11月22日中國經濟學家年度論壇在中國人民大學逸夫會堂報告廳舉行。新浪財經獨家直播本次會議。圖為北京大學教授朱善利演講。(來源：新浪財經 王有濤攝)

　　新浪財經訊 由董輔礽經濟科學發展基金會、中國社會科學院研究生院、北京大學經濟研究所、中國人民大學經濟研究所、武漢大學經濟研究所、上海交通大學安泰經濟與管理學院聯合主辦，由中國人民大學經濟學院、董輔礽經濟科學發展基金會承辦中國經濟學家年度論壇11月22日在中國人民大學逸夫會堂報告廳舉行。圖為北京大學教授朱善利演講。

　　朱善利：

　　首先感謝大會組織委員會給我一個演講的機會。

　　我今天在這兒報告的題目是《土地制度改革和糧食安全》。報告內容是我們承擔一項研究課題階段性研究成果，我們按照研究計劃，我們在全國南方、西部、北部、重慶、河南、浙江、廣東等地方做了一些調研，我們調研主要是在農村，我看到中國在推進新農村建設、城鄉統籌方面，各地進展比較順利，我們也發現潛在的問題，也就是糧食安全的隱患。我們看到在農業化發展過程中間出現不少專業戶，種茶專業戶、養豬專業戶等，種糧大戶并不是特別多，重量收益比較低，種植經濟作物，或者養殖方面的比較收益比較高，和我們國家目前土地制度有關系的。

　　受到土地經營期的限制，農戶在土地開發大多數是短期行為，農戶的選擇是理性的，選擇比較收益相對較高的產業在經營，為什么會出現小產權房，就是因為在土地上面蓋房子就是小產權房，但是賣得收入相對來說要高，盡管政府三令五申禁止非法行為，仍然屢禁不止，政府合法征用土地行為導致農田被逐步侵蝕。我們住在城市比較多，城市發展把農田侵占了。我們現在不談城郊的問題，城鎮的農村來講，在國家嚴格金質獎基本農田用于非農用途的法律約束下，即使農民不改變土地的農用性質，仍然不能保證農民將耕地用于種糧食，除非種糧食的比較收益要高于土地的其他經營性收益。我們知道種糧比較收益來源于土地的規模經濟，到世界各個國家來看，種糧食一定是規�；�經營的，目前土地制度阻礙土地向農戶手中集中，經營期不利于集中發展，農戶通過流轉的方式實現所謂適度規模經營。合同的期限都是比較短的，通常是兩三年、五年，承租人沒有辦法對土地做相對長期的投資和規劃使用，有些農戶即使在短期也不愿意把土地轉包給別人，一是沒有在非農產業經營的能力，只能靠自己經營承包地獲得收益。到城市里邊，經營能力比較強，收入比較高，不在乎把土地轉包出去獲得那些微薄的收入，這兩種情況都是有的。這些人不愿意放棄土地，因為社會保障沒有解決，仍然把土地作為自己的保障，即使在城市里邊取得相對比較高的收益，但是仍然不愿意放棄土地。

　　沒有對土地進行大規模經營的條件下，無法使用機械化等設施提高農業生產力，無法通過農田、水利建設和其他基本設施的建設改善農業生產條件，提高農業產量，在小面積經營的情況下邊，養魚、種茶、種樹、種藥材經營方式比種糧有更高的經濟效益，農田一旦變成養魚塘或者茶園再變成糧食土地要花費很大的代價，這種情況發展下去，我們國家的糧食安全就沒有辦法得到有效的保障。

　　如何保證我們國家的經濟高速發展，同時保證我們國家糧食安全，我們提出來以下解決方案，也可以說是解決思路：

　　第一，配合城鄉統籌戰略實施，深化土地綜合治理，增加農用地的面積。

　　第二，在全國規劃農業發展站，使耕地受到永久保護。為了彌補農業保護，保障國家糧食安全，放棄工業化而犧牲利益，需要大規模占用農地，發展工業的區域給予農業帶的農民以經濟補償，為此需要在全國實行跨省的土地交易，實施全國范圍的耕地占補平衡。

　　第三，深化土地制度改革，促進農戶承包地流轉，實行農地規�；�經營，提高種糧的比較收益。

　　我們分別對三種方案做一個簡單的討論。

　　第一，深化土地綜合治理。主要為了增加農耕地的面積。我們國家正在逐步實施城鄉統籌發展戰略，土地統籌是城鄉統籌重要內容，我們現在看看我們國家整個情況，農村建設用地遠遠超過城市的建設用地，根據國土資源部土地整理中心統計的資料，目前農村建設用地總量大約是2.7億畝，一千八百萬公頃，農村建設用地總量是城市建設總量的4.6倍，其中村地空地占村莊總面積的八分之一，占農村建設用地中大多數都是農民的宅基地。我們現在可以設想，如果中國的城鎮化能夠順利實施，而且又是有效實施的話，農村進入城鎮，本來可以節約一部分住宅的占地，我們國家在實現城鎮化過程中間，土地不僅不會減少還有可能增加，農村建設用地遠遠大于城鎮，農村建設用地中間，大多數農民的宅基地，如果農民在城市里面城市化，會節省占地，我們國家在發展過程中間，城鎮化并沒有我們的農業不同步，第一產業就是廣義的農業，產值占到11%多一點，但是中國有將近一半以上的人口仍然在農村占用宅基地，中國在經濟發展的同時，農村和城市都在占有耕地，耕地面積不僅沒有縮小，都在擴大。

　　通過土地整治的方式增加耕地，河南周口進行調查，周口的經驗非常值得我們總結。周口市是農業市，農業大省河南省的主要糧產區，主要是通過對磚瓦窯廠、工礦廢棄地為主要內容的三項整治運動增加耕地面積，五年凈增耕地二十多萬，保證工業化過程中間對土地需求的增加，又要保證糧食安全問題是非常具有借鑒意義的。周口耕地后備資源在全國處于中下游的水平。但是我們要在全國像周口那樣做所謂通過土地整治增加耕地面積，需要破解土地整理資金短缺這樣一個難題。由土地整治潛力的大多數是農產區，以種糧為主的地區，難以依靠自身的財力開展大規模的土地整治，需要全國統籌解決。我們國家為了防治工業發展占用大量的耕地，大家知道國家采取所謂占補平衡的政策，耕地被占用之后，另外找出另外一個地方補足。目前土地政策不允許跨地區跨省實施戰略平衡，比方說北京占了地不能在北京以外其他地方補足。在實施過程中間，占補平衡的范圍就更小糧食重視了，往往是在一個地市甚至在一個縣內實施占補平衡，一個地區和省內解決占補平衡，國家工業和農業發展都是沒有效的，工業發達的大城市周邊需要占用比較多的耕地，但是能夠用于補足的耕地非常少，我們建議在更大的范圍內實施土地占補平衡，通過土地跨地區交易解決土地綜合治理中資金缺乏的難題，像珠三角。

　　第二，長三角發展水平比較高，土地用于工業發展價值就高，華北和東北適合大面積糧食種植，比較收益比珠三角和長三角做糧食收益要高，除了國家對于種糧者財政支持外，大量占耕地地區減少的耕地通過糧食產區綜合治理方式增加耕地，加以補足。但是前者給后者給予補償，補償的份額按照占用耕地的數量以及土地可以養活人口向國家繳納土地占用費，社會保障資金和社會發展基金。國家再將這些資金用于耕地不足的地方，耕地的治理費用、社會保障、社會發展基金，這種做法實際上借鑒國外有關土地開發權的思想。

　　規劃農業帶，確保量產區耕地不被殘食。由于自然條件、地理條件等限制，并不是說所有的地方都適合大面積的大范圍的種植糧食，因此需要在我們國家規劃農業帶，保證國家糧食安全，為了保證農業帶持久穩定的發展，需要采取以下的措施：農業帶選擇在氣候、地理、土壤等條件適合農業生產地區。第二，農業帶限制非農產業的發展，鼓勵糧食種植，對工業發達地區也要要求發展糧食種植，把適合大規模種植糧食不具備工業發展水平的地區也要占用農田發展工業的格局必須要改變。第三，國家對于農業帶的發展，給予各種優惠政策，并在財政上給予大力支持，財政資金來源可由占用農地的地區來支付。第四，農業帶的官員不應該把產值作為主要的考核指標，把耕地保護，維護糧食安全等作為主要的業績考核指標，我們國家以GDP考核地方干部這個做法引起好多的問題，河北的漢川，地方官員號召機關里邊喝酒，一年喝到幾百萬，湖北號召當地公務人員包括老師抽本地的煙，派人到辦公室檢查，發現辦公室的煙頭不是本地煙減少財政撥款，我們認為這是國家采取GDP考核指標導致的結果，國家改變以GDP考核干部業績的做法。

　　第三，深化土地制度改革，促進土地流轉，實現糧食種植規�；�經營。我們知道，實行家庭聯產承包制對我們國家解決糧食問題，對于中國的經濟改革做出很大的貢獻，正因為這樣，去年創新獎給了杜潤生，我們看到中國現在的情況發生了變化，原來土地承包現在面臨很多的挑戰，人均耕地占有量很小。有農戶1.93億戶，耕地總面積1.3億公頃，戶均耕地只有0.68公頃，戶均耕地0.2公頃以下占到300.35%，在0.2到0.6占到50.04%，戶均耕地在3.4公頃以上僅占到0.45%，糧食不能大面積進行種植的話，沒有辦法提高重量的比較收益，只有放棄糧食種植，經營其他高收入的經濟性作物。隨著經濟變遷，也考慮到農村的比較收益發生變化，鼓勵農戶自發有償自愿的原則實行土地流轉，去年的會議當中也談到了這一點。但是由于現行的土地制度、社會保障制度等限制，流轉后種糧大戶相對來說比較少，從事非糧食作物的經營戶比較多，因為流轉規模不是太大，在不大的規模上面只有選擇高收益的一些經濟性作物才能夠產生比較高的收益，種花卉、藥材、養魚等相對收益比較高的是農戶的首選。沿海的地區，甚至把原來稻田灌進海水養螃蟹，為什么？養螃蟹在當地的收益是很高的，一旦把沿海灌進農田，土地不可能作為耕地在用了。

　　所以這樣發展下去，中國糧食安全很難有效保障，所以，我們說在適合種糧食的地區必須進一步采取促進土地大規模流轉和集中，保證經營者獲得至少其他農產品相同的收益。限制土地流傳和規模化經營，土地集體所有制土地的使用效率很低，交易成本很高，所以改革的方向明確所有權，降低交易成本，要朝這個方向來走，要對現有的土地集體所有制進行徹底的改革。土地要不然國有要不然私有，可以進行土地國有和私有的試點，土地國有政府進行拍賣和租賃，在私有情況下通過市場交易，實現土地的流轉，做到土地的規模經營，以保證土地經營的長期行為而不是短期行為。土地私有和國有比目前土地的集體所有更有利與土地的流轉，因為前兩者的交易成本相對來說比較低。土地規模用于糧食種植獲得比較收益的前提條件，我們知道土地制度改革是一個長期的任務，需要社會保障制度為前提，建立覆蓋全社會的社會保障制度，使農戶不再將自己的社會保障建立在所承包的土地上，才能使土地制度有根本性的改變。必須要盡快招手推進，否則糧食安全問題就難以解決，中國的物業化和城鎮化也難以向前推進，中國30多年改革開放成果，不僅難以進行，還可能喪失。

    新浪聲明：新浪網登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點或證實其描述。文章內容僅供參考，不構成投資建議。投資者據此操作，風險自擔。