2009年10月17日，“第七屆中國改革論壇”在遼寧沈陽隆重召開。圖為天則經濟研究所學術委員會主席張曙光。（來源：資料圖片）

　　2009年10月17日，由中國經濟體制改革研究會、沈陽市委、市政府、遼寧省政府研究室主辦的“第七屆中國改革論壇”在遼寧沈陽隆重召開，本次論壇的主題是“危機 對策 改革”。圖為天則經濟研究所學術委員會主席張曙光。

　　一、城市化是中國經濟發展和改革調整的重點

　　中國正處在迅速城市化的過程之中，這既是中國經濟發展的方向和動力，也是改革和調整的重點和關鍵。從一個方面來看，城市化就是要減少農民，把農民變成市民，所以，城市化一般都用城市人口占全部人口的比重來衡量；從另一個方面來看，城市化就是要擴大城市規模和發展城市產業，把資源(包括土地、勞動力和資金)從農村和農業轉移和配置到工業和服務業中來。所以，城市化必然伴隨著經濟的高速增長、以及農業比重的逐步下降和城鄉差別的最終縮小。

　　據國家統計局的資料，2008年中國的城市化水平為45.7%。與發達國家的距離很大，也比同類型發展中國家的水平要低。更為重要的是，在目前的體制和政策下，我們的城市化是半拉子城市化，進城的1.4億農村人口并未變成真正的城市人口，也未取得與城市居民相同的社會地位、發展機遇和福利待遇，他們的思想觀念、生活方式和消費習慣仍然是農民，是生活在城市里的農民。因此，實際的城市化率也許還達不到40%。我們的城市政府也是只要農民的土地、資金和勞動力，而不要農村的人口，于是才出現了留守兒童、新的夫妻分居、打工者子弟學校、多人集體租屋以及春運高潮之類中國特有的社會經濟現象。從一定意義上說，我們近10多年的經濟發展和城市繁榮，是依靠農民支撐的。反過來，這也成為農村落后、甚至衰落的原因。

　　如果從與土地關系做一個分類分析，那么，我們可以把現有的農村人口分為三部分人：第一部分是已經進城的農民工。這部分人中的70%是20－30歲的年青人，他們雖然沒有城里人的思想觀念和生活方式，但是已經不愿意再回到農村去，至于農民工的下一代，情況更是如此；這一部分人愿意放棄土地，也有可能放棄土地。第二部分是城市近郊的農民。城市的發展已經直接影響到他們的生產和工作、勞動和收入、生活和消費，他們是生活在城市社區中名義上仍舊是農民的城里人(如城中村)；他們的土地有可能被城市發展所用，而土地增值的巨大收益成為他們與政府和開發商爭奪的直接對象。這部分人一般不會輕易放棄土地，而這種爭奪往往成為社會沖突的焦點。第三部分是真正的農民，主要是種糧的農民。他們是保障糧食安全的直接行動者和成本承擔者。他們依靠土地和種糧為生，除了離開農村當農民工以外，這部分人不可能放棄土地，但是種糧的平均收益太低，因而也沒有動力保護耕地。從一定意義上來說，中國的城市化和經濟發展就是要解決好這三部分農民的問題。

　　這個問題的解決是一項系統工程，需要有一個總體戰略和行動框架，然后讓農民和基層以及各個地方根據自己的情況去創造和探索，逐步加以解決；需要采取疏導和市場交易的方式，堅持利益相容的原則，不能采取圍追堵截和行政命令的方式，違背利益一致的原則。只有這樣，通過多年的積累和進步，我們才能達到城市化的目標。

　　二、拔除農民工在農村的老根，實行完全的城市化

　　讓進城人口完全離開農村，變成真正的城里人，徹底拔除其在農村的老根，是世界各國城市化的共同道路。雖然具體實現方式有所不同，但有一點是共同的，即人口的流動及其土地和房產的流動基本上是同時進行的，是同一個過程的兩個方面。我國的城市化其所以是半拉子城市化，就在于只有人口流動進城，而沒有土地和房產等財產的轉移，因而，才產生了前述的問題。不僅如此，由于進城農民工的根仍然在農村，他們在城里掙了錢，很大一部分拿回農村老家去蓋房，而人在城里又不居住，因而，農村住房的空置率也是很高的。這既是個人的巨大損失，也是社會資源的嚴重浪費。因此，進行成本收益的權衡，進城農民工愿意放棄和轉讓在農村的土地和房產，而在城里重新購房或者租房，城市也會隨著人口的增加而向外擴展。這是一個人口和資源同時流動和再配置的過程。

　　既然進城農民工大部分不可能再回到農村，既然他們不再依靠土地為生，有可能放棄土地，那么，我們就可以因勢利導，通過一系列交易，拔除其在農村的老根，讓這些人徹底離開農村，完全變成真正的城里人。這是有效解決土地問題，正確推動城市化的突破口。

　　在去年第2季度的宏觀報告討論汶川地震的災后重建時，我們曾經提出和討論過這個問題。因為災后重建有就地重建和異地重建，而異地重建就可以實施人口與土地掛鉤流動和轉移的辦法。對于進城農民工來說，稍作調整和變通，這種辦法仍然是適用的。具體操作可遵循以下的原則和程序。

　　一是凡進城農民工在該城市居住(比如說)三年以上，有固定工作和固定住址的，將其及其家屬和子女轉為城市居民，不僅給予城市戶口，而且給予本市居民的一切權利和待遇。有人反對說，這會增加城市政府的財政負擔，有人甚至進行測算，一些大城市接收一個農民工需要增加的支出要以數百上千萬元計算。且不說這種計算是否恰當，這種觀點只是片面地看到了問題的一面。其實，這是改變現行歧視性政策的重要步驟。單就經濟問題而言，進城農民工已經為城市創造了大量的物質財富和財政收入，他們有權享受城市政府提供的一切公共服務。只要真正實施平等分享的原則，也不需要增加那么多的城市設施和政府支出。

　　二是凡進城農民工在取得城市居民身份和待遇的同時，應當放棄其在農村集體中的成員權和土地權利，其在宅基地上的房產和設施，可以通過市場交易出賣和出租，也可以由當地適當折價補償，然后收回改作他用。這樣一來，對于流出地來說，一方面減少了負擔的人口，另一方面增加了可供使用的土地資源(包括農業用地和建設用地)，有利于提高生產效率和人均收入水平。

　　三是按照城市接納農民工的人數，增加該城市的建設用地指標，為城市的擴展奠定基礎和提供空間。這樣一來，一方面是城市人口的真正增加和農村人口的實際減少，另一方面是城市的擴張和城市化的真正推進，使得城鄉人口的遷徙和變動與土地資源的再配置成為城市化過程的兩個方面。

　　三、新老劃斷與用地和收益分離，解決城市擴展的用地問題和“小產權”房問題

　　隨著進城農民工拔除在農村的老根，轉為真正的城市居民，一方面會增加城市人口，對城市的擴展提出需求，另一方面，由此而增加的城市建設用地指標也使城市的擴展有了實現的可能。然而，要把這種可能性變成實際，就需要把建設用地指標變成實際的建設用地。而能夠用于城市建設的土地只能是城市郊區的土地。這就涉及到上述第二部分農民以及“小產權”房的問題。

　　在現行土地制度下，“小產權”房是城市郊區農民爭奪土地增值收益的重要手段。因為現行國有土地和集體土地、城市建設用地和農村建設用地是一種二元分割的權利體系，同地而不同權和不同價。盡管城市郊區土地的增值收益上升得很快，然而農民不可能合法地取得和分享。由于有關土地及其使用的信息是分散在農民手中的，政府對土地使用的管制又是通過層層行政系統實施的，在中央和地方關于土地利益不一致的情況下，政府的土地管制政策是很難實施的，特別是農民面對巨大的土地增值收益，其爭奪行動有了一定的社會規模時，政府的管制威脅就成為不可置信的。因此，比較而言，郊區農民比政府有著更強的產權實施能力。這就是“小產權”房蓬勃發展的真正原因，也是政府對“小產權”房的管制政策失敗的關鍵所在。

　　由于地處城市郊區，這里的農民一部分在城里工作，但又住在原來的地方，一部分利用地理位置優勢發展自己的產業，特別是這里土地的增值收益很大。因此，郊區農民不愿意簡單地放棄土地，一般不會接受前述對農民工的辦法，但城市發展又需要這里的土地。這里的關鍵是土地增值收益的分配問題。解決這個問題的一個基本原則和辦法是，把土地給城市建設使用，而把土地增值收益的大部分長期留給農民。有人不贊成這種做法，認為這樣一來，城郊農民占了很大的便宜，甚至成了暴發戶。其實，地理位置造成的經濟差異是自然存在和形成的，是改變不了的，承認這種差異也是一種面對現實的做法，沒有什么不合理和不公平的地方，人們是會接受這種現實的。現行城市建設用地和農村集體建設用地地權的差異是體制政策等人為造成的，是不合理和不公平的，人們的產權實施行為是可以縮小以至改變這種差異的。“小產權”的發展就是城郊農民改變這種差異和獲取土地增值收益的實際行動。

　　堅持實施把城郊土地變成城市建設用地，而把土地收益留給農民的原則和辦法，就可以逐步解決“小產權”房問題。

　　首先，把“小產權”房新老劃斷，已經建成的“小產權”房在交納規定稅費的前提下，承認其為合法的商品房，不符合城市規劃的部分逐步解決。新建的“小產權”房在符合城市規劃的前提下放開，成為城市商品房開發的一部分。凡不符合城市規劃要求的，堅持拆除，一個不留，不管付出多大代價。否則，城市規劃工作不能改進和提高，政策的嚴肅性和威信無法體現，其實施必然是扭曲的。

　　其次，所謂符合城市規劃，不僅有片區和組團規劃，而且有各種各樣的建筑標準，包括建筑密度、建筑容積率、建筑質量、防火要求、環保要求等。不符合片區和組團規劃的一律不準建設，已經建設的堅決拆除，不符合建筑標準的，有的要予以拆除，如密度過大，不符合防火要求；有的要予以補足和改進，如建筑容積率過低，造成土地浪費。這就對城市規劃的制定和實施提出了更高的要求。

　　再次，在按照規劃辦事的前提下放開，開發方式必然多樣化，可以自己開發，也可以與企業合作開發，還可以由政府組織城鄉統籌開發。自己開發收益自然歸農民和集體，但國家必須征收相應的稅費。根據已有的經驗，合作開發和政府城鄉統籌不僅要保證農民的住房權利，而且要為農民留下永久的物業。

　　四、按照利益相融原則，逐步使種糧收入接近平均收入水平，讓農民主動保護耕地

　　政府嚴格管制“小產權”房的原因在于，害怕放開“小產權”房以后會使耕地保護政策無法實施，現實是，現行的管制政策更刺激了“小產權”房的發展。問題的要害在于，現行政策是一種利益不相容的政策，中央和地方的利益不相容，地方和農民的利益不相容，而和開發商的利益是相容的。特別是種糧的平均收入太低，實際上是讓糧農民承擔了耕地保護的全部成本。所以，現行政策扭曲了所有經濟主體的行為：《土地管理法》和有關政策嚴禁建“小產權”房，而農民非要搶建，所以，農民是無法無天的“暴民”；地方政府既要擴大城市用地，又要為城市建設融資，因此，采取征地和變相征地的辦法，從農民手中拿地占地，變成了“地主惡霸”；開發商自然是唯利是圖的“奸商”；而中央政府則是言行不一，沒有信譽，說話不算數。在利益不相融的情況下，最應和最能保護耕地的農民不保護，地方政府和開發商也不保護，只有遠在北京的也最沒有辦法的中央政府要保護耕地。這是保護不了的。因此，要實現耕地保護的目標，就要根本改變目前的政策思路，按照利益相融的原則重新設計目前的土地政策。

　　首先，經過充分研究和科學論證，看看在目前的條件下，為保證國家糧食安全，我們到底需要多少耕地。

　　其次，建立耕地保護基金，讓城市和發達地區都來承擔耕地保護的成本。因為，它們不生產或者少生產糧食卻要吃飯。可以考慮按照人口數量和經濟規模來承擔相應的任務。耕地保護是中央的目標，中央政府也應承擔相應任務。

　　再次，劃定重點耕地保護區，通過轉移支付、種糧補貼和糧食提價，逐步把種糧的收入提高到接近當地的平均收入水平；同時以糧食產量而非GDP增長考核耕地保護區的干部。這樣，對于農民來說，不是你要我保護耕地，而是我自己要保護耕地，而且土地的流轉也就會按照經濟規律進行。

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