遲福林：政府轉型與基本公共服務
2009年10月17日，由中國經濟體制改革研究會、沈陽市委、市政府、遼寧省政府研究室主辦的“第七屆中國改革論壇”在遼寧沈陽隆重召開，本次論壇的主題是“危機 對策 改革”。圖為中國(海南)改革發展研究院院長遲福林。
在市場經濟條件下，利益分化和利益博弈的出現有一定的客觀必然性，也是社會運行的常態。但是，公共政策的制定和實施必須超越局部利益，把公共利益作為首要價值。這就要求政府把維護社會公平正義作為公共政策制定和實施的基本原則，強化政府為農村、欠發達地區和困難群體提供基本而有保障的公共服務的責任。
改革開放以來，隨著福利支付制度和風險分擔機制的改變，雖然科教文衛的投入保持了增長趨勢，但在共同支付中，個人支付的比例逐年上升，使社會成員負擔加重并導致部分社會成員難以享受相應的基本公共服務。例如，1980年，個人衛生支出占衛生總費用的比重不過23%；到2000-2002年間，這個比重已高達60%。從這個比重的變化可以看出，治療疾病的責任已由政府或社會保險承擔轉向病人自己承擔。此外，公共衛生、義務教育等領域以地方財政投入為主的制度安排，也造成地區間基本公共服務的差異加大。“上學難、上學貴”，“看病難、看病貴”等問題在一些地區比較突出。2003年的SARS危機，比較充分地反映了我國基本公共服務體系不健全、政府責任不到位的矛盾和問題。在這個特定背景下，我國政府突出強調，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府的基本職責；各級政府應著力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的基本公共服務。目前，我國的公共政策正朝著以人為本、關注基本公共服務的方向發展。
一、強化政府公共服務職責
我國1994年分稅制改革劃分了中央、地方的財權，但中央與地方政府之間的事權劃分不明確，尤其是各級政府的基本公共服務職責劃分不明確，地方政府特別是鄉鎮政府承擔了大量農村公共服務的供給責任。2003年以來，我國政府強調要把強化政府社會管理和公共服務職能為重點的行政管理體制改革，作為新階段改革攻堅的重點，以加快建設公共服務型政府，有效地發揮政府在基本公共服務中的主導作用。
1.制定全國性的基本公共服務均等化戰略規劃。
我國政府已經提出統籌城鄉協調發展，建立和完善公共財政體系，促進地區間基本公共服務均等化的目標。雖然在全國范圍內實現基本公共服務均等化是一個長期的過程，不可能一蹴而就，但考慮到我國城鄉差距、區域差距、貧富差距仍在拉大的現實，應盡快著手在全國范圍內制定基本公共服務均等化的戰略規劃和實施策略，統籌安排、系統規劃，分步驟地推進：
(1)制定基本公共服務全國最低標準，設置明確的時間表，使基本公共服務覆蓋到全體社會成員，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施。
(2)在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統一制度安排，解決不同省(市)、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統一、方向不明確，跨城鄉、區域對接困難的問題。
(3)通過制度創新，逐步縮小基本公共服務在城鄉、區域和不同社會群體之間的差距。
2.以轉變政府職能為重點，加強政府公共服務能力建設。
政府的管理體制要與有效履行公共服務職能的要求相適應。首先，要改變公共服務機構“上下一般粗”、職能趨同化嚴重的現象。加強上下級政府之間的分工與協作有利于提高公共服務供給效率。從我國的實際看，應將中央專屬事項、中央和地方共管的事項、地方自有事項嚴格區分開來，中央和地方共管事項也應盡量用列舉法明確各級政府的職責，盡量避免在同一區域內按管理對象分工，由多層政府管理同一公共事務。第二，目前我國醫療衛生體制改革涉及眾多部委，如何整合政策的制訂和實施，提高基本公共服務供給效率，是行政管理體制改革的重大的課題。
按照構建公共服務體系的要求，統籌設計和推進事業單位改革。事業單位是我國公共服務體系的重要組成部分。自20世紀80年代以來，我國就開始事業單位改革，但由于歷史條件和認識上的局限，總體成效不大。中國(海南)改革發展研究院2006年改革調查問卷顯示，79.78%的專家認為事業單位改革有賴于行政管理體制改革的整體推進。事業單位改革的基本目標是建立統一、有效的公共服務體系。在公共服務體系總體設計方案沒有出臺前，事業單位改革在實踐中難免以“減少開支、縮減人員”為目標。如果把事業單位改革置于公共服務體制建設框架下統籌設計和安排，這項改革就有可能取得實質性突破。
3.加快政務信息化建設，改善基本公共服務供給的技術手段。
推進政務信息化建設，使社會成員得到更廣泛、更便捷的信息和服務。隨著技術的進一步發展，如能建立實名制的全國性基本公共服務供應網絡，將會明顯地降低成本，提高政府的基本醫療服務水平和效率。
加快政務信息化建設，增強政府的公共服務能力。未來幾年，我國政務信息化建設應把重點放在運用互聯網技術建立全國統一的基本公共服務供給信息平臺；改造政府基本公共服務流程；實現政務公開，增強基本公共服務供給的透明度。通過運用現代信息技術和各種信息終端工具，使電子政務從信息管理偏重自我服務向注重公共服務轉變，大力發展服務型電子政務，實現各級政府在基本公共服務能力建設方面的重要突破。
二、建立完善公共財政制度
從我國的情況看，以基本公共服務均等化為導向，完善公共財政制度建設，需要按照實現從經濟建設型財政向公共服務型財政轉變的要求，著力調整和優化財政支出結構，將新增財力主要用于公共服務領域，加大對重點民生項目和重大民生工程的經費保障力度，落實各級政府轄區財政責任，完善轉移支付，實現財政能力均等化。
1.調整財政支出結構，把更多資金投向基本公共服務領域。
伴隨著經濟快速發展，我國財政收入也大幅度增長。近一、兩年，國家一周的財政收入就等于1978年一年的總和。應當說，現在是擴大政府公共服務支出，加快推進公共服務型財政建設的最好時機。未來幾年，按照公共財政的要求，國家對基本公共服務的投入力度應當繼續加大。
從實際看，縮減政府的經濟建設支出和行政管理支出還有一定空間，應當盡快調整財政支出結構，使更多的財力用于基本公共服務。進一步加大財政在教育、衛生、文化、就業、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。加強對重點支出項目的保障力度，向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、困難基層、困難群眾傾斜。
2.以基本公共服務均等化為導向，進一步深化省以下財政管理體制改革。
要以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革：
探索推進省直接管縣的財政管理體制。省直接對縣的財政體制將地市本級財政與縣級財政視為同一預算級次對待，省直接調整與縣的財政關系，地市財政除匯總和上報所轄縣區的總預算外，基本上不涉及體制調整方面與資金劃轉的問題，這實際上減少了政府間財政關系的層級，避免地市一級對縣級財力的集中與控制。可考慮省級財政在各種轉移支付、體制補助結算等方面逐步核算到縣，減少財政管理層級，提高行政效率和資金使用效益。
積極推進鄉鎮財政管理體制改革試點，進一步規范和調整縣與鄉之間的財政關系。對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理鄉鎮財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管鄉用”方式。
完善激勵約束機制。強化省級政府調節地方財力分配的責任，增強省級財政對市縣級財政的指導和協調功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。
3.完善和規范中央財政對地方的轉移支付制度。
優化轉移支付結構。擴大一般性轉移支付規模，使其成為轉移支付的主要形式。中央財政新增財力中要安排一定數額用于加大一般性轉移支付力度，重點幫助中西部地區解決財力不足問題，促進地區之間協調發展。
加強中央對地方專項轉移支付管理。逐步減少中央各部委提供公共服務的支出責任，強化政策規劃、指導和監督職能，對中央部委必須保留的專項轉移支付，應使其規范化。
三、建立政府基本公共服務績效評價體系
建立政府基本公共服務績效評估體系，是推進基本公共服務均等化進程的一個重要組成部分。績效評估作為一項重要的激勵制度，對公共部門的行為起著約束、引導的作用。完善的評估制度有助于提高公共部門在基本公共服務供給方面的效率。
目前，我國政府綜合績效評估尚處于探索和試點階段，責任化體制和政府績效評估體系還不健全。就評估體制而言，存在兩個方面的突出問題：一方面，現行政府績效評估制度化、法制化程度不高，評估方式多為“運動式”、“評比式”，隨意性較大，不能發揮績效評估對于促進政府績效的作用。另一方面，評估主體單一，主要是上級行政機關對下級機關進行評估或機關內部評估，社會公眾參與少，評估過程透明度不夠、公開化程度不高，社會監督和制約較弱。
1.建立以基本公共服務為導向的政府績效評價體系。
建設公共服務體制，推進基本公共服務均等化，需糾正“重經濟指標，輕公共服務”的傾向。在政府績效考核體系中，強化對基本公共服務項目的考評。績效評估體系應包括義務教育、基本醫療和公共衛生、失業保險、養老保險、最低生活保障、社會救助、公共就業服務等基本公共服務方面的內容。
以基本公共服務為導向的政績考核體系，不單是一套指標體系，還要包括目標制定、執行、評估等環節，涉及評估主體、評估方法、溝通反饋等過程。綜合性政績考核體系發揮作用，必須有相應的制度框架和立法工作相配套，才能保證評估體系發揮其應有的作用，而不是流于形式。
在評估主體方面，要建立基本公共服務均等化的評價指標體系，引入多元化的評估機制。堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。
2.建立基本公共服務嚴格的問責制。
問責制的本質在于對公共權力進行監督以及對過失權力進行責任追究。近幾年，我國政府強化了行政問責，并在一些領域和地方開始制度化。下一步要將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，結合人事制度改革，把公共服務指標納入干部考核體系，在此基礎上建立相應的問責機制，加強政府對基本公共服務供給的監管職責，改變干部考核中事實上仍然把GDP視為重要的剛性指標、把公共服務供給當成軟指標、重對上負責、而忽視社會成員實際需求的傾向，建立以公共服務為導向的干部考核制度。
四、建立基本公共服務的多元參與機制
隨著市場經濟體制的不斷完善和政府職能的轉變，國家與社會、政府機構與民間組織的關系出現重大變化，公民社會初見端倪。因而，建立以政府為主導的公共服務供給的多中心治理模式已經初步具備了組織與資源基礎。
1.理順政府、市場、社會三者之間的關系，形成基本公共服務供給的多元參與和互補機制。
從國際經驗看，公共產品供給雖有多種模式，在供給方式和參與主體關系上存在差異，但要確保供給的有效性，都需要遵循共同的規律：
政府在基本公共服務的供給過程中應居主導地位。在“市場失靈”或者“第三方/志愿者失靈”的情況下擔負起保障公共服務供給的最終責任。
市場力量、公眾和社會組織是公共服務產品供給機制中不可缺少的主體。它具有效率較高和形式靈活的優勢，能夠適應數量龐大和多樣化的公共服務需求。
根據公共服務供給的具體經濟社會環境，形成公共服務供給過程中政府、市場、公眾和社會組織之間的合理關系。只有充分發揮各參與主體的優勢，才能保證公共服務的充足有效供給。
2.探索基本公共服務市場供給的有效模式。
在有效的制度安排下，市場的競爭機制和信息發現機制可以提高基本公共服務的供給效率。在民間部門所廣泛采用的激勵制度中有許多也可被政府所利用。
政府公共服務供給以公共利益最大化為價值取向，不以盈利為目的。其供給具有明顯的非價格特征，即政府不能通過明確的價格從供給對象那里直接收取費用，而主要依靠稅收維持其生產和運營，很難計算其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動。
政府供給具有壟斷性。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。
政府公共服務供給體系是由眾多機構或部門構成的。這些機構部門間存在的職權劃分交叉、部門利益紛爭、協調配合缺乏等問題，都影響著調節體系的運轉效率。市場供給機制可以有效地克服上述弊端。
在明確政府在基本公共服務供給中最終責任的前提下，可以通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使。可以考慮開放經營性公共服務市場，消除社會資本進入障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境。
3.建立政府與民間組織在基本公共服務供給上的合作伙伴關系。
與市場力量相比，大多數民間組織具有非盈利性的基本特征，其主要業務范圍與基本公共服務項目具有許多相同或者相似之處。當前，由社會力量舉辦的慈善總會、基金會、民辦非企業單位等各類民間組織，分布在社會的各個行業、各個地區和眾多領域，以非營利性為基本特征，以為社會公益事業服務為主要宗旨，在消除貧困、尊老扶幼、幫助下崗職工再就業、環境保護、教育培訓和衛生保健等方面做了大量工作。這有利于滿足社會成員多樣性和多層次的需求，推進社會公益事業的發展。而且，民間組織還可以利用其組織形式靈活、多樣，活動具有自發性等優勢，在某些其他主體無法充分發揮作用的基本公共服務產品供給環節起到更重要的作用。因此，需要積極探索政府購買服務的方式，通過稅費減免、財政轉移支付等多種形式，鼓勵和引導民間組織廣泛參與基本公共服務。
政府、企業和民間組織是現代社會不可或缺的三大支柱。政府與民間組織不是簡單的管理與服從、控制與被控制的關系，而是協商關系、合作關系。因此，要把政府與民間組織的分開，作為政府轉型的一項重要任務，應盡快把某些公益性、服務性、社會性的公共服務職能轉給具備一定條件的非贏利性民間組織。由此，應在政府和民間組織之間建立起一種取長補短的平衡關系和合作關系，為構建和諧社會提供推動力和合力。
4.明確社區定位，充分發揮社區在基本公共服務供給中的作用。
隨著企業制度、住房制度、福利制度、醫療衛生制度等改革，涉及家庭和個人的許多利益已從原單位剝離出來。近些年的實踐表明，大量與人們日常生活直接相關的問題都可以在社區內解決。但在我國現實中社區面臨著“身份不明”的尷尬境地。現階段興起的“社區”在正式的制度框架內既不是行政機構，也非事業單位，在屬性上理應歸于“社會”這一范疇，但其組織架構、經費管理的行政化又使之類似于政府的執行機構。從現實情況看，社區的發展要避免政社不分的傳統模式，促進自治型社區的建立。一些地方的實踐表明，社區向自治的方向發展更有利于為城鄉居民提供高質量的基本公共服務。
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