宋曉梧：深化改革 促進經濟發展方式轉變
2009年10月17日，由中國經濟體制改革研究會、沈陽市委、市政府、遼寧省政府研究室主辦的“第七屆中國改革論壇”在遼寧沈陽隆重召開，本次論壇的主題是“危機 對策 改革”。圖為中國體改研究會會長宋曉梧。
2008年世界經濟危機爆發，全球經濟格局發生了重大調整，我國的經濟發展方式也面臨嚴峻挑戰。本次論壇以“危及、挑戰、改革”為主題，其主要意義在于，我們不僅要在應對危機帶來的短期沖擊方面采取積極有效的措施，而且更應關注影響經濟社會可持續發展的重大戰略問題，特別是應認識到，貫徹黨的十七大提出的實現經濟發展方式轉變的戰略目標，關鍵在于堅定不移地深化改革。
第一、世界經濟危機爆發對我國經濟發展提出了挑戰。
改革開放30年來我國經濟通過不斷擴大對外開放融入全球經濟，克服了經濟起飛初期市場狹小和資金短缺的不足，經濟高速發展，開始走向全面小康社會，并成為影響世界經濟發展的重要經濟體。
然而，在經濟快速發展過程中，經濟發展方式也暴露出一定的缺陷。內外需發展不平衡，對外貿易與國內生產總值的比重從改革開放初期的9.7%上升到2007年的66.3%，經濟對外部環境的依賴程度過深。在世界經濟危機爆發前，與我國的貿易摩擦與爭端已經日益頻繁，意味著外需市場擴張的臨界點即將到來。2008年爆發的世界經濟危機以使以外部需求主導增長的道路面臨更嚴峻的挑戰。實現經濟發展方式轉變不僅對當前我國經濟狀況具有現實的緊迫性，而且對于迎接世界經濟格局調整后可能帶來的新挑戰具有重大意義。
第二、國內經濟社會矛盾日益突出。
改革開放以來，我國經濟總量和規模迅速增長、擴大，同時經濟社會發展中的結構和關系嚴重扭曲、失衡。首先，城鄉收入差距過大，社會保障等基本公共服務體系不完善，是制約居民消費以及產業結構調整的重要因素。其次，政府主導的投資增長成為經濟發展支撐力量，市場配置資源的基礎作用難以充分發揮，制約了結構調整的進程，甚至加劇了結構扭曲。最后，資源環境壓力日益突出，有些觀點認為，全球化可以使一國突破資源的瓶頸得到發展，但由此也會帶來全球資源價格的暴漲，進而影響國內經濟的健康發展。由于這些矛盾的存在，盡管1997年亞洲金融危機爆發時中央就提出擴大內需的長期方針，但從經濟增長結構比重看，這一方針并沒有得到有效貫徹，內需不足的矛盾依然突出。
上述矛盾是長期發展過程中累積形成的，有的在一定的發展階段難以避免，但累積到一定程度，就會對經濟社會發展構成大的沖擊。因此，盡管我們在應對經濟短期波動時不得不采用加大政府投資等手段，但同時不應忽視這些基本結構性矛盾的解決，要把應對短期經濟波動與解決長期形成的結構性矛盾結合起來。
第三、必須充分認識堅持科學發展觀的重要性和迫切性。
實現經濟發展方式的轉變，必須改變重速度與規模、輕質量與結構的發展思路，在當前以及今后較長時期，經濟發展的指導思想應該從追求速度和規模擴張方面向科學發展轉變。我們在“十一五”規劃中曾經提出“以結構調整為主線”的思路，但從實際執行情況看，效果還很不理想，這里有結構調整涉及的矛盾和關系復雜，短期內難以取得突破的原因，更重要的是，體制性慣性和障礙往往導致好的指導思想難以有效貫徹，甚至會與指導思想產生重大偏差和背離。
要改變單純追求經濟增長速度的發展思路，就要認清新形勢下這種思路已經難以為繼。有位從事實際經濟工作多年的老領導提出未來有三個不復存在或三個已經結束，即：大進大出的時代已經結束；企業高盈利和投資高增長的時代已經結束；高耗能、高污染、無序和過度開發的時代已經結束；歸根結底，建立在上述前提下的高增長時代已經結束；什么時候不追求高速度了，什么時候經濟增長方式才能轉變。關于經濟增長速度與經濟發展方式轉變之間的關系，這種觀點是深刻的，值得重視。更重要的是，要進一步深化改革，完善社會主義市場經濟體制，從體制和機制上消除單純追求速度的弊端，保證經濟發展的質量、速度、結構相互匹配與和諧，才能真正實現經濟發展方式轉變，落實中央提出的科學發展觀。
二、經濟發展方式轉變必須處理好幾個重要關系
經濟發展方式是一定經濟體制和經濟結構的反映。我國從計劃經濟轉向社會主義市場經濟，經濟體制和經濟結構始終處于不斷變化和轉型過程中。實行經濟發展方式轉變，必須處理好以下幾個關系。
第一、就業與增長。充分就業是經濟增長的前提和合理性的標志，不能帶來充分就業的增長不能說是健康的增長。 國家統計局提供的數據表明，上世紀80年代我們的GDP每增長一個百分點可以拉動200多萬人就業，這一比例到上世紀90年代下降到了100多萬，21世紀以來基本徘徊在100萬左右，有時候GDP增加一個百分點，只能拉動80多萬人就業。我國的就業彈性由過去大概0.3左右下降到0.1。2007年歐盟地區總就業彈性是0.78，OECD國家是0.48。世界銀行提供的數據表明，一般發展中國家就業彈性平均在0.3-0.4。這說明我們基本上是世界上就業彈性最低的國家，也說明我們目前的這種經濟發展方式難以充分帶動就業的增加，
我國就業彈性低的重要原因在于結構不合理，包括產業結構和分配結構。從產業結構看，我國從上世紀90年代中期以來，可以大量容納就業的第三產業產值比重一直停滯在40%左右，就業比重停滯在30%左右。而世界平均水平在1996年就達到了60.7%，其中美、日、歐發達國家在70%以上，發展中國家平均水平在65%。從分配結構看，一國財富用于雇傭勞動力投入越多，增加的就業機會就越多。我國工資總額占GDP的比重從1980年的17%持續下降到2007年的11.32%，這本身就嚴重影響了就業總量。與工資總額比重大幅下降的同時，行業分配差距卻持續擴大，特別是壟斷行業收入過高，最高與最低比達到11:1，進一步降低了就業彈性。作為世界第一人口大國，我國必須把就業提到更加重要的位置，盡快扭轉就業彈性不斷下降的趨勢。
第二、投資與消費。我國消費需求比重長期處于較低的水平，21世紀以來下降進一步加快。我國最終消費率自1981年的67.1%下降至2007年的48.8%，大大低于70%以上的世界平均水平；居民消費率從2000年的46.4%下降到目前的35%左右。與此同時，我國投資率始終處在較高水平，并且呈持續上升態勢。從2003年到2007年已經連續5年在40%以上，大大高于世界平均22-23%的水平。如果2009年實現投資20萬億元，GDP增長8%，則投資占GDP的比重將達到60%以上。
我國的工業化、城市化進程還遠沒有結束，保持較高的投資率具有一定的合理性，問題在于過高的投資率并非完全基于這種合理性，忽視客觀條件，過分追求高增長也是重要原因。我國過高的投資率還與較高的國外需求相關，投資形成的供給有相當部分是由國外需求拉動的。當國外市場需求萎縮或者失去原來的強勁增長勢頭，如果國內消費需求增長不能擴大，產能過剩就會顯現。因此，要保持經濟長期可持續發展，我們必須改變過于依賴投資的增長模式，堅持擴大內需的長期方針，扭轉需求結構中消費比重持續下降的趨勢。
第三、資本與勞動。我國資本與勞動的關系是在經濟轉軌過程中形成的。由于勞動市場發育及其相關制度的完善相對滯后，特別是沒有形成有效的資本與勞動的平衡機制，在勞動總供給長期大于總需求的背景下，資本力量過于強大，勞動要素在參與分配過程中并不能真正反映其實際價值。我國勞動報酬占GDP的比重1996年為53.4%，2007年為39.7%，10 年累計下降了13.66個百分點，而同期企業盈余份額則持續增加，累計增長了31.29%。這說明，資本收益和勞動報酬比例已經嚴重失衡，這是我國收入分配差距擴大的根源之一，也是制約居民消費需求增長的重要原因。
一般來說，現代勞動市場中的工資水平不僅要受到勞動力市場供求關系的影響，還要受到勞資雙方集體談判的影響。有人說在我國勞動力幾乎“無限”供給的條件下，工資水平相對較低有其部分合理性。問題的另一方面是，我們還沒有形成完善和有效的集體談判機制，特別是工會組織，在民營企業中還沒有發揮應有的作用，在國有企業中仍實際作為企業“職能”部門存在。這樣，近年在眾多重大勞資糾紛或工人群體事件中，幾乎看不到工會的積極作用。
第四、壟斷與競爭。我國的市場經濟是由高度集中的計劃經濟轉型而來，市場機制還不完善，由市場競爭自發作用產生的壟斷并非突出現象，對市場發展和競爭具有深刻影響的是行政性壟斷。
行政性壟斷的本質是基于行政權力而產生的獨家或少數企業對市場的壟斷。行政性壟斷部門憑借對關鍵資源獨自擁有或者是政府賦予的排他性生產某種產品的權利，既享受投資、信貸、稅收等方面的政策扶持，又壟斷生產要素、經營范圍和產品價格，從而獲取高額壟斷利潤。我國行政性壟斷的規模之大，范圍之廣，遠遠超過一般市場經濟體，并且仍然有擴大趨勢。在行政性壟斷廣泛存在的條件下，市場供求關系必然嚴重扭曲，市場難以有效發揮優化資源配置作用。我國經濟結構長期得不到有效改善，與行政性壟斷得不到有效抑制是密切相關的。我們無論在討論中小企業發展、增加就業機會問題，還是討論收入分配結構調整、擴大內需、增長方式轉變乃至產品與服務價格調整等一系列問題，抑制或限制行政性壟斷總是一個繞不開的話題。顯然，如何有效抑制行政性壟斷，已經成為當前我國經濟實現持續發展的重大問題。
第五、政府與市場。改革開放以來，通過不斷向市場分權，擴大市場運行空間，政府直接干預經濟活動的范圍大大縮減，但就合理界定政府與市場邊界而言，還有相當的距離，政府功能的錯位、越位和缺位現象依然較為普遍。一是政府行政性資源配置對市場的扭曲。由于政府依然控制著主要的稀缺“要素”資源，市場主體可以通過政府獲得低成本的資金和土地，大大降低了投資風險，抬高了收入預期，由此加劇了若干領域“泡沫性”市場需求的擴張。二是一些地方在短期政績追求沖動下盲目進行項目投資和規模擴張，甚至直接向企業下達經營指標，形成新的“政企不分”。三是地方政府主導經濟運行的狀況沒有明顯改觀。國家總體規劃的預期性目標在地方政府貫徹實施中往往演變為指令性目標，并且在選擇取向上基本上是投資規模與增長速度等“硬”指標，忽視結構優化、社會發展等“軟”指標。
由于政府與市場邊界不清，我們現在的宏觀調控不得不大量采用行政手段，并且在相當程度上是中央政府調控地方政府。這種帶有行政博弈性質的調控不利于市場機制正常發揮作用。在經濟轉型期，政府應根據市場化實際進程，逐步退出不適宜政府直接介入的領域并削減直接“干預”經濟的職能。
三、深化改革是實現經濟發展方式轉變的關鍵
實現經濟發展方式的轉變，涉及宏觀到微觀領域的方方面面，但關鍵是形成和完善有利于經濟發展方式轉變的體制和機制，特別是政府職能轉變。因為離開一定的體制和機制，任何良好的愿望都難以落到實處，而政府職能轉變是現階段形成和完善整個經濟體制及其運行機制的前提和基礎。因此，要切實促進經濟發展方式轉變，調整結構、理順關系，必須把深化改革放在首位，堅決并扎扎實實推進。當前，應加快落實國務院提出的今年十大改革任務，在此基礎上，以政府職能轉變為主線，推進一系列重大相關領域的改革。
第一、深化收入分配制度改革。
深化收入分配制度改革，形成合理分享經濟增長成果的機制，是擴大內需和消費的根本。一是要進一步完善收入分配方面的法律和執行機制，嚴格執行已有的勞動法律法規，并根據實踐逐步完善相關法律，完善勞動仲裁和法律援助機制，為勞動者獲得合法收入提供法律保障。二是真正落實勞動者集體談判的合法權利，提高工會在代表職工利益方面的相對獨立性。使工會名副其實地成為維護勞動者利益的組織。三是完善國有企業分紅制度，許多國有企業已經成為上市公司，而且今后還會有更多的企業上市，應該按照同股同權的原則，規范其利潤分配。這部分利潤可以用來補充社會保障資金，也可以作為再分配基金用于擴大居民消費。四是建立和完善規范收入分配的基礎制度，如收入申報制度、財產登記制度、儲蓄實名制等。強化對掌握資源配置權力的政府部門的制度性制約和監督，特別是在投資和市場準入審批、市場監管、公共資產轉讓領域，建立必要的基本程序和信息披露制度，從源頭抑制權錢交易。
第二、深化農村土地制度改革。
農村土地制度改革必須保障農地產權所有者合法權益，規范城市化進程的農地轉讓、交易和收益分配關系。一是在確保現有土地承包關系“長久不變”的基礎上，建立健全土地承包經營權流轉市場，發揮土地要素流轉在促進農村規模經濟發展方面的積極作用。處理好農村土地集體所有和個人使用權之間的關系前提下，使農民個體擁有相對清晰、完整的土地產權。二是深化農村土地征用制度改革，確保農民作為土地產權擁有者的合法權益。在嚴格界定公益性和經營性建設用地前提下，完善公益性征地補償機制，政府退出商業用地的直接征用環節，商業用地完全按市場規則自由交易，政府只進行規劃管理，保障交易秩序，不再參與具體交易。三是以地權改革為基礎和契機，完善農村基本公共服務制度，推進城鄉一體化發展。鑒于各地在經濟發展、經濟結構、市場化程度以及資源稟賦等方面的情況千差萬別，應允許農地產權具有不同的模式，進行符合實際的探索。近年來，一些地方已經進行了有益嘗試，如通過土地入股的方式實現農地直接進入市場交易。對于這些嘗試，應深入總結經驗，鼓勵大膽探索。
第三、加快投資體制改革。
國務院在2004年7月已經出臺了關于投資體制改革的決定，明確提出了“最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制”的改革目標，但改革的實際進展并不明顯，關鍵是相關配套實施細則沒有跟上。根據目前國內投資體制的現狀，應當在以下方面取得突破。一是應盡快出臺《政府投資法》或政府投資條例。政府投資法律規范的核心理念，應該以完善市場經濟基礎上的公共職能為取向，明確政府投資的公共性質，決策與實施的基本程序和責任追究制度，嚴格約束政府投資直接介入市場微觀領域的行為。二是進一步規范對非政府投資的核準制，防止核準制演變為變相的審批制。目前的核準制對于核準范圍與核準原則(標準或依據)已經做出了明確規定，但仍需進一步完善、細化和透明，防止“核準人”因自由裁量權過大導致隨意性甚至尋租行為。三是對于政府建設性投資的增長占公共支出的比重應有所控制。政府的建設性投資增長不能“透支未來”。
第四、繼續推進壟斷行業改革。
壟斷行業改革的核心是擴大市場準入，形成市場主體多元化競爭格局。沒有市場準入的擴大，市場資源配置的基礎作用就難以充分發揮，結構調整和發展方式轉變就會落空。一是要進一步清理部門、行業行政性法規、條例、規章，認真貫徹國務院關于發展非公有制經濟的精神，消除市場準入擴大的障礙，著力改善中小企業的生存、發展環境。二是限制其利用壟斷地位攫取超額利潤的行為。對于壟斷行業價格改革要認清其價格扭曲的根源在于壟斷體制，而不是價格本身，價格調整與市場對內開放同行，才能引導資源配置，形成市場機制。在市場不能開放的情況下，不僅價格管制是必要的，而且價格調整也要廣泛聽取國民意見。三是明確行政性壟斷企業的經營范圍。目前一些行政性壟斷企業經營范圍太過寬泛，已經遠遠超過其取得壟斷合法性的范圍。行政性壟斷企業不僅廣泛滲透到競爭性行業，而且通過所謂并購、重組等手段在加速擴張，甚至兼并了許多民營企業。這與完善市場經濟體制的改革目標相背離。
第五、完善基本公共服務體系。
一是要把完善基本公共服務、在經濟發展基礎上提高社會普遍福利水平作為政府的主要職能，加快推進建設型政府向服務型政府轉變。切實貫徹實施十七大提出的以改善民生為重點的社會建設任務，在教育、醫療、社會保障、就業和收入分配等方面取得突破性進展，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。”二是加快推進基本公共服務均等化，改變公民因身份、等級的不同在享有基本公共服務上的差異和歧視。堅持公民享有基本公共服務的平等權利原則，形成科學、公平、合理的政府責任分擔機制。三是加強基本公共服務財力支持。財政支出應進一步壓縮經營性投資，更多地增加包括教育、醫療、社會保障，城市低收入居民住房補貼等社會公共支出；完善和規范轉移支付制度，逐步加大一般性轉移支付的比重，減少專項撥款比重，確保公共財政資源切實用于公共領域。
第六、深化財稅體制改革。
深化財稅體制改革是建立和完善市場經濟條件下公共財政的關鍵環節，也是實現政府職能轉變和經濟發展方式轉變的重要環節。一是調整和完善促進社會公平的稅收制度。如完善個人所得稅制，將單一的分類稅制改為綜合與分類相結合的個人所得稅制；完善資源稅征收，在開征資源稅已經起步的條件下，應逐步改“從量征收”為“從價征收”，促進資源的合理開發與社會共享；探索建立贈與稅、財產稅、遺產稅以及社會保障稅等稅種，等等。二是加快稅費結構的調整，規范征收秩序。目前大量行政性收費與稅收并存，掩蓋了社會負擔過重的實際。應根據實際情況進行削減、合并、轉為稅收，大規模降低非稅收入的比重。三是完善公共財政，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。今年中央一號文件已經明確提出，推進省直接管理縣(市)財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。應該以此為契機，以政府職能的科學劃分和定位為基礎，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題。
通過深化改革促進經濟增長方式的轉變，對于應對世界經濟危機的嚴重沖擊，實現經濟社會的長期穩定可持續發展，具有重大意義。在這個問題上，最高決策當局和社會各界，已經形成共識。但是我們也要看到，由于若干重大改革涉及經濟社會的深層矛盾，涉及既有利益格局的調整，推進的難度很大。目前，大量改革由于部門意見不統一而久拖不決，甚至難以啟動。同時，現有一些制約市場經濟發展的法律法規，也限制改革探索的空間。因此，要使改革實實在在地推進，需要進一步強化改革統籌協調機制建設，完善改革的決策和推進機制，加快清理和修訂相關法律法規。
我們經濟體制改革研究會擁有一大批長期從事體改工作、具有豐富經驗的老同志，聚集了一批社會各界有志于改革事業的中青年專家、學者和實際工作者。由于這些同志對改革的歷史、現狀和未來有著深刻的理解和把握，利益相對超脫，是一支研究推動改革的重要力量。希望研究會系統的同志，繼續發揚以往的優良傳統，繼往開來，在促進改革方面更加充分地發揮社會團體的積極作用。
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