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劉健均：通過制度建設防范控制引導基金的風險
2009年6月11日，由第三屆中國企業國際融資洽談會主辦的“政府引導基金高峰論壇”在天津市大禮堂舉行。新浪財經圖文直播此次論壇。圖為國家發改委財政金融司處長劉健均。
劉健鈞：首先，衷心感謝咱們天津的融洽會專門安排了一場引導基金的高峰論壇，再就是衷心感謝各位領導和朋友關心創業投資引導這個事業，希望我講講引導基金的現狀和展望，原來我覺得這個題目是挺好的，做了一些精心的準備，想跟大家介紹一下全國各地引導基金的現狀、存在的問題以及未來發展方向的指望。但是，昨天，我就碰到一些朋友向我提出一些非常激烈的問題，他說你還搞什么引導基金的展望呀，如果你不能回答一個如何防范和控制引導基金風險這個問題的話，引導基金就沒有未來了。也就不可能去展望了。為什么市場要發出這么一種聲音呢？就是在我們創業投資企業管理暫行辦法里面，有專門關于引導基金這個條款以后就不斷的有人向我們提出質疑，他說引導基金是政府出資的你政府有什么樣的能力把這個引導基金管好？那么他們就擔心這種政府的引導基金最終可能成為一種某些管理人員尋租的工具，最后使財政資金打了水漂，甚至一些地區政府的領導也提出另外一種質疑。他說如果我們政府要搞創業投資的話，還是像過去那樣通過財政注資，搞個國有控股或者國有獨資的公司，直接派人運作，這樣比較放心。他說自己不去運作，交給市場上的人運作，這個風險我們怎么可能掌控得了呢？
過去，在長達20年左右的時間，我們地方政府就是靠設立國有獨資或者控股的公司來推動發展的，他們也相信自己派出的人員能夠控制好風險，但是后來我們發現，這種國有的創業投資公司，在運作的過程中，必然存在一個國有產權虛制的問題，很難建立起一種激勵機制，也無法發揮財政資金的杠桿放大和引導社會資金的作用。所以后來我們借鑒了美國英國以色列我國臺灣地區的經驗，對于創業投資需要政府扶持的行業，政府資金的適當的介入是必要的，但是介入的方式又是應該適當的，這個適當的方式就是通過引導基金間接引導資金的方式來介入。那么國際經驗證明是成功的，但是我國內畢竟以前沒有這方面的經驗，不管市場人士、學術界還是地方政府的引導都提出了很多的質疑。后來，我們又專門經國務院批準發布了關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見。那么這個指導意見出臺以后，我們經過一些宣傳，反對引導基金的聲音相對著了一些。但是最近一個禮拜反對引導基金的聲音又激烈起來的。因為昨天我就聽到好幾個電話，說你如果不給我回答這個問題，引導基金就沒有未來。因為大家過去認為，引導基金如果由政府財政出錢必然會存在一個管理人員尋租的風險和使財政資金打水漂的風險。由于前不久爆發了一個利用合伙人亂集資的事情，所以有人提出來政府引導基金不僅是自身的風險問題，你們政府引導基金還充當了一個為虎作倀的角色。有的資本打著政府引導基金的方式又去忽悠，結果忽悠不到錢，最后向老太婆老頭子忽悠了，最后被警方處理了，具體的情況我不得而知，我也不便于發表任何一個評價。但是市場上已經圍繞這個問題提出了很激烈的問題了，我覺得作為引導基金指導意見的起草人，有必要利用今天的機會，向大家首先做出一個解釋。至于引導基金未來的展望，我想還是靠在座各位努力，才可能把我們這個引導基金事業做起來。
所以，我今天的題目臨時改變為引導基金能否防范風險，靠什么過去國有獨資的公司，靠政府派自己的親戚去管理，人往往是靠不住的，我們引導基金雖然政府不直接派人去參與到子基金的經營決策，但是他可以通過一系列的制度安排，來防范風險。那么要防范哪方面的風險？首先是要靠制度來防范子基金偏離真正支持創投政策方向的風險。因為，引導基金它作為一種政府出資的這么一種資金有它自己的政策性導向，必然要求子基金的投資方向符合國家的大方向的。有人說不派人直操控，我個人認為通過相應的制度安排也是能夠有效的防范這種偏離政策方向的風險的。
第二個要防范的風險是要靠制度防范引導資金管理人員的風險。不斷有人講引導基金設立之后是事業單位的引導管理人員會不會拿著政府尋租呢，我們覺得通過制度也是可以防范這種風險的。
第三個方面，是要自主防范所扶持子基金的委托代理風險。這是一個大家更關心的事業。有人說，我過去搞一個國有控股，國有獨資的創作公司，我直接派人進去，我的親信我總能相信一些，可是現在我不能直接做創投，還是有管理公司在運作，這個市場人士的風險我怎么可能掌控呢？只要存在資產委托代理這樣一種行為就必然可能存在委托代理風險。我們引導基金也是可以通過一系列制度來防范所扶持的子基金的委托代理風險。
第四個方面，是要靠制度來防范所扶持子基金的管理風險。有人講說你所扶持的子基金的管理團隊究竟怎么樣，能否把政府的資金和民間的資金管好呢？我們覺得，也是可以有一些制度來防范所扶持子基金的管理風險。
最后，政府的引導基金也是財政的錢，將來市場的人去弄的好怎么控制好這種財務風險？我們通過指導意見等一系列的規定照樣是可以防范引導基金的財務風險的。
下面我再從這五個方面來講講具體的制度設計是什么樣的。
首先，如何通過制度來防范偏離真正支持創投政策方向的風險，我們可以通過事前、事中、事后的制度安排來防范。首先事前你要做一個引導基金的管理辦法和引導基金的章程。那么這個管理辦法和章程事先就要約定所扶持的子基金的投資方向。這個投資方向是不能偏離真正的創業投資這個方向的。國家財稅部門在制定關于促進創業投資發展的一系列扶持政策的時候，一再強調的原則就是統一政策、統一標準、統一番號。統一標準很好理解，統一按照創業投資企業暫行辦法來制定相應的稅收優惠政策，引導基金支持政策的標準。統一番號就是都必須叫創業投資才行，如果說叫PE了，甚至你搞房地產了，搞股票了就偏離了創業投資大的方向。因為財政部門認為，支持創業投資這是符合國際慣例的，不管是英國、美國、以色列，都通過政府引導創業發展。但是對一幫PE財稅部門認為是市場競爭的領域，容易被國際社會所抨擊，變相的對市場充分競爭的領域里面還去搞財政補貼了，那是部隊的。所以財稅部門特別講統一番號。我們在管理辦法和引導基金的章程里面事先規定必須符合投資大的方向，我們就能事先預防。在事中的時候你的引導基金扶持一個子基金了，你還可以派董事把握大的方向，也就是說把握子基金就只能做創業投資，如果你搞房地產或者炒股市了，就可以對你否決。只能當子基金偏離了創業投資大方向的時候才有這個否決權，如果在創業投資大的范圍之內，這個創業投資基金去投甲乙丙丁企業，這個派出去的董事沒有權利干預具體的運作了。我簡要的把我的問題先講完。
第三個，事后要監督，如果你發現子基金偏離了方向，及時采取措施糾正的，通過這些制度防范風險。
第二個，可以通過哪些個制度來防范引導基金管理人員的風險。首先引導基金管理辦法、章程都要事先規定，你這個引導基金只能支持哪種類型的創業投資管理公司，哪些個條件下才能支持，不能胡亂支持的。
事中，要通過專家獨立評審，理事會決策，管理中心執行三權分立的機制來避免引導基金管理人員，子基金符合你支持的方向了，在這種情況下，你還要通過向社會公示，社會公眾支持子基金確實沒有問題的你才能實施這個方法，這可以比較好發揮社會監督作用。
第三個，也可以通過一系列制度安排，來防范所扶持子基金的委托代理風險。首先，事先你要規定的對子基金行使最終法人財產權的權利，尤其是在新的公司法的框架下，你還可以設置有線分配和清償權的方式來更好地防范這個委托代理的風險。因為我的引導資金去扶持我國子基金的時候，我一方面要讓利于民。政府作為股東也只要每年發國債的3%的補息成本。按照權利義務對等的方式，可以設置優先分配管理辦法。假如說你投了五個項目，你這五個項目退出來之后首先你要還我政府引導基金的本金和3%和補息。但是如果你是管得不好的話，對不起，風險主要是由民間股東來承擔了。既然是這樣使得民間股東更加要求管理人員更好的把風險控制住了。
在事中的時候，我們引導基金業可以派駐董事來參與重大決策，但是這個重大決策是不影響子基金的投資效率為原則的。它不能干預你的具體的投資運作，你不能有任何的發言權的。但是出現一些重大違規行為的時候他可以行使發言權了。在事后他可以派駐董事對子基金的投資運作加以最后的監督，通過這一系列制度安排，也能夠比較好的防范委托代理風險。
第四個環節，靠制度來防范所扶持子基金的管理風險。事先你可以規定子基金管理團隊的機制，來保證管理質量，這樣就能夠保證子基金的投資運作效率有良好的管理基礎。那么在事中，你還可以通過激勵機制來鼓勵子基金管理團隊勤奮敬業，一般的基金不管你合伙制、公司制都可以實行二八分成的激勵機制。對于引導基金的子基金還可以進一步強化激勵機制。子基金如果有了超額收益，我始終只拿3%的基準收益，超額部分20%又進一步給管理團隊，所以有更多的業績報酬了。事后也可以通過對子基金管理業績加以最總評估的方式鞭策我們的管理團隊勤奮敬業。
第五個環節，我們可以通過一系列的制度安排防范引導基金的財務風險。我們可以事前公共正預算管理制度來約束基金的帳戶管理。我們政策都要符合這個財政公共預算的管理制度。在事中的時候你還可以將引導基金參股后所形成的產權及時納入管理考核體系來防范風險。事后，你可以通過考核引導基金是否實現了保本微利運營來評估你的管理團隊的業績，我們引導基金不以盈利為目的，反而要讓利于民的。如果拿出十個億結果全打水漂了，那也不行，隨著按照每年3%的小幅度的增長，至少你要能夠保證每年按1%左右的增長速度來增長，這個是不太苛刻的。通過這一系列的制度安排，我相信能夠比較好的防范各種類型的風險，所以，我相信我們中國的創業投資引導基金還是有未來的，不會因為德厚資本出現一點小小的問題就影響我們政府引導基金發展的大的方向。
謝謝大家！
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