專題會議三：面對能源與資源瓶頸

　　

原國家電力監管委員會主席邵秉仁演講

　　主持人汪濤：

　　下面有輕原國家電力監管委員會主席邵秉仁先生發言，邵主席多年從事經濟管理工作，并且在地方政府和中央政府都任職，在國家經濟體制改革委員會，從1994年、1995年任黨組委成員，到后來任副主任，任國家經濟體制改革辦公室成員，2002年開始任國家電力監管委員會黨組成員和副主席。下面，請邵主席給大家介紹電力體制改革和進一步引進市場化機制和清潔能源利用的問題。

　　邵秉仁(原國家電力監管委員會主席)：

　　剛才徐錠明先生已經把

能源約束的嚴重性跟大家籠統的介紹了，我這個發言中心是講電力，電力最廣泛的一種能源方式，電力的問題實際上反映了整個能源當前存在的一些問題。應該說從2002年開始我們國家進行電力體制改革，整個成效還是有的。特別是近幾年來電力工業的發展，應該是呈現一種高速的狀態，但當前的問題主要是兩個方面：

　　一個是發展的質量不高，雖然我們這幾年電力工業主要的基礎經濟指標有了明顯的提高，但是與國際先進水平相比，仍然有不小的差距。從經濟指標上看，2005年國家電網公司和南方電網公司，這兩大電網公司的銷售利潤率分別只相當于世界五百強同類企業平均水平的13.5%和17.4%。兩家公司的總資產回報率也只分別相當于同類企業平均水平的15.2%和23.1%。

　　我們國家電網的輸電能力和其他國家相比明顯偏低，從供電的煤耗情況看，2005年我們的供電煤耗為每千瓦374克，比國際先進水平高出58克，相當于一年多消耗煤炭1.17億噸。從輸電的損耗率看，我國輸電限損為7.18%，比國際先進水平高2到3個百分點，相當于一年損失電價450億千瓦小時。基本上是我們國家中部地區一個省一年的用電量。特別值得注意的是，在新型高效機組大量投產比例不斷增加的情況下，今年上半年電力行業單位GDP能耗不僅沒有下降，反而上升了0.8%。因此實現十一五期間單位能耗降低20%的目標相當難。

　　第二個問題，電力工業發展面臨的資源環境壓力越來越大。電力行業既是優質清潔能源的制造者，也是一次能源消耗大戶和污染排放大戶，我們國家火電機組占了發電裝機總容量的75%，火電發電量更是占全部發電量的80%以上，現在我們國家的資源條件，在可預見的將來，電力仍然是靠煤炭支撐。最終以火電為主的電力工業機構使得我們國家發展面臨十分沉重的資源環境壓力。

　　目前，目前電煤消耗約占全國煤炭產量的一半左右，火電用水占到工業用水的40%，二氧化硫排放量占到全國排放量的一半以上，煙塵排放量占到工業排放量的33%，全國排放量的20%，產生的灰渣占全國的70%。在我國資源，特別是煤炭總量有限，有效供給能力和發展后勁明顯不足，以及環境約束下，今后電力供應將越來越面臨著嚴重的環境保護問題。如果延續目前的傳統發展方式，實現“十一五”規劃的目標，單位能耗降低20%，污染物排放量降低10%的任務是不可能實現的，是當前的兩大主要問題。

　　產生這些問題的主要原因是什么？我認為當然有資源的約束，技術水平等客觀原因，也有電力規劃設計，工業結構、經營管理以及資金投入等方面的原因。但是最根本的是電力市場對于電力資源的配置基礎作用沒有完全發揮，促進電力企業節能、降耗、污染減排，實現可持續發展的有效約束機制沒有完全建立，這是最關鍵的原因。市場對于解決清潔能源的建設，沒有發揮作用。

　　2002年開始進行的電力體制改革，雖然明確了市場化改革方向，但是四年來電力市場化改革沒有取得實質性進展，當時的電力體制改革方案我是參與設計的，后來到

證監會又主觀這方面工作，在我看到這四年的市場化改革沒有取得實質性進展，突出表現在三個方面：

　　第一，電力資源配置方式沒有根本性轉變。電力至今仍然是實行計劃配置方式，而不是市場的配置方式。長期以來，政府確定電價，但在電價核定中，只認直接會計成本，沒有充分考慮和體現環保成本。政府控制電量分配，但是在電量分配當中過份強調平均分配，沒有充分體現環保節能的要求，政府審批電力建設項目，但是在審批項目當中，注意項目的經濟性評價過多，不注重項目在環保節能方面的情況。當然這兩年有所好轉，特別是實行核準制以后有所好轉，但總的情況看還不容樂觀。這種計劃配置資源的方式，對于電力工業的可持續發展顯然是難以為繼。

　　第二，電力工業經濟增長方式沒有實現根本性轉變。電力發展中，還存在高投入、高消耗、高排放、難循環、低效率問題，電力經濟增長方式總體上粗放。比較而言，發電企業的情況要好一些，因為發電市場化程度要高，比“十五”期間投產的電力建設項目單位造價的變化情況為例，“十五”期間，火電工程單位造價總成本下降了25%，而交流送電工程單位造價成本不降反而上升，因為電網仍然是壟斷的。發電建設項目和電網建設項目在單位造價上不同變化趨勢，從一個方面印證了打破壟斷、引入競爭，在提高效率降低成本方面的巨大作用。

　　第三，電力管理體制沒有實現根本性轉變。2002年，電力體制改革以后，雖然設立了專門的電力監管機構，但是基本上處于無所作為的狀態，電力管理職能交叉，責權脫節的問題并沒有得到根本解決，電力管理仍然沿襲了分散監管的體制，電力管理方式仍舊以行政管理為主，影響了電力管理的科學性與有效性。所以不解決電力資源的市場化配置，不改變粗放的增長方式，不提高電力監管的規范性、科學性，電力工業的可持續發展只能是一句空話。剛才徐錠明先生談了“十一五”期間國家對于過可需發展的一些要求，這個要求完全正確，但是能不能做到，取決于我們在具體環節上如何按照市場化的方向繼續推進。所以，實現電力工業的可持續發展，市場化改革是一個非常關鍵的問題。

　　我國改革開放二十多年的經驗充分證明，源于市場的經濟機制是提高能源生產和利用效率的根本動力，必須堅持電力改革市場化方向，抓住當前電力在供需矛盾比較緩和的有利時機，加快推進電力體制改革。

　　第一，推進改革電力規劃方法，增強電力規劃的科學性。因為電力規劃是電力發展的一個綱，傳統電力規劃只注重通過擴大供給的辦法來解決電力供應問題。在當前電力發展面臨資源約束和環境約束不斷增長的情況下，這種方式已經走到了盡頭，需要進行改革。電力發展要從單純依賴擴大供給，解決供應問題轉到供給需求兩條腿走路，從電力供需兩個方面制定政策，需要更加注重通過加強需求管理，引導消費需求，倡導節約用電、合理用電、有序用電，通過減少電力消費的不合理增長，促進電力可持續發展。此外，電力規劃必須堅持全局規劃，引導電源合理布局，必須堅持電網和電源統一規劃，引導電源電網協調發展。因為當前明顯電網建設滯后于電源建設，電源呈現一種無須發展的狀態，這個必須得協調。

　　第二，加大電力企業改革的力度，塑造合格的市場主體，有什么樣產權制度就會有什么樣的發展機制。目前我們所謂電力市場的七家主體企業，都是國資委管理的獨資企業，市場主體產權結構，這種高度的同質性不利于形成健康、規范的市場競爭機制和市場交易機制，不利于發揮市場機制對于市場主體可持續發展的激勵作用。特別是在電網企業仍然處于高度壟斷，多家賣電、一家買電的情況下，無法確定市場的平等買賣關系，無法建立真正的電力市場。因此，必須加快改革電網企業，實行輸配分開，主輔分離，加大電力企業產權多樣化改造力度，當然進行主輔分離是一個比較復雜的問題，但是不等于不往前走。前不久召開的國務院常務會，研究了下一步電力體制改革的時候，就確定下一步要進行輸配分開試點的研究，我希望這個方面的工作力度要大，否則無法建立電力市場，前面談的這些問題，在沒有市場化的前提下無法解決。另外，要加大電力企業產權多樣化改造力度，引入戰略投資者，改變國有股一股獨大、內部人控制、公司治理結構不規范等問題，使電力企業真正成為市場競爭主體，從而強化科學決策機制和投資約束機制。

　　第三，加快電力市場建設，選擇符合我們國家國情的市場模式。現在看來，世界各國的電力市場都不盡統一，很難說有一個完美無缺的市場模式，我們也在不斷的探索，關鍵是要符合我們國家的實際情況。一個新的事物在建設和運行過程當中難免會遇到一些問題，這是正常現象，但是不能夠因此否認電力市場化改革的方向，有人借當前出現的一些問題，企圖否定改革，上一級政府確定的改革方向，這是完全錯誤的，還要繼續往前走。市場建設本身不是電力體制改革的目的，但是不改革就無法建立電力市場，這也是問題的關鍵。一定要形成和確立電力資源的市場配置機制。

　　另外，從國外的經驗和市場的本質來說，競爭交易和市場主題間，基于自愿基礎上的雙邊和平交易也都是市場行為，都是電力市場的重要組成部分，問題是現在電網一家又買電又賣電，而供電方是多家，在不平等的情況系很難實現真正的雙方對等交易，所以它既是市場行為，但目前我們的實際情況還沒有起到市場應有的配置作用。

　　第四，要轉變電力管理方式，改革電力投資體制和電價形成機制。投資體制改革和電價形成機制改革，是電力市場化改革的關鍵環節和核心，這兩個改革如果不突破，就不能說電力市場化改革取得了成功，要改革現行的投資審批制度，更大程度的發揮市場配置資源基礎性作用，減少政府對企業投資活動的干預，引導市場投資，企業自主決策的新型投資體制，逐步以規范的市場準入監管取代項目審批管理，放松經濟性管制，加強社會性管制，要隨著與市場經濟相適應的電價機制，建立發電、售電價格由市場競爭形成，輸電、配電價格由政府定價的機制。當然這個問題也很復雜，因為電價是基礎性的價格，牽一發而動全身，這個完全由市場形成價格，還需要走相當長的一段路子。但是我希望這個方面要往前走，不能停滯不前。

　　要實行有利于環保的電價政策，在價格上要形成對環保的激勵作用，增強電價對需求的投資，終端能效以及減少環境破壞的激勵措施，真正發揮價格信號對于市場主體行為的引導作用和對電力資源的配置調節作用。

　　第五，改革政府電力管理體制。現在多家管理，顯然是效率不高，而且互相扯皮，我建議在這個問題上，應該痛下決心，把這些監管基于一家，統一行使代表政府形式監管職能，否則現在繼續這樣扯下去誰也做不好，只能消耗目前的效率，損害政府的形象，別的作用起不到。要想解決這個問題，恐怕要結合政府行政管理體制改革，重新劃分管理權限，調整監管機構，由一個機構統一實施建立監管職能，這樣從管理上才能旅順。

　　我的發言完了，謝謝！

　　主持人汪濤：

　　感謝邵主席為我們做了詳盡、深刻的電力改革方面的分析，提出了電力市場改革的必要性，以及強調了推遲和停滯改革的嚴重后果，并且提出了改革的幾個方向和措施，請大家再次以熱烈的掌聲感謝邵秉仁主席。下面有請國務院發展研究中心副主任陳清泰主任發言。