一、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)公司治理與監(jiān)管的關(guān)系

　　基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的改革，從大的方面講，都包括四項(xiàng)基本內(nèi)容：

　　一是再造市場(chǎng)主體，即把原來(lái)是政府的附屬部門(mén)變成自負(fù)盈虧、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體；

　　二是開(kāi)放市場(chǎng)，由單一的國(guó)有投資主體轉(zhuǎn)變成為多元化的投資主體，或者變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)，或者引入股份制；

　　三是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將原來(lái)垂直一體化的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新切分，在可競(jìng)爭(zhēng)性的部分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)壟斷環(huán)節(jié)加強(qiáng)成本和價(jià)格監(jiān)督；

　　四是改革政府管理體制和管理方式，由原來(lái)以行政審批為主的管理方式變?yōu)橹饕�依法、依�?guī)則進(jìn)行監(jiān)管的方式。

　　上述體制變革涉及的內(nèi)容，并不是各自獨(dú)立、毫不相關(guān)的四個(gè)方面，而是彼此關(guān)聯(lián)、相互影響的統(tǒng)一體。微觀主體的再造是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革成功的基礎(chǔ)。

　　在過(guò)去幾年的改革當(dāng)中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革的重點(diǎn)主要集中在產(chǎn)業(yè)重組和政府管理方式兩個(gè)方面。而對(duì)市場(chǎng)主體的再造方面力度不夠。市場(chǎng)主體的再造，核心是所有制問(wèn)題和公司治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題不解決，整個(gè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的改革要受到很大的制約。

　　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，治理結(jié)構(gòu)是上層建筑。沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的多元化和規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的效果就難以體現(xiàn)。

　　二、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為什么需要監(jiān)管

　　在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)四大改革中，監(jiān)管制度是個(gè)因變量，但是它的作用極其重要，如果政府不是用市場(chǎng)而是計(jì)劃的辦法來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，不開(kāi)放基礎(chǔ)領(lǐng)域的市場(chǎng)，不相信不尊重市場(chǎng)力量在資源配置中的作用，不相信不鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不相信不運(yùn)用市場(chǎng)本身具有的約束力，不由原來(lái)的以行政審批為主的管理方式向依法、依規(guī)則監(jiān)管的方式轉(zhuǎn)變，那么基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革的前提就不存在，改革也缺乏長(zhǎng)期的制度保證。

　　為什么要監(jiān)管？原因有三：

　　一是政企分開(kāi)和引入競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)企業(yè)從政府的附屬或政府的一個(gè)部門(mén)變成自負(fù)盈虧、政企分開(kāi)的企業(yè)后，企業(yè)的目標(biāo)與政府的目標(biāo)就發(fā)生了分歧，這樣就產(chǎn)生了監(jiān)管的必要。這也是國(guó)有化的國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立較晚的原因。

　　引入了市場(chǎng)，原來(lái)是垂直一體化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)的主體是國(guó)有企業(yè)。現(xiàn)在要把它變成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和多元化的市場(chǎng)主體。原來(lái)的管理方式和依靠行政協(xié)調(diào)的力量在新形勢(shì)下就不會(huì)起作用。不是原來(lái)的管理方式出了問(wèn)題，而是因?yàn)榄h(huán)境發(fā)生了變化。國(guó)有企業(yè)最有效的監(jiān)管方式是管人。

　　二是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特性，比如自然壟斷性，關(guān)系國(guó)計(jì)民生等特性決定的。壟斷是市場(chǎng)失靈的結(jié)果，在市場(chǎng)失靈的地方必然要有監(jiān)管。

　　三是適應(yīng)整個(gè)政府職能轉(zhuǎn)變和加入WTO的需要。

　　政府行政管理與政府監(jiān)管是不同的概念，盡管兩者都是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的一種方式。這兩種管理方式具有本質(zhì)上的區(qū)別：首先，管理的理念不一樣；其次，管理的重點(diǎn)不一樣；第三，管理的方式不一樣。

　　三、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管面臨的難點(diǎn)和監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)

　　(一)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管面臨的難點(diǎn)

　　1、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不確定。

　　有什么樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)的才有什么樣的監(jiān)管，才能設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的監(jiān)管制度和組織形式，監(jiān)管才能有的放矢。但目前幾個(gè)主要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)重組后，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題仍然不確定，使得有效的監(jiān)管機(jī)制難以設(shè)計(jì)出來(lái)。

　　在確定市場(chǎng)結(jié)構(gòu)時(shí)，要考慮很多因素，既要兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效益，又要發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用；既要求基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)逐步公司化和商業(yè)化，又要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)和核心企業(yè)的國(guó)有控股地位；政府既要放松，又必須控制住國(guó)民經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)的這些企業(yè)。

　　2、公司治理與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。

　　盡管分拆成幾大公司，但新成立的公司國(guó)有國(guó)營(yíng)的體制沒(méi)有變化，治理結(jié)構(gòu)也不完善。仍然是傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)，企業(yè)考慮的是政府的事情，政府考慮的是企業(yè)的事情。

　　美國(guó)有國(guó)有企業(yè)，但從來(lái)沒(méi)有大規(guī)模的國(guó)有化，沒(méi)有國(guó)有化的階段。它是在私有基礎(chǔ)上發(fā)展的監(jiān)管。英國(guó)是從政府強(qiáng)的行政干預(yù)退回到市場(chǎng)監(jiān)管。這是我們研究英美兩國(guó)改革所必須注意的地方。

　　中國(guó)的情況和英國(guó)相似，都是從國(guó)有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)退回到依法監(jiān)管的軌道。是從內(nèi)部直接的控制轉(zhuǎn)變到從外部進(jìn)行直接干預(yù)。這是中英相同的地方。但我們與英國(guó)還有一個(gè)不同的方面：就是，中國(guó)引入監(jiān)管制度，并沒(méi)有伴隨大量的私有化。英國(guó)人是在所有制的改革(私有化)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的監(jiān)管體制的改革，而中國(guó)的監(jiān)管制度改革只是在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，我們的企業(yè)的主體仍然是國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)的行為特征與私營(yíng)企業(yè)或股份制企業(yè)的行為特征是不一樣的。對(duì)國(guó)有企業(yè)最有效的控制和監(jiān)管是對(duì)人事任免的控制和監(jiān)管，這與改革后的英國(guó)是根本不同的地方。

　　3、外部環(huán)境不完善。

　　一是法律環(huán)境不完善，監(jiān)管的法律依據(jù)不足，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍；

　　二是市場(chǎng)發(fā)育不完善；

　　三是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，監(jiān)管權(quán)過(guò)于分散。

　　(二)中國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)

　　重點(diǎn)是處理好兩個(gè)問(wèn)題：

　　1、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管。

　　在國(guó)外這不是一個(gè)問(wèn)題，在中國(guó)就成為很大的問(wèn)題，主要是如何處理權(quán)力分配和中央與地方的關(guān)系。

　　權(quán)力分配有三個(gè)問(wèn)題需要解決：一是政監(jiān)要不要分離，以及在什么層面上分離？二是監(jiān)管職能一次到位還是分步到位。第三個(gè)要解決的問(wèn)題是在初始階段，需要集中多少職能，才能監(jiān)管得住，既實(shí)現(xiàn)政府電力體制改革的目標(biāo)，同時(shí)也為下一階段監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮奠定一個(gè)好的基礎(chǔ)？

　　中央與地方的關(guān)系，既要有利于資源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，又要發(fā)揮地方政府的積極性。

　　誰(shuí)來(lái)監(jiān)管應(yīng)遵循三條原則：一是職能完備的原則，二是權(quán)責(zé)一致的原則，三是平穩(wěn)過(guò)渡的原則。

　　2、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者。

　　由于中國(guó)需要以行政手段作為執(zhí)法的補(bǔ)充，而行政權(quán)力是一種主動(dòng)的權(quán)力，自由裁量的空間非常大。它不同于司法權(quán)和立法權(quán)。在美國(guó)，司法制衡的力量是很強(qiáng)的。而中國(guó)依靠司法制衡需要一個(gè)過(guò)程，不是短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的，這就要求我們?cè)O(shè)計(jì)監(jiān)管框架時(shí)必須有不同于國(guó)外的對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督辦法。美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以依靠司法的監(jiān)督來(lái)進(jìn)行制衡。而中國(guó)僅僅依靠司法監(jiān)督難以奏效。