2002年2月10日國務院頒發(fā)國發(fā)［2002］5號“電力體制改革方案”，12月3日國家計委下發(fā)計基礎［2002］2704號“國家計委關(guān)于國家電力公司發(fā)電資產(chǎn)重組劃分方案的批復”，12月29日新組建和改組的11個電力企業(yè)集團正式掛牌成立。2003年2月24日國務院辦公廳國辦發(fā)［2003］7號“關(guān)于印發(fā)國家電力監(jiān)管委員會職能配置內(nèi)設機構(gòu)和人員編制的通知”，正式批準國家電力監(jiān)管委員會的職責和機構(gòu)，3月20日國家電力監(jiān)管委員會成立。一年多來，我國電力體制改革已經(jīng)取得了重要成果，為我國電力工業(yè)發(fā)展史上樹立了一個新的里程碑。

　　電力體制改革方案從醞釀到出臺，經(jīng)歷了兩年多的時間。如今，以開放市場為導向的電力體制改革剛剛起步，在相當長的時間內(nèi)，還有一段路程要走，為了使改革能順利進行，到達預期目標，進一步深化和統(tǒng)一對電力體制改革的認識，甚有必要。

　　一、電力體制改革以開放市場為導向

　　我國的電力體制改革是在黨的十六大制定的鞏固和完善社會主義市場經(jīng)濟體制方針指導下和其他經(jīng)濟部門同步進行的市場化改革。和西方國家不同，西方國家的電力體制改革是在這些國家已經(jīng)資本主義市場化的條件下進行的，而我國的電力體制改革是在從計劃經(jīng)濟的政企合一、“集中、垂直、一體化”的壟斷體制，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蚱茐艛唷⒁�入競爭”的社會主義市場經(jīng)濟體制條件下進行的。

　　市場化的電力體制改革內(nèi)容包括：建立市場體系，推行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，完善政府宏觀調(diào)控職能，建立價格形成機制和管理體制，制定和完善法律、法規(guī)，建立市場監(jiān)督等。現(xiàn)階段，從“廠網(wǎng)分開，資產(chǎn)重組”著手，是符合我國電力行業(yè)實情的。從上世紀八十年代中期開始實施集資辦電政策以來，形成多元投資主體，大批合資建設的發(fā)電廠都需要按照《公司法》實行現(xiàn)代企業(yè)制度。從長遠看，電力發(fā)展仍需要依靠投資主體多元化，多元投資主體興辦的電網(wǎng)、電廠和其他電力企業(yè)是獨立自主經(jīng)營的法人實體和市場主體，因此，廠網(wǎng)資產(chǎn)分開，分拆重組是必然的，不是人為的和強制的改革措施。

　　二、電力體制改革和電力行業(yè)特性

　　電力行業(yè)是自然壟斷行業(yè)，但并不是全行業(yè)都需要壟斷。電力行業(yè)有生產(chǎn)、輸送、銷售等環(huán)節(jié)，電力輸送需要建設高壓和低壓輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)，為了減少重復投資，降低輸配電成本，提高規(guī)模經(jīng)濟效益，保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，擔任電力輸送任務的電網(wǎng)企業(yè)是自然壟斷的企業(yè)已有共識。但即使是自然壟斷的企業(yè)也要避免產(chǎn)生行政壟斷和經(jīng)濟壟斷。電網(wǎng)企業(yè)在電力市場運行中起著保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，進行公平、公正、公開統(tǒng)一調(diào)度的特殊作用。電力生產(chǎn)即發(fā)電環(huán)節(jié)是電力行業(yè)的非壟斷部分，需要引入市場競爭機制。在條件成熟時，電力銷售環(huán)節(jié)也是電力行業(yè)的非壟斷部分，同樣，也需要逐步引入競爭機制。

　　國務院頒發(fā)的電力體制改革方案中，已充分闡明了電力體制改革與電力行業(yè)特性的關(guān)系，電力體制改革的指導思想和目標是實現(xiàn)三個有利于：有利于促進電力工業(yè)的發(fā)展，有利于提高供電的安全可靠性，有利于改善對環(huán)境的影響。在實施改革方案時，采取總體設計，分步實施，積極穩(wěn)妥，配套推行的在保證安全穩(wěn)定供電前提下的逐步改革的措施。

　　三、強化電網(wǎng)安全，大力加強電網(wǎng)建設

　　最近一個時期，接連發(fā)生美、加8.14大面積停電，英國停電，北歐停電，意大利停電等一連串停電事故。國內(nèi)外有關(guān)機構(gòu)和專家紛紛組織調(diào)查和探討，分析出現(xiàn)事故的原因，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，這對我國電力工業(yè)發(fā)展和改革具有十分重要的現(xiàn)實借鑒意義。

　　這些國家的電力發(fā)展水平不同，電力管理方式不同，電力體制改革的模式和進展也不同，但都發(fā)生了不同范圍的大面積停電事故。停電的原因很復雜，因素很多，從電網(wǎng)本身分析，都是先從電網(wǎng)內(nèi)某一條高壓輸電線出現(xiàn)突發(fā)事故，電網(wǎng)發(fā)生局部故障，擴大到電網(wǎng)穩(wěn)定被破壞，電壓崩潰，隨后造成電網(wǎng)瓦解，引起大面積嚴重惡性事故。總結(jié)經(jīng)驗教訓，加強電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，強化電網(wǎng)安全，保障可靠供電無疑是正確的。由于歷史的原因，我國長期以來對電網(wǎng)的技術(shù)改造，設備升級和加強電網(wǎng)建設投入的資金不足，電網(wǎng)的技術(shù)裝備水平，管理水平，設備的可靠性與西方國家相比落后很多，電網(wǎng)受自然災害和人為破壞的隱患也很嚴重，對電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的威脅很大。因此，需要投入大量的資金，大力加強電網(wǎng)建設。許多專家認為電網(wǎng)必須統(tǒng)一規(guī)劃，對近期和遠期全國各級電網(wǎng)都要規(guī)劃其目標網(wǎng)架，尤其是我國將實現(xiàn)遠距離西電東送，南北直供的電網(wǎng)布局，需要及早研究輸電電壓，輸電走廊，區(qū)域電網(wǎng)間連接方式，大電網(wǎng)的運行、控制、保護、訪真等技術(shù)措施。要建立電網(wǎng)安全防御體系，GPS和光纖通訊及實時檢測系統(tǒng)，在線實時訪真的防御分析系統(tǒng)等。在近期要加強FACTS技術(shù)和聯(lián)網(wǎng)安全穩(wěn)定措施的應用等，從強化電網(wǎng)安全出發(fā)，擴大電網(wǎng)投資，籌集資金加強電網(wǎng)建設，乃是迫切需要解決的問題。

　　四、發(fā)展是第一要務，繼續(xù)調(diào)動各方面辦電的積極性

　　近幾年，我國電力需求增長迅猛，今年夏季，全國許多省市已出現(xiàn)了電力供需緊張的局面。據(jù)預測，在今后一個時期，我國電力需求將保持較快速度的增長。為滿足需求，并在國民經(jīng)濟發(fā)展中保持電力適度超前，發(fā)展是第一要務，就需要繼續(xù)調(diào)動各方面的積極性，廣泛籌集電力建設基金。要進一步開放電力市場，更多的吸引國內(nèi)外投資者來投資建設電廠、電網(wǎng)和其他電力設施。回顧我國電力發(fā)展的歷史，上世紀八十年代前的三十余年，電力由中央政府一家獨辦，一家獨管，形成從七十年代開始連續(xù)十余年的嚴重缺電局面。從八十年代中期開始實行集資辦電，二分錢電力建設資金和中央、地方合資辦電，電力得到快速發(fā)展。到九十年代末，扭轉(zhuǎn)了缺電局面。本世紀開始，由于國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，電力緊張局面又復出現(xiàn)，為了推動電力超前發(fā)展，更需要加快市場化的電力體制改革，將企業(yè)推向市場，從資本、金融、債券、股票、產(chǎn)權(quán)交易等市場上籌集資金，實行多投資主體，多資金渠道和多種辦電模式，才能籌集到巨額資金，加快電力建設。過去二十年，在電源建設上實行多元投資主體的集資辦電，成績斐然。在電網(wǎng)建設上，特別是在高壓電網(wǎng)建設中，非國電系統(tǒng)的其他投資者投資很少。電網(wǎng)雖然是自然壟斷性企業(yè)，仍可推行由國有控股的投資主體多元化，實行股份制共同辦網(wǎng)。這樣才能籌集到大量資金投入電網(wǎng)建設。

　　五、加強現(xiàn)代企業(yè)制度改革

　　全國大小電力企業(yè)有上千個，其中作為主力的大中型發(fā)電企業(yè)有五、六百個，大中型電網(wǎng)企業(yè)(包括供電企業(yè))也有幾十個。電力行業(yè)極大多數(shù)都是國有獨資或者控股的企業(yè)，即使是合資的股份制企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)分屬中央和地方，也都是國有性質(zhì)。20幾年來，有一些歐美港臺資本投入建設一些水、火電廠，但數(shù)量不大。目前，已有少數(shù)民營資本開始進入電力行業(yè)，投資建設一些水力、風力和火力發(fā)電廠，但也剛剛起步。相信隨著市場日益開放，今后外資、港臺和國內(nèi)民營資本將大量進入電力行業(yè)。

　　電力企業(yè)也和其他企業(yè)一樣，也在不斷進行改革。從放權(quán)讓利、擴大企業(yè)自主權(quán)、利改稅，承包經(jīng)營等。到開展集資辦電，形成投資主體多元化后，大部分合資電廠按《公司法》進行了公司制改造，組成股份公司或有限責任公司。黨的十六大報告指出：“要深化國有企業(yè)改革，進一步探索公有制特別是國有制的多種有效形式，除少數(shù)必須由國家經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。”并指出：“國家大中型企業(yè)繼續(xù)實行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。”由此可見，現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，其中核心是產(chǎn)權(quán)改革，是國有企業(yè)也是電力企業(yè)改革的重要內(nèi)容。電力企業(yè)，包括發(fā)、輸、配、供各級企業(yè)，都可以實行產(chǎn)權(quán)改革和股份制的改造，按照“產(chǎn)權(quán)清晰，職責分明，政企分開，科學管理”的原則，按照《公司法》完善法人治理結(jié)構(gòu)。大多數(shù)合資發(fā)電企業(yè)已經(jīng)按照《公司法》進行了改革，但要進一步加以完善。少數(shù)合資的發(fā)電企業(yè)，產(chǎn)權(quán)尚未劃清，有的甚至還沒有改制，需要積極推進改革。大部分電網(wǎng)企業(yè)都可以實行產(chǎn)權(quán)多元化，進行股份制改造。對電力行業(yè)來說，現(xiàn)代企業(yè)制度的改造任務還很繁重，將電力企業(yè)改造成為真正的企業(yè)，成為電力市場中的有法人地位的經(jīng)濟實體和市場主體的任務還任重而道遠。

　　六、建立和完善政府宏觀調(diào)控體系

　　在計劃經(jīng)濟時代，電力行業(yè)一直是政府直接管理的一個行業(yè)，主要表現(xiàn)在電力建設項目要采取項目建議書、可行性研究和開工報告等一系列手續(xù)和程序，報政府審查批準。隨著時間的推移，經(jīng)濟迅速發(fā)展，電力供需矛盾日益突出，電力建設規(guī)模不斷擴大，這種體制日益顯露其弊端。主要是限制了地方、企業(yè)、投資者和勞動者的積極性，而且越來越不適應客觀形勢發(fā)展的要求。迫切要求政府從干預微觀經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控上來，從直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理上來，加強宏觀調(diào)控體系的建設。

　　最近，國家發(fā)改委正在醞釀“投資體制改革方案”，廣泛征求意見，以便最后修正頒發(fā)實施。實行投資體制改革的目標是建立和完善在投資領(lǐng)域內(nèi)政府的宏觀調(diào)控體系。政府的宏觀調(diào)控要：(一)有利于建立一個開放的、吸引眾多的國內(nèi)外投資者參加的公平、公開、公正的競爭的投資環(huán)境；(二)有利于調(diào)動地方、部門辦電的積極性，以適應電力需求的變化；(四)有利于加強電網(wǎng)安全運行，保證電源和電網(wǎng)建設協(xié)調(diào)；(五)有利于采用高新技術(shù)和節(jié)水、節(jié)能和環(huán)境保護的設備和設施。我們希望廣泛征求意見后的投資體制改革方案能夠盡早出臺，以推動我國電力發(fā)展和改革。

　　七、治理整頓電價，進一步進行電價改革

　　電價改革是電力體制改革的核心，也是國家電監(jiān)會進行電力市場監(jiān)督的重要任務之一。今年8月，國務院批準發(fā)布了《電價改革方案》，9月5日國家發(fā)改委在北京召開了全國電價工作會議，部署落實電價改革方案。今年上半年，國家電監(jiān)會組織力量對全國電價進行了一次大檢查，查出了不少問題。其中有屬于各級政府物價管理部門的問題，如擅自出臺優(yōu)惠電價政策或越權(quán)制定上網(wǎng)電價和銷售電價；有屬于電力企業(yè)特別是管電網(wǎng)的企業(yè)的問題，如擅自降低或變相降低國家批準的上網(wǎng)電價和對應的基數(shù)電量，自立名目按上網(wǎng)電量收取服務費，調(diào)度費，技術(shù)服務費，委托管理費等，對發(fā)電企業(yè)的電費結(jié)算不公正，拖欠電費現(xiàn)象嚴重，或者將用戶拖欠的電費轉(zhuǎn)嫁給發(fā)電企業(yè)；有的屬于跨省跨區(qū)送變電電價定的不合理，出現(xiàn)受電地區(qū)缺電，送電地區(qū)有富裕電，但因價格不合理卻不愿意送，或受電地區(qū)由于價格原因不愿要等。另外有部分地區(qū)未經(jīng)批準自行實行競價上網(wǎng)，侵害發(fā)電企業(yè)的利益等等。以上這些問題說明當前電價形成機制和電價管理體制不能適應電力體制改革和發(fā)展形勢的需要，電價政策的貫徹落實缺乏強有力的監(jiān)督。針對這些檢查出來的問題，國家發(fā)改委和電監(jiān)會已聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于對電價違法行為進行整改規(guī)范電價管理有關(guān)問題的通知》，對全國電價進行整改。

　　由于電價改革關(guān)系到電力企業(yè)和廣大消費者的利益，也關(guān)系到電力工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，因此，需要根據(jù)國家制定的電價改革方案，從電價劃分為上網(wǎng)電價、輸配電電價及銷售電價開始，實行兩部制電價、峰谷豐枯電價等，有計劃，有步驟地穩(wěn)步實施。

　　八、加強電力監(jiān)管工作

　　國家電力監(jiān)管委員會自成立以來做了不少工作，設置了機構(gòu)，配備了人員，組織起草了“電力監(jiān)管條例”，將要報國務院審查批準頒發(fā)執(zhí)行。電監(jiān)會還組織制定了“關(guān)于區(qū)域電力市場建設的若干指導意見”、“電力市場運營基本規(guī)則”、“電力市場監(jiān)管辦法”和“電力市場技術(shù)支持系統(tǒng)功能規(guī)范”等規(guī)范文件。研究制定“發(fā)購電合同書”樣本等。“電力監(jiān)管條例”是一個重要文件，在新的《電力法》尚未出臺以前，是電監(jiān)會依法監(jiān)管的主要依據(jù)。電監(jiān)會還做了大量的調(diào)查研究工作，對有關(guān)電價、電力設施遭遇破壞、電力建設、生產(chǎn)運行中與社會發(fā)生關(guān)系的各方面情況進行了調(diào)查，普遍反映在電力體制改革的過渡時期，電力行業(yè)的監(jiān)督工作應盡快到位，企業(yè)和群眾都希望能大力加強電監(jiān)會的工作，盡快建立起電監(jiān)會的分支機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，以便建立反映情況和尋求解決矛盾的渠道。電監(jiān)會要履行國務院批準的電監(jiān)會“三定方案”中的十項職責。根據(jù)“國務院電力體制改革工作小組第五次工作會議紀要”，關(guān)于電力體制改革工作小組的辦公室設在電監(jiān)會，重大問題由電監(jiān)會提出意見，報電力體制改革工作小組決定，日常工作由電監(jiān)會負責協(xié)調(diào)。因此，我國電力體制改革將有計劃、有步驟持續(xù)地逐步向前推進。