在公眾心目中，提到郵政，自然是指寄遞信件和包裹，就會想到郵局和郵遞員。什么是“郵政”，這似乎是很簡單的問題，也許認為提出這樣的問題甚至是可笑的。然而對于我，一個面對經濟體制改革的郵政人而言，解讀郵政并非易事。此刻，愿借媒體與關心郵政發展的同志們共同探討。

　　一、正確認識郵政的公共服務功能和行政管理職能

　　遵照馬克思主義關于具體問題具體分析的教導，全面、準確地認識郵政服務的定位，正確區分不同性質的服務(產品)，是郵政自身發展必須解決的問題。

　　我們說郵政具有通政、通民和通商三大功能，就是指現今郵政三種不同的服務功能：通政是郵政的首要功能。指郵政保證黨和國家政令暢通的服務功能，是指從中央到地方各級黨政部門自身運轉所必需的通信業務。如機要通信、邊防通信、義務兵通信、黨報黨刊的發行和遞送等，統稱為政策性業務。毋庸置疑，郵政服務具有鞏固國家組織、鞏固政權的作用。美國和俄羅斯《郵政法》均有類似的表述。比如多年來，郵政承擔的黨報黨刊的遞送工作對宣傳黨的方針政策、對全黨全國各族人民的團結統一都起著不可估量的積極作用。多少年來，一代代郵政人牢記周恩來同志“傳郵萬里、國脈所系”的教導，為保證政令暢通，不計報酬、不怕困難、不怕犧牲，譜寫了數不盡的英雄曲。

　　通民是郵政的基本功能。指各級政府保障公民的基本通信權利而為公眾提供的公共服務，即郵政普遍服務。根據《萬國郵政公約》，各國政府提供郵政普遍服務是公共產品，是面向全體公民的,只能由政府承辦，很難由以利潤最大化為目標的企業來提供。郵政普遍服務既不同于一般工商企業，也不同于只承擔城鎮公民基本要求的煤氣、自來水、公共交通等城市公共服務業。政府必須組建郵政機構，提供公共郵政服務，滿足本國境內包括海島、農村、邊疆在內的所有居民的基本通信需求。當然對提供郵政普遍服務的機構完全可以引入企業化管理的機制。

　　通商是郵政的重要經濟功能。指郵政依托網點優勢開辦的商業性郵遞服務和其他代辦、代理業務。如代辦儲蓄、保險、電信等。國家允許郵政部門開辦這些商業性服務的本意實質有兩條。一是充分利用郵政網絡資源開辦商業性服務滿足社會經濟發展的需要。二是以此補償財政補貼不足的部分。政府對郵政普遍服務造成的虧損提供全額財政補償還有諸多困難，因此，允許郵政開辦一些商業性服務適當彌補經費困難，這也是世界各國普遍采用的方式。

　　以上三種服務功能的實質是中國郵政面向三個不同的用戶群體提供的服務“產品”。通政類服務對象主要是黨政軍機關，通民類服務對象是全體公眾，通商類服務則主要是面向千千萬萬工商企業和工商業者等。很明顯，明確認識不同服務“產品”的性質與定位，是我們調整結構促進郵政發展必須解決的問題。

　　總之，“郵政”二字中“郵”是通信，是以實物為信息載體的通信服務業，即信件、包裹、報刊等具有通信性質物品的寄遞業。但對“郵政”的“政”字又如何解釋呢？一九八九年版《辭�！丰屃x“郵政是國家管理或直接經營郵政通信業務的部門�！本幷哂煤啙嵉恼Z言表述了當今郵政既有政府管理職能，又有通信服務職能的基本特征。郵政與國家政權機構中其他帶“政”字的部門一樣具有政府行政管理職能，郵政之“政”如同財政、民政、鹽政、路政、藥政、漁政之“政”一樣，對本業具有實施法律賦予的行政監督管理職能。

　　一九八六年十二月頒布的《郵政法》第二條規定“國務院郵政主管部門管理全國郵政工作。”一九九零年頒布的《郵政法實施細則》第二條規定：“各省、自治區、直轄市郵電管理局是地區郵政管理機構，管理該地區的郵政工作”。一九九八年郵電分營時國務院對“國家郵政局職能配置、內設機構和人員編制規定”中明確：將管理全國郵政工作的行政職能交國家郵政局并“依法管理郵政市場與集郵市場并實施監督檢查、維護郵政秩序”、“維護國家利益和用戶利益”等諸項行政管理職能。

　　十屆人大《政府工作報告》中指出：“社會主義市場經濟體制下，政府主要職能是經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務�！笨梢�，國家郵政局、省級郵政局和地市級郵政局都具有監管郵政市場、普遍服務和經濟調節等相關的政府主要職能。郵政的政府行政管理的具體職能應當包括擬定郵政行業政策法規、行業規劃、市場監管、國有資源(產)管理、標準管理、郵票發行、網間結算監督、服務質量監督和提供郵政普遍服務等諸項政府職能。正確區分和強化這一系列的政府職能，無疑是郵政改革面臨的課題，也是郵政業健康、有序、高速發展的前提和根本保證。

　　二、郵政改革面臨的三個問題

　　從前文的分析看，當今之中國郵政是集政府行政管理職能與通信服務職能為一身的機構；同時又是集三種不同性質的服務功能為一身的部門。如此復雜的內在構成，正是郵政改革面臨的難點之所在，有些還是郵政自身難以解決的問題。

　　問題之一：從世界各國郵政看，暫無統一的管理模式。美國郵政是世界上業務量最大的郵政，在世界郵政業務總量中，40%的業務量是美國郵政完成的。至今美國郵政仍為美國政府的執行機構，是承擔公共服務職能的執行機構直接向國會負責并擁有部分司法權。日本最近成立了郵政公社，但從其保留員工的公務員待遇和保留具有一定司法權的監督部門看，日本郵政體制與美國基本一樣，對郵政的公共服務職能劃分為執行與監督并從機構上做到相對分離。與日美兩國不同的是歐洲英、法、德等人口較少的發達國家率先建立了獨立的政府監管機構(如英國郵政委員會)，實行了市場準入制度，實行了所謂的政企分開。但對受政府委托承擔普遍服務的原郵政公司采取了保留公務員待遇、免稅、財政補貼等優惠政策。請讀者注意發達國家郵政公司職員的身份與監管委員會的官員一樣，都是公務員。郵政公司經營的業務是免稅的，同時享受直接的財政補貼。如去年英國政府補貼了該國郵政公司4.5億英鎊等等。

　　問題之二：面對我國國土之廣、人口之眾、地區差異大等特殊國情，討論郵政的管理模式，必須充分估計問題的復雜性。我國郵政改革既不能套用工商業政企分開的模式，也不能簡單照搬外國模式。為全體國民提供郵政普遍服務是各級政府本身的四大主要職能之一，即公共服務職能。對公共郵政服務可以采取企業化管理方式，但無法套用公司法，在具體實踐中，郵政經營管理者搞得再差也不可能套用企業破產法。道理很淺顯，郵政部門就是各級政府本身不可缺少的職能機構，本無政企分開之理，最多也是只可采取美國和日本方式決策、執行、監督三條線劃分政府職能，相對分離政府執行機構與監督機構。如若一定要延續原有公用企業的提法，也別忘記其政府公共服務的本質屬性，也應依法明確郵政服務的政府公共服務性質，實事求是地解決財政補償其日常運行成本的問題。從可持續發展的角度也應明確郵政基礎設施建設資金的來源問題。

　　問題之三：對郵政而言，其“政”的職能，既有共性，且還有區別于漁政、藥政的特殊性。在現實生活中，人所共知的是：漁政不會自己撒網打漁，藥政不會自行制藥。與藥政、漁政不同的是郵政直接承擔著遞送黨政機關信件和機要文件的任務。而黨政機關的信件寄遞、機要通信、邊防通信等均屬各級黨政軍機關自身運轉所必須的工作。在這個意義上，郵政機要通信等又是黨政機關的神經傳導系統，是黨和國家政權系統所不可缺少的組成部分。對于黨政軍機關的信件寄遞、機要通信和邊防通信等事關國家信息安全的問題，應當采取相應的特殊措施；不僅對其所須成本費用要實事求是地予以解決，而且必須明確在管理體制上不存在政企分開的問題，完全屬于政府自身的工作范疇。

　　三、加快改革、理順職能、促進郵政發展

　　改革開放以來，我國郵政與其他公共服務業一樣有了很大的變化，也有了很大的發展。特別是自1998年郵電分營后的四年間，我國郵政經受了市場經濟的洗禮�；厥淄�事，展望未來，郵政人都有四點深切的感受。

　　(一)首先我們從四年來的實踐中深切感受到黨和政府在對郵電體制改革時設置國家郵政局和省(市、區)郵政局是一項英明正確的決策。郵政作為以實物(當今主要以紙質)為載體的通信行業既區別于交通運輸物流業，也不同于電子信號傳輸業，完全是一個獨立的行業，正如在二十二屆萬國郵聯大會上江澤民同志所指出的那樣“郵政已成為國民經濟體系中獨立運營的一個部門”。

　　(二)我們應當主動適應商業化郵遞服務發展的要求，正確分離政府公共服務執行職能和行政監督職能。在國家郵政局和省(市、區)郵政局兩個層面上盡快落實溫家寶同志關于機構改革“關鍵在于政府職能轉變”的指示，進行類似“政企分開”式改革，主動將企業性機構和人員剝離出去，形成國家郵政局和省(市、區)郵政局為主的監督管理體系同樣是郵政改革的必由之路。

　　(三)從物流、速遞等商業性業務入手組建專業化公司，使其成為市場主體，參與競爭發展壯大，以補償國家財政對郵政普遍服務補貼不足的部分。同時對公共郵政服務也必須引入現代企業管理機制，不能繼續沿用政府行政管理模式，這也是與時俱進的需要。

　　(四)必須改革以塊為主割裂全網的經營管理模式，按照郵政服務全程全網聯合作業的客觀要求，組建真正意義上的全國性總分制集團，提供多層次、多樣化的郵政服務，滿足社會需要。

　　在我國已經加入WTO的新形勢下，中國郵政面臨著前所未有的挑戰和考驗。然而用“三個代表”的重要思想武裝起來的中國郵政人必須保持著清醒的頭腦，與時俱進，銳意改革，解決郵政內部不合時宜的各項體制性、機制性問題。但千變萬變，郵政普遍服務不能變；郵政是各級政府公共服務職能部門的定位不能變；千變萬變，在黨的領導下，中國郵政保證黨和國家政令暢通的職能不能變；確保國家信息安全、文化安全的定位不能變。從我國東西差異巨大、處在社會主義初級階段等國情出發，從郵政本身區別于工商業、區別于一般公共服務的特殊定位等因素考慮，建議對新時期郵政定位采取慎重研究的態度，更不宜硬性套用以利潤最大化為目標的商業化模式或搬用人口較少的發達國家模式，在具體改革步驟上亦應采取積極穩妥循序漸進為宜。