網絡型產業指需要基礎設施網絡來向用戶傳輸物品或服務的產業，包括電信、電力、燃氣、自來水、鐵路、航空等行業。大多數發達國家都設立獨立規制機構對這些行業實施規制，該思想對我國的網絡型產業的改革產生了一定的影響，需要深入研究。

　　一、網絡型產業需要實施政府規制

　　網絡型產業的特點是產業中存在自然壟斷環節，一般來說，基礎設施網絡具有自然壟斷特性，產業上游或下游利用基礎設施網絡開展的業務具有潛在競爭特性。如表1。

　　競爭優于規制，世界各國網絡型產業改革的目標都是在具有潛在競爭特性的環節引入競爭。自然壟斷環節由于難以引入實質性的競爭，政府一般實施必要的規制，以達到兩個目的：一是提高社會福利，減少壟斷的弊端。二是防止基礎設施網絡的所有者將壟斷延伸到競爭性環節。

　　表1網絡型產業的特性

　　部門自然壟斷環節競爭性環節

　　鐵路路網，含鐵軌和信號設施列車運營設施維護

　　電力高壓傳輸網本地分配網發電與供應

　　電信本地接入網長途電話移 動電話增值服務

　　燃氣高壓傳輸線本地分配網燃氣生產與供應燃氣儲存

　　自來水分配網采集與處理

　　航空機場設施，含跑道和停機坪運營設施維護伙食供應

　　來源：OECD

　　二、獨立規制的發展背景

　　過去20年中，大多數發達國家和少量發展中國家在網絡型產業的規制中采取了獨立規制的模式。所謂“獨立”，指規制機構既與被規制企業、消費者等利益相關者保持一定的距離，又與政府行政部門保持一定的距離。

　　網絡型產業的私有化和開放浪潮是獨立規制的直接動因。80年代以前，大多數國家解決網絡型產業“市場失靈”的方法是國有化，少數國家采取私人擁有加政府規制的模式。由于規模經濟和范圍經濟特性，行業內企業一般采取一體化的經營模式。過去20年中，實踐和理論研究使越來越多的政府認識到過去模式的缺陷和產業內引入競爭的重要意義，并引發了全球范圍的私有化和產業開放改革。許多國家的政府全部或部分退出了網絡型產業，對產業進行重組(包括對一體化的企業進行結構上或財務上的縱向分離)，對規制進行改革，鼓勵私有企業進行投資。在此背景下，建立獨立的規制機構成為多數國家的選擇。

　　建立獨立規制機構的理論基礎是“規制俘虜”(Regulation Capture)和“規制勒索”(Hold-up Problem)。“規制俘虜”理論認為，傳統的規制理論的基本前提假設即規制者以社會利益最大化為目標是不能成立的。該理論強調規制者存在尋求經濟利益或政治利益的動機，相關利益集團在決策過程中會積極活動以形成對自己有利的決定，由此可能出現規制者被利益集團俘虜的現象。有關學者的研究表明，規制改革前發達國家廣泛存在規制俘虜現象。如Laffont和Tirole于1993年的研究證明，美國在規制改革前在公路貨運、電信、航空等行業存在規制俘虜問題。“規制勒索”理論認為，網絡型產業的基礎設施投資金額巨大，回收期長，投資具有沉淀性，一旦投資完成，投資者處于非常被動的地位，規制者有可能在利益集團的壓力下對被規制企業進行擠壓，例如政府為爭取選票而降低服務價格。投資者在投資前也會認識到這一點，從而導致投資不足或提高投資成本。這些理論都支持建立獨立的規制機構。

　　實踐中，政府部門直接參與規制面臨利益沖突。首先，政府與私有化或部分私有化的主導企業存在千絲萬縷的利益關系，主導企業常常受到政府的照顧，特別是在企業出現危機的時候。第二，網絡型產業的服務價格是高度政治敏感的，價格可能成為政治交易的工具。這些都與政府鼓勵私人投資和引入市場競爭的目標相沖突。

　　經濟一體化也是推動獨立規制的重要力量。歐盟和OECD等組織積極推動規制改革，建立獨立規制機構有利于貿易和投資自由化。

　　三、獨立規制的實踐

　　在獨立規制的實踐中，各國模式的基本特征相同，但是受到本國的政治、經濟、文化和傳統的影響，也存在一定的差別。

　　1.獨立規制的基本特征

　　設立獨立規制機構有兩個出發點，一是減少外部干預，二是建立專業技能。二者互相促進。

　　根據OECD關于規制改革的報告，規制機構的獨立性應包括以下6個要素：①法律對規制機構授權。②規制機構在機構設置上獨立于行政部門，實行自治管理。③規制者由多方任命(如政府與議會共同任命)。④規制者實行固定任期。⑤建立職業標準和有吸引力的薪酬標準。⑥設立穩定的經費來源(如通過行業收費，而不是政府預算撥款)。發達國家的獨立規制一般都基本包括了以上特點。

　　獨立規制的基本含義是設立相對獨立的規制機構，實踐中往往還要建立相關的機制，包括程序、監督制衡等。

　　2、與內閣部門的關系

　　(1)與行業政策部門的關系

　　行業政策部門是負責行業發展的內閣機構。二者關系的基本原則是：內閣部門負責政策，獨立規制機構負責規制。世界銀行的Smith Warrick的研究指出，實踐中職責劃分主要有四點考慮：①政治決策還是技術決策。如稅收和補貼相關的決策屬于內閣部門，價格管理在定價方式確定的情況下定期的資費調整職能屬于規制部門。②職責是否沖突。如產業促進政策可能與獨立規制相沖突。③專業技能是否匹配。④內閣部門對規制機構的信心。

　　關于內閣政策部門的職能，存在共識的包括：公共投資、私有化改革、稅收、補貼、產業重組、政府間關系等。關于執照頒發則存在不同看法。如果法律對執照頒發的標準和程序有明確規定，適于將執行職能交給規制機構。

　　關于獨立規制機構的職能，存在共識的包括：資費規則調整、標準細化、政策法規的執行監督、爭端解決、違規處罰。但是取消執照的處罰權一般由內閣決策。

　　(2)與其它內閣部門的關系

　　獨立規制的范圍一般限定于與自然壟斷或準自然壟斷相關問題。由于網絡型產業涉及到安全、環保和反托拉斯等問題，規制機構往往與相關機構存在合作關系。

　　3.管轄模式

　　各國獨立規制的管轄模式主要有三種：一是單行業模式，即在電力、燃氣、電信、供水等每個行業單獨建立規制機構。如英國。二是部門綜合模式，即將相關的行業綜合到一個部門中，如按能源、交通分別設立規制機構。加拿大、哥倫比亞等國是該模式。三是跨部門模式，即建立跨部門的規制機構，如美國各州的公用事業委員會。

　　單行業與多行業模式各有所長。單行業規制的優點包括：發展專業技能；減少信息不對稱；不同行業規制機構可以互相參照競爭；減少系統性風險即“所有雞蛋放在一個籃子”的風險；有利于規制的多樣性和試驗。多行業模式的優點包括：共享資源；跨行業學習；減少規制俘虜的風險；減少經濟扭曲；應對行業邊界模糊和業務融合的趨勢。

　　4.機構與資源

　　(1)決策者數量

　　一些國家采取集體決策機制，一般是設立3-5人的委員會，如美國FCC。一些國家采用首長負責制，如英國的Oftel。

　　(2)人力資源

　　專業人才是獨立規制的重要基礎，故各國的規制機構一般采取了比較靈活的薪酬制度，以吸引優秀人才。

　　規制機構的人數因職能而設定。美國的獨立規制機構人數少的只有30多人，多的超過1000人，如聯邦能源規制委員會。各國一般都遵循機構精簡的原則。為保持機構的精干，常常將部分技術性較強或臨時性的任務外包給咨詢機構或私人公司，但是規制部門一定要掌握控制權。

　　(3)資金

　　大多數國家獨立規制機構的資金來源與政府行政部門不同。一般采取從行業征收的方式，主要是向企業征收或者收取執照費，允許它們將這些費用轉嫁到消費者的服務價格上。

　　為防止規制機構過度收費，一般在設立規制機構的法律中也同時設定收費上限，常常是規定為不超過行業收入的一定比例。如阿根廷和秘魯為電信行業規定的上限為0.5%，哥倫比亞為能源行業規定的上限為1%。收費要與預算一致，并納入國庫，不能直接用于支出。除了上限以外，議會每年要審議和批準規制機構的實際預算。

　　5.決策權與決策程序

　　(1)決策空間

　　規制機構的決策空間過大可能會增加投資的不確定性，各國對該問題存在不同的做法。一個極端的例子是美國，法律賦予規制機構較多的決策權。法律對于規制者的權力通常只給出原則性的限制，如符合公眾利益，價格公正合理等。另一種極端的例子是制定詳細的法規，對未來可能發生的情景進行預測和安排，盡可能減少規制機構的決策空間，以防止規制機構濫用權力，減少投資者的風險。大多數國家采用折中方式。關鍵性的政策和原則由法律規定，同時賦予規制機構一定的決策權。另外，不同行業適于采取不同政策，對技術進步快的電信業一般賦予規制機構較多的決策權。

　　(2)決策程序

　　各國在設立獨立的規制機構的同時，一般還對其決策程序作出規定。決策程序一般包括三個基本要素：一是在決策過程中為利益相關者提供發表意見的機會。二是公布決策內容以及詳細的理由。三是為受屈方提供申訴的渠道。

　　6.監督與制衡

　　由于規制機構的獨立性，其監督制衡既是困難的，又是絕對必要的。其目的有二，一是防止規制機構的腐敗，二是防止官僚主義和低效率。

　　各國一般都設立有效的監督與制衡機制。首先是法律規定了規制決策的公開透明性，即決策的過程、理由和結果要公開。有些決策還要經過專家機構咨詢，讓公眾充分了解可能的后果。第二是建立申訴的渠道。申訴受理機構一般是獨立機構。大多數國家的申訴直接由法院受理。少數國家還設立了中間機構，以便在法院受理前提供專業化的和快速的解決機會。如英國的反壟斷機構。申訴的理由一般只限于事實認定錯誤或法規應用不當。受理機構不能重新考慮決策的法律基礎，也不能以自己的方案替代規制機構的決策。第三是議會監督。有些國家議會要聽取職責匯報，還要審查規制預算。另外，規制機構還要定期接受外部的審計。

　　四、對獨立規制的評價

　　獨立規制并不能完全解決“規制俘虜”問題。建立獨立規制機構可以割斷規制機構與政治力量的關系，因此減少了政治立場影響規制的因素，也減少了產業界或消費者集團通過游說政府影響規制的因素。但是，利益集團仍可以直接對規制機構產生影響，例如許多發達國家存在的“旋轉門”現象，即規制者離職參加被規制的公司。

　　對于設立獨立規制機構的意義也存在不同看法。一些學者認為，是否設立獨立規制機構并不重要，重要的是法規和決策程序。包括法規是否完備、決策是否公開透明、監督和制衡機制是否健全等。

　　有人認為發展中國家不具備建立獨立規制機構的條件。一些學者指出，發展中國家法治不完善，權力缺乏制衡，存在廣泛的腐敗現象，專業技能嚴重不足，獨立規制的作用可能微乎其微。也有學者倡議發展中國家設立獨立規制機構，如世界銀行的Smith Warrick，他認為獨立的規制機構是相對較好的制度安排，但他也承認發展中國家的特殊性，需要逐步過渡。

　　五、中國的網絡型產業改革與獨立規制

　　1.產業改革現狀

　　中國的網絡型產業發展于計劃經濟體制，市場化改革更加艱巨。總體上看，當前的市場化改革和產業開放還處于初級階段。中國的改革包括多項內容：政企分離與政資分離改革、產業重組改革、產權改革、產業開放、規制改革等。改革進展較快的是電信產業，其它產業進展緩慢。

　　政企分離與政資分離改革是改革的第一步。政企分離與政資分離改革將政府主管部門與企業分離，政府主管部門不再直接參與企業的經營管理，企業的所有者職能由政府相關部門行使。除鐵路產業以外，其它產業已經完成該改革。產業重組改革的目標是將一體化經營的企業按照產業特性進行重組，為引入競爭和實施規制創造條件。電信業已經經過三次產業重組，電力、航空等產業的重組正在進行當中。產權改革要改變產業主導企業的國有獨資的所有制結構，通過股權多元化改善企業的公司治理，同時增加企業的資本實力。產權改革常通過改制上市實現，如電信企業的重組改制上市。產業開放包括兩個方面，一是對國內的資本包括民營資本的開放，二是對外開放。對內開放一般沒有明確的政策性限制，但是在市場重組和規制改革不完善的情況下，外部資本無法進入。部分產業在加入WTO后承諾了分階段部分開放的時間表，如電信。部分產業對外資沒有特殊限制。

　　產業改革的目標是引入競爭。引入競爭的關鍵是產業重組和合理規制。產業重組的目標是將壟斷環節和非壟斷性環節分離，并在此基礎上建立合理的規制體系。目前我國大多數網絡型產業的產業重組還沒有完成，規制體系的建立也還有很長的路要走。

　　表2：網絡型產業改革進展

　　行業政企、政資分離產業重組產權改革開放

　　電信分離有有少量

　　電力分離進行中有少量

　　鐵路無無無無

　　航空進行中進行中有少量

　　城市公用事業分離無有少量

　　來源：作者整理

　　2.建立適合中國國情的規制體系

　　獨立規制是一種相對較好的制度安排，因此引起了國內的廣泛關注。需要指出的是，借鑒者必須全面考慮該制度安排的得失，特別是要分析該制度安排的一些前提條件。為此，制度借鑒必須考慮以下三點：

　　全面認識獨立規制的基本條件。設立獨立規制機構的前提條件之一是法律基礎。只有通過法律授權，獨立規制機構才能真正獨立于行政部門，才能獲得必要的權力和資源。我國目前還沒有相關的法律。條件之二是建立必要的監督和制衡機制。規制機構獨立于政府后，如果沒有強大的監督和制衡機制，不僅不能解決“規制俘虜”問題，還可能成為腐敗的溫床。在當前的條件下，法院尚缺乏監督的經驗和能力。相比之下，政府的政策部門倒具有較豐富的專業知識。條件之三是特殊的人事制度。該條件目前也很難滿足。

　　正確地認識獨立規制機構的作用。獨立的規制機構的最本質特點是割斷規制機構與行政部門的聯系。該制度可以減少政府的直接干預，但是并不能解決合理規制問題。真正發揮實質作用的還是規制機構和規制活動本身的制度安排，包括完善的法規體系、充分的專業技能、公開透明的程序、監督制衡機制等。可以說，后者才是真正關鍵的因素，前者只是創造有利條件。另外，獨立規制在減少行政部門不合理干預的同時，也減少了行政監督的作用和行政部門對產業的協調作用。

　　結合中國產業發展的條件和環境。在中國加入WTO之后，產業對外開放程度大大提高。由于中國企業實力與國外跨國公司存在較大差距，完全獨立的規制可能會使政府失去保護國內產業免受過分沖擊的手段。獨立規制不能成為外資在中國形成新的市場壟斷的工具，特別是在中國缺乏反壟斷法的背景下。在某些行業，政府部門可能還要利用帶有一定傾向性的“合法”手段為國內企業創造發展的機會。

　　隨著中國網絡型產業改革步伐的加快，規制問題的重要性日益凸現出來。民航、電力產業正在重組之中，鐵路和城市公用事業的改革也已經提上了議事日程。一般產業重組的同時往往也同時進行規制改革。二者都是產業競爭的必要條件。

　　“規制俘虜”和“規制勒索”問題也是中國網絡型產業規制必須考慮的重要問題，國外的實踐為我們提供了寶貴的經驗。考慮到中國的具體情況，中國的行業規制短期內不具備建立發達國家的獨立規制體制的條件。但是，發達國家的獨立規制體系中有許多內容仍然值得我們學習和借鑒。中國的行業規制應考慮以下幾點：

　　在行政框架內建立相對獨立的規制機構。行政部門內設規制機構，實現政策、規制相對分離。這是中國政治體制特點的要求，同時也有利于行政部門進行產業協調。

　　以法規為基礎建立規制體系。立法是基礎，在立法滯后的情況下，可以先設立行政性條例。法規要對規制機構的權力、資源、責任、程序、重要原則作出規定。法規有助于增強規制機構的獨立性，減少規制隨意性。

　　賦予規制機構必要的權力和資源。與職責相一致的權力和資源是規制機構實行獨立規制的基本條件。

　　建立公開透明的決策程序。國外經驗值得學習，決策部門應該在決策過程中為利益相關者提供發表意見的機會，公開公布決策結果以及詳細的理由，并為受屈方提供申訴的渠道。重要的決策還要經過專家咨詢，讓有關各方充分了解決策帶來的后果。

　　建立必要的制衡機制。規制機構適宜設在政策主管部門之下，由政策主管部門對規制機構實現監督制衡。二者之間的職能劃分和制衡機制的設計必須科學合理。

　　由于各個產業的改革背景差別較大，利益關系錯綜復雜，各個產業的規制體系的設計應該具體情況具體分析。