作者：謝地高光勇

　　長期以來，我國城市公用事業(典型的如自來水、燃氣、公共交通等)一直采取國有國營、地方政府運作的發展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領域國有經濟更為典型。目前，我國的城市公用事業正在進行一場深刻的變革，主要包括公用事業企業公司制改革、政府規制體制改革、國有資產管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中 ，公用事業企業的公司制改革是改革的突破口和切入點，其改革的路徑、進程直接關系到改革的績效。而公用事業企業公司制改革的核心問題，則是如何適應現階段城市公用事業改革與發展的實際，建立和完善協調運轉、有效制衡的公司治理，使公用事業企業成為法人主體和市場競爭主體，在完善政府監管體制的同時，實現公用事業由政府運作向企業運作的過渡和轉變。

　　一、城市公用事業的經濟特征

　　城市公用事業是為生產、生活提供基礎設施及共同條件的產業，在經濟社會發展中扮演著不可或缺的角色。從經濟學的角度觀察，城市公用事業具有以下幾個方面的特征：

　　第一，城市公用事業具有一定的自然壟斷性質。

　　城市公用事業的生產經營過程必須依賴網絡(自來水、煤氣管網，公交線路)才能得以完成。這種對網絡的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網絡建設是公用事業領域固定成本的主要部分，具有顯著的規模經濟性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內是遞減的；另一方面，公用事業生產的主要環節高度垂直相關(如自來水的制水、供水、排水、污水處理)，主要產品結合緊密，又具有明顯的范圍經濟性。這兩個方面決定了公用事業生產經營的成本弱增性，即由一家企業生產全部產品(或多種產品)比由兩家以上企業生產，成本更低。城市公用事業的自然壟斷性，要求在某一特定區域內維持壟斷的市場結構，以保證較低的生產成本。同時，為了提高資源配置效率，這種壟斷的市場結構的形成應當是低成本的，其運行過程中還要防止企業的壟斷行為。因此，政府往往在市場結構、市場準入、產品價格、產品質量等方面對公用事業進行規制，規制的手段、方法不當很容易形成政企不分。

　　第二，城市公用事業具有一定的公益性。

　　作為現代化城市的重要基礎設施，城市公用事業的公益性主要體現在其產品的特殊性上。城市公用事業所提供的產品(或服務)，是一種介于公共物品和私人物品之間的準公共物品。作為最終消費品，它與城市居民的收入水平、消費水平、生活質量直接相關；作為要素投入，不僅關系到其他生產者成本狀況，還關系到能否正常、穩定地組織生產活動。也就是說，城市公用事業與生產生活的費用和生產生活的連續性、便捷性直接緊密地聯系在一起。城市公用事業的公益性，要求企業以合理的價格、優良的質量、較為充足的數量向社會穩定安全地提供產品，為經濟社會發展提供共同條件，從而促進社會總體經濟效率的提高及社會福利的增加。而具有一定自然壟斷性質的公用事業本身是難以自動滿足公益性目標的。，企業為獲得利潤最大化，往往憑借其壟斷地位，以較高的價格、相對較低的數量提供劣質的產品與服務。因此，政府必須對其提供的產品和服務的數量、質量、價格等進行規制，以更好地滿足社會公共利益的需要。

　　第三，城市公用事業生產、經營具有的區域性。

　　城市公用事業賴以生存的網絡建設，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建設網絡是可行的，而在人口密度較小的農村地區建設網絡顯然是不經濟的(至少在目前的技術經濟條件下是這樣)。因此，根本不可能建設一個全國性的網絡系統，只能是以單個城市為基礎形成區域性性的網絡。政府為保證當地社會群體的公共利益，往往對這些行業進行一定程度的補貼，這種補貼的直接受益者無法延伸到其他地區，致使其他地區的社會群體的社會福利間接受損。而且，受益者(如城市居民)往往是強勢群體，受損者(如農村居民)則往往是弱勢群體。從公平角度來看，這在一定程度上加劇了社會不公平現象。因此，也需要政府從全局出發，通過各種手段來防止這類現象的發生，并矯正由此造成的后果。這也是政府對城市公用事業進行規制的重要原因之一。

　　城市公用事業的特殊性和重要性，決定了其生產經營需要承載雙重目標：一是社會目標，包括提供普遍服務，安全、穩定、連續地供質量優良、價格合理、數量充足的產品(或服務)；二是企業利潤目標，即合理的投資回報，保障企業維持生產和擴大再生產能力。

　　為了協調社會目標與企業目標，在世界范圍內，在不同國家以及同一國家的不同時期形成了差異性的解決辦法。

　　在美國，由于城市公用事業長期以來由私人壟斷資本以家族或公司制企業來經營，即美國的公用事業企業主要受以公司法為主的私法的調節，為了實現公用事業領域社會目標與企業目標的調和，政府對公用事業企業實施較為嚴格的規制政策。20世紀70年代以后，隨著技術進步，市場規模與市場范圍的變化，公用事業中合理自然壟斷領域不斷收縮。特別是由于傳統規制政策的若干缺陷，美國率先事實政府規制放松政策，并探索有利于激勵企業在追逐利潤最大化目標的同時實現社會目標的、新的規制政策及手段。

　　在西歐國家和日本，針對公用事業領域私人壟斷經營的弊病和由此產生的政府規制難題，一度曾經對公用事業實現國有化的政策。所以，在20世紀70-80年代實現民營化之前的很長時期里，西歐主要國家和日本的部分公用事業企業實際上是按照公法體制來運行的，企業財產組織形式和治理結構也就表現為所謂的“政企不分”、“政資不分”，作為政府政策工具，國有公用事業企業本身就是政府功能的一部分，企業領導人也被納入政府官員系列。而且，公法制下的國有企業無須行政規制。從這個意義上說，西歐國家公用事業領域中的國有壟斷企業，事實上扮演著政府對私人壟斷企業進行規制的替代物的角色，除了提供相應的產品和服務外，也是政府規制政策的工具。20世紀70-80年代以后，伴隨著公用事業領域民營化浪潮的出現，國有資本或者退出，或者以參股、控股的形式體現自身的存在，公用事業企業也逐漸脫離國有國營的公企業的運行軌道，開始以受私法即公司法調節的公司形象出現。公用事業企業的財產組織形式和公司治理也相應地表現為公司制的財產組織形式及治理結構。伴隨著公用事業領域的上述變化，政府規制也由不必要而變得的必要、必須。但政府規制的方式與方法當然要進行根本的變革，不是一個簡單的規制放松能夠解釋的。

　　在我國，作為與傳統計劃經濟體制相適應的一項制度安排，在競爭性領域和包括公用事業在內的壟斷行業，企業財產組織形式和治理結構一度都曾經國有國營、政企不分、政資不分的運營模式。在我國城市公用事業領域，囿于國有國營、政企不分、政資不分的體制，國有企業承載了太多的政府政策意圖。與西歐和日本公用事業曾經出現國有化及其形成的所謂公企業相比較，我國公用事業中的國有企業更明顯地表現為政府規制政策的替代物或政策工具。改革開放以來，特別是1992年明確改革的目標是建立社會主義市場經濟以后，解決國有企業與市場經濟的內在矛盾，通過改革使傳統國有企業成為市場競爭主體和法人主體一直是改革的關鍵環節。在致力于構建國有企業“雙主體”目標的過程中，我國已經明確現代企業制度即公司制是國有企業改革的方向，并認為它將有助于實現所謂“產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”的目標。在推進這一改革的過程中，我國對一般競爭性領域的國有企業與包括公用事業領域在內的壟斷性行業中的國有企業改革模式并沒有采取差別化的設計，即籠統地表達為建立現代企業制度，即公司制度。雖然在操作層面，我國在一些敏感領域小心翼翼地堅持了所謂國有獨資的有限責任公司制度，但理論和政策面并沒有給城市公用事業國有企業規定另外的、可以不成為市場競爭主體和法人主體的改革目標。這就在很大程度上造成一個矛盾：一方面，由于過去國有經濟觸角過寬，公用事業等基礎設施領域投入不足，再加上相關領域在經濟社會發展中的特殊重要性，應該增加國有資本的投入、加強國有經濟的控制力，使其能夠貫徹政府的某些經濟社會發展意圖，選擇國有獨資可能是比較合理的；另一方面，國有資本以國有獨資有限責任公司形式的存在與過去的國有國營、政企不分、政資不分并沒有本質的區別，這與城市公用事業中國有企業同樣要通過改制成為市場競爭主體和法人主體的目標是沖突的。

　　事實上，我國城市公用事業國有企業改革已經規避了將其區別與一般競爭性領域國有企業，維系其作為政府規制及政策工具、按公法制運營的公企業地位的改革方向。這一判斷的政策含義是：我國公用事業領域雖然沒有象西歐和日本一樣實行所謂民營化(注意，民營化并不意味著國有資本的全部退出，由國有獨資向國有參股、控股及全部退出的轉化、過度，都是民營化的形式，筆者注)，但卻面臨著西歐和日本部分公用事業領域國有經濟民營化以后類似的課題，都需要強化對受公司法調節的公用事業企業的政府規制并進行政府規制創新。同時，公用事業領域國有企業改革的目標與其現實中仍作為政策工具的矛盾，使得該領域國有企業改革模式選擇和公司治理結構必然受到不同方向的“信息干擾”，公用事業企業公司治理問題凸顯，并成為進一步改革的關鍵環節。

　　二、我國城市公用事業的改革模式及其公司治理結構現狀

　　20世紀90年代中后期以來，我國公用事業領域開始調整和改革進程。盡管這種改革僅僅是初步的，但還是取得了一些實質性的進展。以城市自來水供應為例，配合企業進行公司制改革，城市公用事業的調整和改革已經呈現出多元的模式，典型的有：

　　1、組建大型公用事業集團

　　深圳水務集團是建立大型公用事業集團的典型。深圳是從一個邊陲小鎮發展起來的，原先只有一個自來水廠。在特區成立后，隨著人口的增長和經濟的高速發展，對自來水的需求量也不斷增加，自來水的供求矛盾十分尖銳。1996年10月，原自來水企業改制為深圳市屬國有大型獨資有限責任公司，為國家大型一類供水企業。1998年深圳市政府100次常委會決定，市自來水建設投資體制由過去政府投資為主改為由企業投資為主，積極實施跨區域經營戰略，在保定、杭州等地與國際水務資本展開了激烈競標。2001年深圳市以自來水公司為基礎，吸收排水業務，由深圳市政府牽頭組建了總資產約60億的大型水務集團。深圳市在全國率先以法規的形式明確了按“供水成本+稅費+合理利潤率”的原則確定水費標準，并確立供水企業的供水凈資產利潤率應在6%—8%之間。長春水務集團有限責任公司也是一家典型的包括遠水(引松入長)、制水、供水、排水、污水處理，以及管道、儀表、施工等生產經營活動的大型公用事業集團公司。

　　2、原有企業分拆模式

　　原有企業分拆模式就是把既定的一家自來水公司分為幾家，打破原有的壟斷局面，形成適度市場競爭格局。1999年4月，“一包天下”的上海市自來水公司下屬10家自來水廠改制為有限責任公司；同年11月，上海市原自來水公司分拆為四家自來水公司，閔行、浦東、市南、市北四個獨立核算自主經營的有限公司相繼成立，原排水公司分拆為五家排水公司。通過拆分自來水公司為四家區域性、具有適度競爭關系的自來水公司，在一定程度上暴露了原來企業經營方面的一些問題，基本分清了政策性虧損和經營性虧損，并很快取消了財政補貼。分拆促成了良好的競爭局面盡快形成，全面激活了企業、職工和市場。四大自來水公司紛紛推出成本管理、多元拓展、競爭上崗等有效機制，經濟效益明顯增長。職工觀念也發生顯著變化，市場意識、經營意識、成本意識、競爭意識普遍增強，努力開發市場成為他們的自覺行為。企業虧損局面得以扭轉，在塑造企業新的形象方面也取得較好成果。曾經一年虧損8億元的上海自來水行業，在2000年上海的供水系統一改往年的巨額虧損面貌，實現盈利3000多萬元。

　　3、“廠網分離，水廠上市”模式

　　“廠網分離，水廠上市”模式是指自來水集團公司將企業內部的自來水廠和供水管網分離經營的一種改革調整辦法。廠網分離后，實施水廠競價上網，促使水廠降低水成本，同時自來水集團將回報穩定、資產優良的水廠包裝上市，為集團的管網維護和建設以及其他業務籌措融通資金。

　　江西南昌水業集團有限責任公司于2002年8月1日正式成立了“南昌供水有限責任公司”，實行自來水生產與供水管網相關的資產分離形成南昌城市供水廠與管網“一分為二”的局面。南昌供水有限責任公司主要承擔自來水銷售、供水管網的建設和維護管理職能。新的水業集團有限責任公司則主要承擔投資經營和資本運作的職能。集團公司主要投資控股的江西洪城水業股份有限公司，將三大主力水廠優良資產進行重組，積極籌備申報上市。上市發行股票募集資金將有效地解決建設集團公司的青云水廠三期工程、牛行水廠的建設資金問題，促進企業迅速發展。目前我國證券市場以水務為主營的上市公司有：原水股份、武漢控股和南海發展主業為供水業務等公司。從該類上市公司總體來看，供水業務盈利水平很高，毛利率和凈利率都十分可觀，但因其資產負債率偏高，致使其凈資產回報率相對偏低。

　　4、合資合作經營模式

　　合資合作經營模式是指自來水公司把本公司的單個水廠(排污廠)分離出來，與外資合作經營，或出售給其他企業經營，或者采取BOT方式確定建設和運營單位。BOT方式，即公共特許權或特許權融資BOT方式。BOT，即Build(建設)、Operate(經營)、Transfer(轉讓)，作為一種公共特許權融資方式是指政府同私營部門的項目公司簽訂合同，由該項目公司籌資設計并承建一個具體項目，并在雙方協定的一段時期內，由該項目公司通過經營該項目，償還項目債務并回收投資，獲得收益。協議期滿后，項目產權無償轉讓給所在國政府。由于國家在外商投資指導目錄上，禁止非國有經濟進入城市管網，同時自來水水廠(排污廠)回報穩定、利潤較高，我國首先放開了部分自來水廠的建設。

　　2000年初原國家計委提出：“取消民間投資禁區。除關系國家安全和必須由國家壟斷的領域外，其余領域都應允許民間資本進入。”民營資本在良好政策環境下一直尋求水務領域發展方式，上海竹園模式無疑是一個良好的范例。2002年6月5日，上海友聯聯合體與上海市水務局下屬的水務資產經營發展公司簽約，獲得總投資額為8.7億元人民幣的上海市最大污水處理項目——竹園污水處理廠20年特許經營權，負責此項目的融資、建設以及20年特許經營期內的運營管理。上海友聯聯合體是由民營上海友聯企業發展有限公司、上海建工和北京華金信息產業投資公司3家單位共同投資組成，其中民營上海友聯企業發展有限公司占公司股份85%。當前國內民營資本由于自身發展時間短，從資本量和規模上看，在市場競爭中并不占優勢。所以，上海友聯企業通過聯合多家民營企業獲得上海竹園項目更具有民營介入水務業典型意義。

　　5、融資建立股份制企業模式

　　融資建立股份制企業模式是對既存城市供水企業進行資產評估后，把國有資產以股權形式通過公開招標，部分出讓給其他企業，重新組成一個新的股份制企業。新組建的企業完全按照現代企業制度運行，利益共享，風險共擔，出讓部分所得資金由政府統一安排，主要用于城市供排水設施建設。在供水設施能力已飽和的情況下，這筆資金就可全部用于城市污水處理設施建設，治理水污染。融資建立股份制企業模式不僅解決發展自來水行業的資金短缺問題，又能通過股份制來擴大公有資本的支配范圍，并且學習外國水務先進技術和管理經驗可以提高我國自來水行業的整體水平。目前比較成功的例子就是上海浦東自來水公司的改革。

　　雖然與上海自來水系統另外三家區域性公司相比，自來水浦東有限公司的規模并不是最大的，但它的發展前景好，與市中心的用水趨于飽和情況相比，浦東無論工業用水或生活用水都呈上升趨勢。所以浦東自來水公司股權改革項目一經提出，就吸引了眾多知名的國際水務集團。2002年5月，世界上規模最大的水處理公司法國通用水務公司以20億元現金，超過資產評估價格近三倍的價格獲得了上海浦東自來水公司50%國有股股權。這標志著我國第一個集制水、輸配、銷售為一體的中外合資自來水有限公司在滬誕生。此次國有股轉讓過程中，在現有法律政策的許可框架內，中方讓出了最高限度的50%股權，并約定了50年合資期限，新組成的自來水公司將由中法雙方共同管理，合資雙方本著“共同投資、共同經營、共享受益、共擔風險”的宗旨，外方擔任總經理、公司財務、技術和人事總管等重要職位。公司主要擔負浦東城區的供水服務。新公司將不設固定回報，共同承擔企業風險，統一接受市物價部門對水價的規定標準。這是外資首次進入從制水到輸配的各個環節，涉及到以前不對外資開放的管網水務基礎設施。

　　燃氣、公共交通、供熱等城市公用事業在調整和改革的過程中呈現出的多樣性與自來水行業類似，不再舉證。

　　撇開具體的調整和改革模式，上述變化是由公用事業政府規制體制改革、公用事業企業的公司制改革和公用事業領域國有資產管理體制改革，特別是公用事業企業的公司制改革引起的。概括起來，從產權結構或財產組織形式的角度觀察，我國調整和改革后的公用事業領域中的公司其實主要是兩種模式：一是國有獨資有限責任公司模式；二是國有控股有限責任公司模式。并且在此基礎上形成了不同的公司治理結構。

　　Ⅰ.國有控股有限責任公司及其治理結構

　　國有獨資模式，即在原國有企業的基礎上改制成為國有獨資有限公司。這種模式目前在城市公用事業中(特別是大中城市)占很大比重，是現階段公司制改革的主體形式。

　　國有獨資有限公司治理結構的的主要特點：一是產權結構單一，國有獨資；二是不設股東會，由政府代行所有者權益，股東大會的職能由政府和董事會共同行使；三是董事會、監事會成員由政府任命，經理層的人事安排也主要由政府完成；四是董事會、經理層、黨委會交叉任職，幾乎是“三套班子，一套人馬”，監事會則在其領導之下。

　　調查表明，目前，我國城市公用事業領域的國有獨資公司只是設立了與公司制度相適應的機構，而協調運轉、有效制衡并未實現，“形似而神不似”，實質上與公司制改革以前并沒有太大區別。如果說企業較以前的業績有所提高的話，主要得益于企業內部強化了管理，進行了勞動、人事、分配等制度改革(如裁減冗員、內部承包)，而不是得益于公司治理結構的建立。

　　按照把傳統國有企業改造成市場競爭主體和法人主體的目標，公用事業領域的國有獨資有限責任公司在解決了國有資本無限責任的同時，在公司治理層面又產生了新的問題：

　　第一，獨立的市場競爭主體和法人主體地位難以落實。國有獨資有限責任公司不設股東會是可行的，也符合《公司法》規定。從理論上講，只要政府能夠代表全體公民的利益，自然就可以行使股東會職能；即使政府不能完全代表全民意志，實踐中也無法再找出一個比政府更合適的組織機構。但是《公司法》第六十六條又規定，“由國家授權投資的機構或者國家授權的部門，授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發行公司債券，必須由國家授權投資的機構或者國家授權的部門決定。”

　　第二，董事會、監事會、經理層成員產生、更換基本由政府控制(其中的職工代表由公司職工民主選舉產生)，其直接結果必然是政企不分。董事長由黨的組織部門或政府的人事部門直接任免或對其任免有決定性的影響力，這種情況從原則上說并沒有違反公司制度的根本原理，但問題是政府按什么原則來選擇公司董事長，如何產生？至于本來應該由董事會聘任或解聘的總經理由政府部門任免，則明顯有悖于公司制原理。雖然當前我國勞動力市場尚不發達，缺乏職業經理人才及其產生、聘用機制，但這并不能成為政府直接任免的理由。在董事會、監事會、經理層均受政府控制的情況下，他們除職業與政府公務員不同外，其任免、職級、升遷等與政府公務員沒有實質上的差異，企業必然要接受政府指令，政企不分無可避免。

　　第三，董事會、經理層乃至黨委會交叉任職，成員幾乎由同一群體構成，也不符合公司制度的基本原則。同時，監事會由工會主席、財務負責人、職工代表組成，處于企業直接領導之下；再加上董事會行使股東會部分職權，由此形成了國有獨資企業公司治理結構的獨特現象，即在政府授權的條件下，“自己聘任自己，自己監督自己，自己審議評價自己”。實質上，就等于政府直接任命經理層，董事會和監事會形同虛設，與改革前并沒有本質差別。只不過每年開會時要有兩次冠以董事會的名義，會議內容、人員，甚至無須調整。由于政府目標、企業目標、管理者目標的差異和非對稱信息，自然就會產生嚴重的內部人控制問題。而且在現有的干部人事制度下，很難解決這一問題。如果減少交叉任職人員的數量，只是使得整個管理層成員增加，內部人數量更多，企業運行成本更高。

　　另外，在國有獨資公司中董事會、監事會和“老三會”(黨委會、職代會、工會)的關系協調也是一大難題。董事會、監事會是國有獨資公司的主體框架，在建立現代企業制度過程中必須堅持；“老三會”是傳統企業制度的精髓，在公司化改革過程中也不可廢棄。在傳統企業制度中，“老三會”與經營者階層之間的關系就一直未曾理順，如今再加上董事會、監事會，就更容易相互掣肘或產生碰撞。

　　Ⅱ.國有控股有限責任公司及其治理結構

　　公用事業領域的國有控股有限責任公司是在公司化改革過程中，通過國有股減持方式，向企業內部職工、社會團體和個人出售企業股份，由單一投資主體逐步轉變為多元投資主體。同時，國有股仍然保持相當比重，保有控制地位，以服務與地方政府的政策目標。

　　公用事業領域國有控股有限責任公司主要通過兩種途徑產生，一種是股本總額和向社會公開募集的股本額達到法定資本最低限額，股權結構分散，依法設立股份有限公司；另一種是通過引進外資或民間資本，通過合資合作的方式成立有限責任公司。

　　目前，入選《財富》雜志世界500強的大型燃氣公司幾乎都在中國投資建廠設點，有的公司已發展到相當規模。其中，尤以港資最為積極，如香港中華煤氣、香港百江燃氣、華遷燃氣、海峽集團等采取控股、收購、參股等多種方式，進入了國內煤氣行業。中華燃氣已在中山、廣州、青島等10多個城市設有天然氣項目，還將在15至20個城市洽談合作事宜；華遷燃氣也與山東、北京等7個地區簽訂了多項煤氣管網經營合同，目前正與華東中小城市洽談的項目超過50個；百江燃氣已在昆明、貴陽、衡陽等地有投資項目，現正全力搶占“西氣東輸”沿線。國內民營企業也獲得了參與競爭的機會，在香港上市的民營企業新奧燃氣，已獲得了廊坊、聊城、密云等23個城市燃氣管道的控股經營權，并計劃繼續投資3.52億元，使其燃氣獨家經營版圖擴大到30個左右，2005年欲達到50個；另一家民營的新疆廣匯實業，計劃用5年時間，投資60億，介入燃氣市場。另外，歐美大型跨國公司，如BP(英國石油公司)、殼牌公司、埃克森美孚公司、俄羅斯燃氣工業股份公司等，也紛紛進入中國市場。這些公司一般傾向于氣源開采、管道運輸等上游業務。

　　與國有獨資公司相比較，國有控股有限責任公司投資主體增加，股權分散。因此，公司組織機構中設立了股東會(或股東大會)，由于非國有股東的存在，董事會、監事會、經理層成員受政府直接控制的力度相對減弱。

　　在股份有限公司中，普遍存在的一個現象是國有股一股獨大，社會公眾(或法人)股比重較小且相對分散。在非國有股權與國有股權博弈過程中，由于非國有股權比重較小而本已處于弱勢地位，再加上股權分散，其應有的表決權也不能充分實現。因此，在股份有限公司中普遍存在著股東大會職權難以充分實現的問題，甚至股東大會形同虛設，真正的權力仍然集中在代表國有股權的政府手中。在這種情況下，公司治理結構存在著與國有獨資公司類似的情形。

　　合資合作的有限責任公司中，雖然非國有股權集中，利益直接，談判能力大大增強，但非國有資本(外資、民間資本)與國有資本目標差異的矛盾也更為公開、激化。在城市公用事業領域，國有資本的存在首先要服務于社會目標，政府的任免權迫使企業管理者努力實現這一目標。其次才是管理者個人目標。而國有資產保值增值、企業利潤最大化目標一般被放在最后。而非國有資本，特別是外資的唯一目標就是利潤最大化，獲得高額的投資回報。在當前城市公用事業普遍虧損、政府規制體制不完善、國有資產管理體制未理順的條件下，國有資本與非國有資本要實現有機整合、風險共擔，利益共享是比較困難。實踐中，外資進入城市公用事業領域與中方合資、合作往往要求固定的投資回報率(一般在15%左右)，或者采取“取脂”策略，有選擇地進入利益較多的公用事業領域，或只經營業績較好的優良資產。據筆者調查，某市一條重要的公交線路，是由韓國一家族企業出資450萬元，中方提供線路、場地和司乘人員，雙方共同出管理人員，利潤五五分成的合作線路，由韓方出任總經理。該項目從1998年開始運作，合同期是8年。自1998年取消小公共汽車以后，該線路迅速由虧損線路轉為盈利線路。但是，在經營管理過程中，韓方故意加大成本，降低利潤，甚至利用財務制度安排的漏洞，以借款的方式不斷抽逃資金370萬元。結果是使中方不能得到應得的那部分利潤，等于是白白給韓方企業做了嫁衣。另一城市的污水處理企業，整體出售給外資，政府許諾其投資回報高達18%。致使該市整個自來水產業其他業務利潤總和全部用來支付外資的回報尚且不足，還要政府另外增加財政補貼。最終無法繼續運行，政府只能以高于出售時的價格收購回來，合作以失敗告終。

　　多元投資主體，特別是國有資本與外資、民間資本運營目標函數的差異，必然使合資、合作的有限公司的治理結構處于紊亂、不安定的狀態。

　　三、完善城市公用事業企業公司治理結構，推動公用事業運作方式的轉變

　　從我國城市公用事業企業公司制改革的實踐看，事實上存在著兩種相互矛盾的改革路徑：一是維系國有獨資，使企業承載經濟社會多元目標的調整方式，并形成類似于傳統國有企業的所謂“公司治理結構”，即“形似神不似”；二是模擬現代公司制度，建立國有控股的、擁有多元投資主體的有限責任公司或股份有限公司，并形成“形神兼備”的公司治理結構。前者，似乎試圖維護國有公用事業企業作為公企業形象和運作機制；后者，則試圖在國家掌握對公用事業控制力的前提下，引進或利用外資和民間資本，增加供給，并把傳統國有企業逐步改造為法人主體和市場競爭主體。

　　如前所述，我國在推動城市公用事業領域國有企業改革的過程中，除了強調需要增強國有經濟的控制力以外，并沒有設定不同于一般競爭性領域國有企業改革的別的目標。這個共同的目標就是通過公司制改造，使傳統國有企業成為適應市場經濟要求的自主經營、自我積累、自負盈虧、自我約束的法人主體和市場競爭主體。那么，為什么同樣是具有自然壟斷性質城市公用事業，公司制改造路徑和公司治理架構安排方面迥異？筆者以為，這主要與我國城市公用事業改革目標模糊和國有經濟角色定位不準有關。

　　應該看到，由于主要城市公用事業領域的技術經濟特征(主要是自然壟斷)、城市公用事業在經濟社會發展中的特殊意義以及我國目前的發展階段所決定，國有經濟不能采取與一般競爭性領域同樣的退卻或“蒸發”策略，而應該強化國有經濟的控制力。但強化國有經濟控制力與政企不分、政資不分不可同日而語。在我國，公用事業領域中國有企業體制的政企不分、政資不分、政府規制機構與企業沒有界限的狀況，不是政府為克服市場缺陷而進行的制度安排，而是傳統計劃經濟體制的有機組成部分，是建立社會主義市場經濟體制過程中的改革對象。這一背景決定了我國沒有必要去模擬國有經濟民營化以前的西歐、日本，在城市公用事業領域建立按照公法制運作的所謂公企業。國有經濟對公用事業領域的控制力，不一定要通過國有獨資來體現，參股、控股也可以很好地體現國家的控制力和政府的政策意圖。在公用事業企業主要按照公司法運作的情況下，國家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業承載的多元目標的整合，主要應該通過政府規制以及規制方式、手段的創新來實現，或者說主要通過規范的政府監管的途徑來實現。既然我們沒有為城市公用事業領域國有企業改革設定另外的目標，在把國有企業改造成法人主體和市場競爭主體的同一目標下，為了實現公用事業效率運營，實現公用事業由政府運作向法人企業運作的轉變，已經是大勢所趨。

　　基于上述判斷，應該在對主要公用事業中的自然壟斷業務與非自然壟斷的競爭性業務領域作出明確界定的基礎上，除了在某些特殊的自然壟斷領域可以采取國有獨資有限責任公司的財產組織形式及相應的公司治理結構，大多數公用事業領域可以采取國有參股、控股形式，其中的非自然壟斷的競爭性業務，在與自然壟斷業務進行剝離以后，國有經濟可以完全退出，同時放開外資和民間資本的市場準入。

　　鑒于目前我國公用事業領域中，國有獨資、國有控股公司治理結構是主流形式，從實際出發完善國有獨資公司和國有控股公司的治理結構，培育公用事業企業的法人主體和市場競爭主體地位，為公用事業逐步從政府運作向企業運作轉變創造條件，是現階段的現實選擇。

　　對于國有獨資公司來說，建立健全公司治理結構應著重考慮以下幾個方面：

　　第一，合理行使股東會的職能。國有獨資公司雖不設股東會，但需要股東會行使的職能仍然存在，應合理劃分和行使，不能簡單地定性為由政府和董事會各自行使部分職能。特別是關于董事、監事的任免，確定報酬，批準審議董事會、監事會的報告，以及其他重大事項的決定等職權，顯然不宜由董事會行使。因此，股東會職權的行使只能由政府來承擔，而其中的關鍵就是由什么機構(或部門)承擔？如何承擔？一個相對可行的辦法是由國有資產管理部門(如國資委)來行使股東會職權。因為成立國資委的目標就是將其它部門干預企業權力加以剔除，由國資委專門負責國有資產的管理。這樣，至少能保證管理部門對企業經營業務比較熟悉，管理權責明確。

　　第二，完善董事會的組織結構。董事會在公司治理結構中處于中心位置，完善董事會結構，合理行使董事會職能是建立有效公司治理結構的重要任務。對于國有獨資公司來說，董事由政府任免的原則無疑是正確的，應當堅持。其中需要探討的是董事會的構成及其產生辦法。首先，董事會構成要有廣泛性。董事長由政府部門直接任命，可以由國資委直接委派，報相關部門(如人事部門、組織部門)備案。但董事長不應當兼任總經理。董事則要求既有內部董事也要有外部董事。內部董事可從經理層、黨委會和職工中產生，其中經理層、黨委會中產生的董事，可以由監事會提名，政府部門(國資委)審批任命。這一方面是因為監事會有掌握更多信息的優勢，另一方面也能強化監事會的職權。職工董事按《公司法》由職工大會選舉產生。為了防止內部人控制，實現有效制衡，內部董事比例不宜過大，不應超過半數。外部董事的來源要有廣泛性，可以從社會公開招聘，由監事會負責承辦，保證監事會的提名權，最終由政府審批任命。外部董事應該是經濟、管理、技術和有關業務方面的人才、專家，以確保來源廣泛、素質較高，克服“董事不懂事”現象。其次，要明確董事會的權利與義務，保證權責對等。《公司法》對董事會的職權有詳細規定，其中特別需要強調的一項職權是：聘任或解聘公司總經理，根據經理提名，聘任或解聘公司副經理、財務負責人，決定其報酬事項。這項職權能否充分實現，直接關系到董事會在公司的核心地位。目前國有獨資公司的總經理、副經理等人員，普遍由政府相關部門直接任免，其報酬也根據由政府核定的級別、檔次確定。如此以來，董事會對經理層缺乏硬性約束，其他職權也難以實現，以致董事會被“架空”成為普遍現象。因此，需要特別強調董事會對這一職權的充分行使。《公司法》對董事義務的規定過于籠統，只制訂了一些原則性較強的禁止性條款，實踐中缺乏可操作性。因此，需政府部門在制訂和修改公司章程(股東會職權)時，明確、詳盡地補充有關董事義務的條款。同時，制訂出有關董事罷免的相關條款。

　　第三，強化公司監事會監督職能和行使職權的保障措施。監事會能否真正起到監督作用，取決于監事會的獨立性及其職權的有效性。為了確保監事會的獨立性，必須改變當前這種下級監督上級、內部人監督內部人的體制。因此，國有獨資公司監事會主席(或召集人)應由政府部門(國資委)直接委派。監事也應由內部監事和外部監事共同組成，內部監事為職工代表(含財務人員)，由職工代表大會民主選舉產生；外部監事，由國資委從社會公開招聘，要求是有關會計、審計、經濟、法律等專業人員。同時，還應確保監事會職權的有效性。必須保證監事會有充分的檢查權，包括列席董事會會議及質詢、陳述、建議權；對公司經營者有關違章行為的調查權；公司財務、資產的審核權；對董事任免的提名、建議權，對經理解聘的建議權；以公司名義對董事、經理的起訴權以及公司章程授予的其他權利。公司應為監事會行使職權提供便利條件。

　　第四，協調董事會、經理層與黨委會之間的關系。

　　公司治理結構的核心是強調股東會、董事會、監事會、經理層之間職權的制衡關系，就其本來意義而言，并未將黨委會、職代會和工會納入其中。由于工會實際上是由黨領導的，職代會則受經理層約束，所以“新三會”與“老三會”的關系，可以歸結為董事會、經理層與黨委會的關系。因此，需要將黨委會的職權加以明確，以緩解他們相互之間的掣肘碰撞問題。根據“黨管干部”原則，黨委會主要負責干部的培養、考察、監督，向董事會、經理層推薦管理干部，參與對經理層的任免決策，查處干部違紀行為等。

　　對于國有控股的城市公用事業企業而言，其公司治理結構，既存在著與國有獨資企業類似的問題，又有著自身的特殊性。

　　針對股份有限公司國有股一股獨大，股東大會受政府超強控制，中小股東利益得不到保障的問題，可以從兩個方面著手解決：一是促進股權流動，在保持主導地位的條件下降低國有股份額，實行國有股減持。尤其應當引入機構投資者，如商業銀行的投資基金、共同基金、保險基金以及境外投資機構的資金等。由于他們談判能力強，熟悉資本運營，可以強化股東大會、董事會職權。二是借鑒國外法人交叉持股經驗，在確保國有資本控制力的條件下，分散國有股權。如嘗試發展法人持股和機構持股，特別是法人交叉持股，以此弱化“內部人控制”。在此基礎上，嚴格按照《公司法》要求，明確股東大會職權，保證其權威性。

　　作為改革開放初期的產物，合資合作經營企業應當逐步按照規范的股份公司整合有關投資各方責、權、利，堅持利益共享、風險均擔的原則，并建立健全公司治理結構。事實上，要把國有資本和非國有資本的目標整合起來，使企業在追

　　求利潤最大化的同時兼顧社會目標的實現，應結合政府規制體制改革，如通過價格規制改革，使特定價格水平有一定的利潤空間，價格制定符合激勵性原則，等等。