中國經濟體制改革研究會會長高尚全

　　加快推進和完善壟斷行業(yè)的改革，是完善社會主義市場經濟體制的重要內容之一。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出，要加快推進和完善壟斷行業(yè)改革。加入世貿組織之后，我國的電信、電力、鐵路、民航及公用事業(yè)等行業(yè)將逐步實現(xiàn)對外開放，參與國際市場競爭。壟斷行業(yè)集中的基礎領域又 是發(fā)展速度較快、市場規(guī)模較大、增長前景較好的領域。在這些領域，國內企業(yè)必將面臨國際大公司的強勢競爭。從我國加入世貿組織以及壟斷行業(yè)面臨的現(xiàn)實矛盾出發(fā)，需要采取多種措施，加快推進壟斷行業(yè)的改革，這也是我國深化改革的一項緊迫任務。

　　一、為什么要加快推進壟斷行業(yè)的改革

　　1、什么是壟斷？狹義的壟斷在法律上是指特定的主體在特定市場上的特定經濟活動中排除或者限制競爭者的狀態(tài)或行為。也就是說，在特定市場內的市場主體追求最大的壟斷利益，或用政府賦予的權力或利用特許經營權，或者與其他經營者合謀，壟斷市場，壟斷價格，排斥其他經營者進入同業(yè)市場，從而損傷消費者權益，違反公共利益的行為。壟斷的產生和形成有多種多樣的原因，如資源稀缺、外部經濟性、規(guī)模經濟和范圍經濟效益的存在等。2、壟斷大致可以分為三種情況：一是自然壟斷，即對關系公眾利益有限資源的獨占和國有獨資經營導致的壟斷。例如，一個地區(qū)設置一個供電系統(tǒng)，運營商自然形成對供電的壟斷。一個城市建立一個自來水管道供應系統(tǒng)，可能比建立幾個并行的供水系統(tǒng)更經濟更有效，這也是自然壟斷的典型案例。二是市場壟斷或經濟壟斷。在競爭性領域中，少數(shù)市場主體通過合謀行為或市場兼并控制行為形成的壟斷。例如，有幾個具有競爭關系的企業(yè)以合同、協(xié)議等方式，確定、維持或變更商品的價格，搞價格同盟，限制商品的市場供應量，共同阻止新的競爭者進入市場或排擠其他競爭對手。三是行政性壟斷，即政府及其所屬部門利用行政權力直接從事基礎設施建設和經營形成的壟斷。例如，政府鐵道部從事鐵路的建設和運營，信息產業(yè)部從事電信的建設和經營。這種壟斷在發(fā)展初期有其必要性和必然性，但發(fā)展到一定階段，特別是在市場經濟條件下，將帶來越來越多的負面影響。3、改革壟斷行業(yè)的重點是改革行政壟斷。當前，相對于一般競爭性領域，我國基礎領域許多行業(yè)雖然都程度不同地有民間資本的進入，但國有資本依然處于控制地位。在沒有完全實現(xiàn)政企分開的情況下，對處于自然壟斷地位的行業(yè)或企業(yè)，政府部門往往利用行政權力，直接干預企業(yè)的經營活動，企業(yè)也往往借助于政府的權力，設置市場障礙，限制競爭，使自然壟斷和行政壟斷重合在一起。由行業(yè)壁壘和地方保護形成的行政壟斷，嚴重影響建立統(tǒng)一市場和公平競爭，企業(yè)之間缺乏競爭，導致了效率低下和資源的浪費。因此，打破壟斷的重點應放在打破行政性壟斷。從目前看，行政性壟斷大致可以區(qū)分為區(qū)域性行政壟斷和行業(yè)性行政壟斷兩種形式。經過近20年的改革與市場化體系的發(fā)展與推動，尤其是隨著我國加入世貿組織，實行非歧視原則和國民待遇原則，清理現(xiàn)有法律法規(guī)與國際慣例接軌，區(qū)域性的行政壟斷已經或將會大為削弱。產品生產與銷售的地方封鎖，尤其是競爭性產品的壟斷與封鎖逐步被打破，形成了生產要素的市場自由流動傾向。現(xiàn)在的壟斷可以說主要是行業(yè)性的行政壟斷，它們借助于對本行業(yè)的管理特權和實際控制力量，掌握市場資源與銷售份額。加快這些行業(yè)的改革、實現(xiàn)政企分開是下一步改革的重要任務。4、行政性壟斷的危害。我國在相當長的時期內是實行計劃經濟體制，計劃經濟的基本特征是，政府幾乎壟斷一切經濟活動，在一些競爭性的行業(yè)中也廣泛存在政府壟斷。改革開放以來，從計劃到市場發(fā)生了很大的轉變，但政府運用行政權力，參與微觀經濟活動，排斥和限制競爭等不符合市場經濟原則的行為在一些領域仍較嚴重。行政性壟斷是一種政企合一的體制，政府既是管制的政策制定者，也是所有者，又是監(jiān)督者。它明顯區(qū)別于通過市場競爭導致的生產集中而形成的經濟性壟斷，是一種制度性的缺乏競爭的體制。政府運用各種行政手段構筑進入壁壘，維護本系統(tǒng)企業(yè)的壟斷地位，甚至用某些法規(guī)將其合法化。不僅壟斷經營業(yè)務，而且壟斷經營相關產品。企業(yè)缺乏競爭活力和靈活的經營機制，服務意識差，經營成本高。借助壟斷地位制定大大高于成本的壟斷價格，侵占消費者利益，扭曲分配效率。具體說來，行政性壟斷造成的危害主要表現(xiàn)在：第一，損害消費者的利益。當壟斷者真正壟斷這些行業(yè)以后，控制產量，抬高價格，謀取高額利潤，限制可能的競爭進入市場等行為方式的出現(xiàn)是必然的。第二，與競爭性經營相比，壟斷行業(yè)缺乏技術進步、改善經營和提高產品質量的動力，阻礙技術進步和產業(yè)升級。壟斷者將通過限制新的競爭者進入來控制整個行業(yè)的生產和經營，取得最大的利潤。第三，壟斷增加了開放市場與引入競爭的成本和難度。面對進一步的市場化與對外開放，行政性壟斷行業(yè)面臨的開放和競爭的壓力會越來越大，但因為其市場生存能力低，放開與引入競爭的代價也就越大，放開的阻力也就越大，巨大的保護成本與代價將使打破行政性壟斷陷入兩難境地。第四，壟斷損害社會公平。行政性壟斷引發(fā)的行業(yè)收入的巨大差異與各部門行業(yè)之間收入的不平等，已成為我國當前的一個社會性問題。在我國巨大收入差異背后，行業(yè)壟斷經營是一個重要的因素。從行業(yè)平均收入的統(tǒng)計公布看，人均收入排名前十位的大多是壟斷性行業(yè)，共中有通信服務業(yè)、電力供應業(yè)、金融證券業(yè)、保險業(yè)等，而收入排名在后的行業(yè)，如農業(yè)、礦產業(yè)、零售商業(yè)等，均是競爭較為充分的部門。收入水平的巨大差異反過來又成為抑制資源流動與競爭，強化壟斷的動力，造成新的收入機會的不平等。

　　二、壟斷行業(yè)改革現(xiàn)狀和存在的突出問題我國壟斷行業(yè)通過政企分開、引入競爭、改進政府監(jiān)管和推進企業(yè)重組等，改革取得了很大進展。1、部分壟斷行業(yè)初步實現(xiàn)了政企分開。在電信、電力、民航等行業(yè)，實現(xiàn)了新組建公司與相應行業(yè)管理機構的脫鉤，政府管理職能基本移交至政府相關部門，初步實現(xiàn)了政企分開、政資分開，重要壟斷行業(yè)的行政性壟斷問題初步得到解決。2、通過重組和進一步引入競爭，多個市場主體平等參與市場競爭的格局初步形成。電信行業(yè)重組后，幾大集團公司在擁有已有業(yè)務經營范圍的基礎上，可以在對方區(qū)域內建設本地電話網和經營本地固定電話等業(yè)務，并相互提供平等接入等互惠服務，基本形成了分業(yè)務市場競爭的局面，價格高、服務質量低的問題得到了一定改善。電力行業(yè)實行廠網分開，重組發(fā)電和電網企業(yè)，在競爭環(huán)境引入競爭機制，電價、電力投資及電務監(jiān)管體制改革進展順利。電力安全生產和電力建設穩(wěn)步進行。民航業(yè)通過聯(lián)合重組，形成了三大航空集團公司和三家民航服務保障企業(yè)集團，機場管理體制改革順利進行，集中統(tǒng)一管理的空管體制改革基本完成。3、一些行業(yè)的國有企業(yè)改革取得一定進展。電信、民航、電力、石油石化等行業(yè)按照政企分開、政資分開的原則，組建了一批特大型公司或企業(yè)集團。其中電信、石油石化等行業(yè)的企業(yè)通過改制上市，引入了多元股東，推動了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，在公司治理結構、運行機制、內部管理制度以及透明度等方面取得了一定進展。4、壟斷行業(yè)的現(xiàn)代監(jiān)管體制正在探索。電力體制改革首發(fā)其端，組建了電力監(jiān)管委員會，開創(chuàng)了我國壟斷行業(yè)進行獨立、專業(yè)化監(jiān)管的先河，對于形成市場開放條件下監(jiān)管理念和監(jiān)管手段，建立相適應的維持公平競爭的支持性制度，實現(xiàn)政府政策制定職能與監(jiān)管分開制衡，改善和提高政府監(jiān)管能力等等，具有重要意義。雖然壟斷行業(yè)改革重組取得了一定進展，但長期存在的體制性障礙逐漸暴露，特別是壟斷行業(yè)的壟斷利益合法化。當前，存在的突出的主要問題有：1、壟斷行業(yè)改革的范圍和層次還比較窄。一是目前的改革尚僅僅集中于帶有網絡性質的自然壟斷行業(yè)，如電力、電信、民航、油氣、城市供水(熱、氣等)、鐵路、郵政等行業(yè)，這些行業(yè)具有明顯的規(guī)模經濟性和范圍經濟性特征，其改革關系到社會資源配置效率的提高和相關行業(yè)的發(fā)展。但一些具有一定特殊性的商品(中食鹽)、滿足國家增加財政收入需要的商品(如煙草)的專營等，其壟斷特點比較突出。二是已經開始改革的行業(yè)還停留在行政性拆分的層面，尚未形成規(guī)范化的準入制度。2、壟斷行業(yè)進行有效競爭的市場環(huán)境尚未形成。拆分的結果是，部分行業(yè)呈現(xiàn)出從獨家壟斷轉換為地域性壟斷的傾向，競爭逐步演變?yōu)檐涱A算約束的國企之間為強化市場壟斷地位而進行的惡性競爭，政府管制的改革尚未提到議事日程。3、國有企業(yè)改革滯后，壟斷行業(yè)中特大型國有企業(yè)改革明顯滯后，已成為國有企業(yè)改革的重點和難點。由于壟斷行業(yè)國有資產在我國經營性國有資產總量中占有很高比例，并在整個行業(yè)內占據絕對控制地位，如何有效實施國有經濟的戰(zhàn)略性調整，在一些領域逐步對社會資本開放等還需進一步研究。4、監(jiān)管制度改革剛剛起步，政府職能亟待轉變。一是除電力外其他壟斷性行業(yè)如電信、民航、鐵路、石油、天然氣等領域均未建立明確、獨立和專業(yè)化的管制機構，責任主體不明，職能分散，管制低效果。二是政府管制職能并沒有隨著市場化改革而改變，政府職能缺位與越位問題仍很嚴重。政府對相關管制機構缺乏有效的監(jiān)督和制約，許多領域的管制職能沒有得到法律和政策的明確授權，管制無規(guī)可循，人為因素大，決策過程透明度低，尋租風險加大。5、立法滯后，不能依法有效約束各類市場主體的行為。立法先行是壟斷行業(yè)引入競爭機制的基礎。當前許多方面存在著法律真空，或者現(xiàn)有的法律、法規(guī)已不適應建立競爭性市場的要求，使得改革過程中出現(xiàn)了企業(yè)間競爭和交易關系、競爭方式的混亂，如電信業(yè)價格競爭無序、人為設置互通障礙，電力行業(yè)因缺乏“競價上網”的制度，各發(fā)電公司之間難以在短期內開展競爭。6、普遍服務等配套制度安排不到位。鐵路、電信、電力等壟斷性行業(yè)提供基礎產品和服務的特點，決定了相關企業(yè)必須提供普遍服務。但是，如何調整原來普遍服務支出采取內部消化的方式，建立合理的普遍服務提供機制，是亟待解決的問題。

　　三、加快推進壟斷行業(yè)改革的主要舉措進一步深化壟斷行業(yè)改革，必須實行政企分開、政資分開、政事分開，加快構造壟斷行業(yè)的有效競爭格局，加快壟斷行業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐，加快推動相關行業(yè)的法律建設，逐步建立和完善公開透明、監(jiān)管有力的壟斷行業(yè)監(jiān)督管體系。

　　1、加快政府職能轉變，實行政企分開、政資分開、政事分開。在我國壟斷行業(yè)，政府其實有三重角色：一是作為一般社會管理者的角色；三是作為市場管制者的角色；三是作為企業(yè)所有者或者說是生產者的角色。如果政府一方面是企業(yè)的所有者，另一方面是社會的管理者、市場的管理者，就會存在深刻的角色沖突。首先，從政企關系上看，企業(yè)從屬于政府，沒有競爭的壓力，政府做了許多企業(yè)做的事情。在政府及其所屬部門的行政壟斷控制和操縱下，壟斷行業(yè)的企業(yè)并不是真正的企業(yè)。政企不分，政資不分，從市場準入、原材料的提供，到價格的制定、產量的規(guī)定以及產品的銷售，壟斷部門都直接進行干預和控制，憑借行政手段實施壟斷經營。其次，從產權結構看，我國絕大部分壟斷行業(yè)的企業(yè)都是國有的，雖然進行了公司制改造，但并沒有建立起規(guī)范的法人治理結構，沒有完全按商業(yè)化原則進行考核和管理。再次，從業(yè)務范圍看，既承擔政府下達的政策性任務，也從事一般的商業(yè)性經營。正是因為承擔著政府的政策性任務，壟斷企業(yè)才有了低效率經營的借口，企業(yè)預算約束軟化，即使虧損也能夠依靠政府補貼生存。在轉軌時期，這些角色之間的沖突就顯露出來了，實際上，由于這三重角色之間的沖突，政府很難承擔好其中的任何一個角色。壟斷行業(yè)企業(yè)改革為什么沒有到位？這與政府職能轉變沒到位有密切聯(lián)系。政府改革要解決“越位”、“缺位”、“錯位”問題，這是政府職能轉變要解決的關鍵。打破壟斷的根本辦法，是加快政府職能轉變和機構改革的進程，建立與市場經濟要求相適應的國有資產管理和運營體制，割斷企業(yè)與政府的直接聯(lián)系，真正實現(xiàn)政企分開、政資分開。理順政企關系，明確政府應該做的和不應該做的，有利于政府做好應該做的事情，提高政府工作效率。政府從直接提供公共服務、直接干預企業(yè)和社會的煩瑣事務中解脫出來，將主要精力集中于制定規(guī)則、政策引導、依法監(jiān)督等方面，因而政府機構將進一步得到精簡。同時，政府將從“命令者”和“指揮者”逐漸演變?yōu)椤胺�務者”和“合作者”，增進與社會、企業(yè)服務和合作意識，促進社會整合能力的不斷提高。

　　2、推進壟斷行業(yè)國有企業(yè)的公司制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。通過完善國有資本出資人制度，實現(xiàn)政資分開、政企分開。通過引進外資和民間資本等，加快多種形式的產權制度改革，在保持自然壟斷環(huán)節(jié)國有資本控股的前提下，逐步將大多數(shù)國有獨資公司改造成股份有限公司，有條件的企業(yè)要盡快整體上市。嚴格依法設立股東會、董事會、監(jiān)事會，明確各自的權利和責任，推動企業(yè)建立規(guī)范的公司法人治理結構，轉換經營機制，推進國有經濟的戰(zhàn)略性調整。大型集團公司要理順內部產權、人事和財務關系，形成規(guī)范的母子公司體制和管理制度。改革國有企業(yè)領導人的任命和管理方式，改進對代表所有者權益的董事會成員的管理。加強對壟斷行業(yè)收入分配的監(jiān)管，改革企業(yè)工資收入分配制度，推進職工收入分配的工資化、貨幣化和公開化，規(guī)范職工收入結構，抑制壟斷行業(yè)企業(yè)職工收入過快增長。積極探索經營者持股、股票期權等股權激勵辦法，建立有利于對經營管理者和科技骨干進行長期激勵的機制。

　　3、有條件的壟斷行業(yè)要積極推進多元持股。在我國經濟轉軌的關鍵時期，加快壟斷行業(yè)的股份制改革，不僅有利于實現(xiàn)兩權分離、政企分開，解決投資不足和提高運營效率，更為重要的是，它是非國有經濟進入壟斷行業(yè)的基本形式。我們應當充分估計股份制改造在促進非國有經濟進入壟斷行業(yè)中的重要作用，并采取切實的改革措施和步驟。壟斷行業(yè)改革的核心內容就是建立市場競爭機制，但壟斷行業(yè)競爭機制的引入和完善是與社會資本的進入分不開的，這二者相輔相成，互為促進，必須同步進行。如果沒有多元化投資主體的進入，尤其是產權明晰的社會資本的進入，即使開放市場、引入競爭，該行業(yè)的競爭局面也很難真正形成并長久地進行下去。一方面，如果在一個壟斷行業(yè)中只有少數(shù)幾個國有企業(yè)經營，其結果要么是競爭發(fā)展不起來，要么是競爭后幾個企業(yè)很快達成新的壟斷。因此，為適應壟斷行業(yè)開放競爭的進度，必須采取各種措施，鼓勵社會資本進入壟斷行業(yè)，大力推進壟斷行業(yè)投融資活動的市場化建設。另一方面，要滿足社會對壟斷行業(yè)產品和服務的需求，僅靠政府投融資是很難解除“瓶頸約束”的，對沉淀成本較少或已能夠通過經營活動得到補償?shù)摹⒆匀粔艛嘈再|已經弱化的壟斷行業(yè)，引導社會資本加入就成為解決這一矛盾的重要手段，而且投資壟斷行業(yè)受益期長且穩(wěn)定，項目的社會影響大，只要采取有效措施開辟一定融資渠道，將社會資本引入壟斷行業(yè)是可行的。將社會資本引入壟斷行業(yè)主要有兩種形式：一是企業(yè)形式的進入。即從宏觀上采取有效措施，盡快減少以至消除社會資本進入這些產業(yè)部門的體制障礙和人為限制，引導非壟斷行業(yè)的企業(yè)合理進入。二是資本形式的進入。即以多種方式吸引社會資本投資入股。根據壟斷行業(yè)的性質要求，要發(fā)展，就要有規(guī)模經濟效益；要有規(guī)模經濟效益，就要走資金、技術、人才集中化道路。從目前現(xiàn)狀來看，雖然這些年來社會資本不斷發(fā)展壯大，但絕大多數(shù)規(guī)模和投資能力十分有限，很難以企業(yè)的形式整體進入，再加入技術問題，社會資本進入壟斷行業(yè)的障礙不可能很快消除。在這種情況下，由于資本市場既可以對資源的存量進行重新組合，也可以對資源增量進行集中投入，因此，資本市場就成為社會資本進入壟斷行業(yè)的最佳制度安排。為了盡快引進和加強競爭機制的作用，推動資源有效配置，較大幅度地啟動社會投資，就必須采取多種有效形式，加快壟斷行業(yè)的股份制改革，廣泛開拓融資渠道更多地誘使社會資本跟進。第一，對一些盈利性的運輸、通信、能源等壟斷行業(yè)，應根據條件成熟程度，逐步地、普遍地進行股份制改造。第二，對于能夠改造為規(guī)范的股份公司的，應爭取早日上市。第三，對不能整體改制的企業(yè)，應采取分類、分解的辦法，逐步實現(xiàn)股份制改造。第四，對條件暫不成熟的企業(yè)應通過發(fā)行可轉換債券的方式，分階段實現(xiàn)股份制改造。第五，在條件成熟時，應擴大社會債券發(fā)行的范圍，以多種形式實現(xiàn)壟斷行業(yè)投資的社會化，為壟斷行業(yè)的股份制改革創(chuàng)造條件。第六，推行股份合作制。它主要是由一家或幾家企業(yè)(或個人)與政府授權的國有資產投資經營公司聯(lián)合成立項目公司對項目進行投資建設，并按協(xié)定比例出資和占有股份。此種形式，由于有政府的間接參與，可以提高投資者對投資的信心，由于有私人資本的參與可以提高資金效率和經營服務水平。股份制是吸引非國有資本直接參與基礎設施項目建設的一種有效方法。

　　4、加強對自杰壟斷業(yè)務的有效監(jiān)管。自然壟斷產業(yè)是現(xiàn)代市場經濟的一個特殊領域，在這個特殊領域，經營者抱怨“被管制的不自由”，消費者批評“壟斷的特權”，投資者僅能滿足“穩(wěn)定的收益”，中、小企業(yè)不得不屈從于壟斷大企業(yè)的“支配”，管制者常常受到在“中立性”的名義下向生產者傾斜的責難。由此可見，壟斷行業(yè)生來就是與政府管制相關的，需要政府以立法、司法以及行政等手段調整與產業(yè)相關的經營者、消費者、投資者以及政府之間的關系。雖然對壟斷行業(yè)放松管制、導入競爭是十分必要的。但放松管制并非是取消管制，被導入的競爭也決不是弱肉強食的自由競爭，而必須是受一定的規(guī)則限制的競爭，否則便會出現(xiàn)由于受管制的自然壟斷環(huán)節(jié)和放松管制的競爭性環(huán)節(jié)之間的不協(xié)調而發(fā)生問題。從這個意義上講，放松管制、導入競爭的推進始終伴隨著管制規(guī)則的重建。尤其是在目前的技術經濟條件下，我國壟斷行業(yè)的一些環(huán)節(jié)還不具備引入競爭的條件，如全國性的輸電網絡、鐵路路網等等必然是壟斷經營，這樣就存在如何確保競爭性供給者以合適的條件接入受管制的壟斷性網絡等問題。在引入競爭之前，迫切需要建立一個基本的管制框架，應當把管制制度的建立當做壟斷行業(yè)市場化改革整體不可或缺的一部分，而不是將其作為事后的思考。在引入競爭機制之前，在我國壟斷行業(yè)，一直是由政府對產業(yè)的進入、價格等方面實行嚴格的管制政策，引入競爭機制后，針對網運分離的壟斷行業(yè)的市場結構，政府獨立管制機構除了需要對壟斷的基礎設施網絡環(huán)節(jié)實施管制之外，更主要的任務是要解決以下三個方面的問題：一是瓶頸接入；在二是網間互聯(lián)互通問題；三是普遍服務及補償問題。以電信業(yè)為例，引入競爭后，原壟斷運營商是惟一擁有“瓶頸”環(huán)節(jié)的企業(yè)，新進入者只能進入競爭性環(huán)節(jié)，但競爭性環(huán)節(jié)必須使用“瓶頸”才能提供服務。如何確定競爭性環(huán)節(jié)向壟斷性環(huán)節(jié)支付的使用價格，就成為管制機構的重要工作。隨著競爭的深入，特別是數(shù)網競爭的出現(xiàn)，網絡間互聯(lián)互通就成為壟斷行業(yè)有效競爭的關鍵，互聯(lián)互通服務的技術標準、服務質量和時間以及接入價格就成為管制機構的重要工作。此外，引入競爭前，普遍服務義務的實現(xiàn)主要是通過企業(yè)內部的交叉補貼，引入競爭后，企業(yè)內部的交叉補貼機制與競爭機制存在矛盾，需要政府對普遍服務重新做出制度安排，探索建立新的普遍服務提供和補償機制，制定普遍服務的認證辦法，明確界定普遍服務的范圍、標準以及相關企業(yè)承擔普遍服務的責任和義務。設立普遍服務基金，改暗補為明補。建立特許權競爭機制與普遍服務提供相結合的機制，并盡快在電信行業(yè)首先進行試點。

　　5、盡快建立新的監(jiān)管體系。為了維護壟斷行業(yè)的有效競爭，政府應改革由原來部門行使管制者職能的管制模式，盡快建立獨立的、專門的監(jiān)管機構。政府監(jiān)管機構的建立一般有三種模式：特定行業(yè)模式、寬行業(yè)模式和多行業(yè)模式。其中，多行業(yè)模式是一種特殊的模式，在絕大部分國家難以采用，因此，政府監(jiān)管機構之間的權力配置問題主要集中在是設立特定行業(yè)監(jiān)管機構模式還是設立綜合性的寬行業(yè)監(jiān)管機構模式。兩種模式各有利弊；設立特定行業(yè)管制機構可以增加可獲得信息的總量，并可以通過相關行業(yè)的管制機構進行比較，減少信息不對稱。此外，由于壟斷行業(yè)各行業(yè)的發(fā)展階段不同，需要的管制方式也不盡相同。從理論上講，設立行定產業(yè)管制機構可能提高管制的效率，但是，特定產業(yè)管制機構也往往可能更容易為它們所管制的產業(yè)所俘獲，并且，不同行業(yè)管制政策之間的不協(xié)調，尤其是當它們適用于可以相互替代的領域時，如公路、鐵路和航空等，有可能會導致被管制對象投資行為的扭曲。設立寬行業(yè)管制機構雖然可以共享資源，防止特定行業(yè)管制機構對某個被管制行業(yè)施加過多的控制，降低管制機構被俘獲的可能性，并且可以通過協(xié)調一致的方式減弱行業(yè)間的競爭程度，從而降低了經濟扭曲的風險。但是，設立綜合性的產業(yè)管制機構也有一些固有的缺點，如缺乏足夠的技術專家或技術中心，對一個機構的過度投資會增加管制失靈的可能性，等等。在我國壟斷行業(yè)，管制權配置的過度分散是最主要問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是管制機構設置過于狹窄，缺少綜合性與全局性，彼此有內在聯(lián)系的被管制行業(yè)往往被人為地分割在不同的管制機構，如在交通運輸領域，交通部只管理公路與水路運輸，民航、鐵路各自有獨立的管理部門。另一方面，統(tǒng)一的管制權往往被分割在行業(yè)管制機構與其他綜合政策部門或執(zhí)法部門之間，壟斷行業(yè)政府管制機構在進入、價格、互聯(lián)互通、標準、經營等方面的主要管制權，實際上由計劃、財政、工商、技術監(jiān)督等眾多部門分管，這樣不僅加大了執(zhí)法成本，而且還會導致管制秩序的混亂，降低執(zhí)法效率。隨著政府機構改革的不斷深入，應考慮設立綜合性的交通(包括鐵路、公路和水運、民航)，能源(包括電力、煤氣等)，通信(包括電信、廣電等)等獨立管制機構。

　　6、盡快制定和完善相關法律法規(guī)，將壟斷行業(yè)改革納入法制化軌道。監(jiān)管機構要依法管制，其職能、管制方式、決策過程要有法律授權，提高管制機構的透明度和公眾參與程度，實行規(guī)范的聽證制度等。防止監(jiān)管機構成為新的、阻礙市場發(fā)育的“婆婆”。依法禁止和防止壟斷，是市場經濟下形成公平有效的競爭制度和秩序的根本性措施。鑒于現(xiàn)行《反不正當競爭法》已不能滿足實際經濟活動的需要，壟斷性行業(yè)存在著原行政性壟斷體制打破后被新的市場壟斷替代的危險，急需加快制定和出臺《反壟斷法》，依法規(guī)范和約束企業(yè)間的競爭和交易關系、競爭方式、管制機構的行業(yè)和決策過程等。同時，對相關部門的法律法規(guī)要及時進行修訂，包括修改和完善《電力法》、《航空法》、《鐵路法》等，避免部門利益被法制化，加快《電信法》、《石油天然氣法》等的立法進程。