在中國，推進基礎領域改革不僅對保持經濟持續增長和提升國民經濟整體素質至關重要，而且還是加快改革開放進程、完善社會主義市場經濟體制的重要任務。在我國經濟社會發展和體制轉軌的關鍵時期，基礎領域改革已逐步開始觸及深層次的體制性弊端。從完善社會主義市場經濟體制的要求來看，我國鐵路、郵政、電信、電力、民航等基礎領域的改革還處于嚴重滯后的狀態。如何盡快縮短這一差距，以什么樣的方式來彌補這種差距？是繼續按照政企合一、由國有經濟壟斷投資和經營的模式，還是進一步廣泛地、積極地尋求市場化改革 的有效途徑？就我國基礎領域下一步改革來看，還有相當多重大的問題、甚至是改革的方向性問題，有待深入地研討。

　　一、客觀地評價我國基礎領域改革的現狀

　　應當說，近些年的基礎領域改革已初見成效。例如，行政性壟斷問題開始得到一定程度的解決，引入市場競爭，推進基礎領域國有企業改革，建立現代監管制度等方面都進行了有益的嘗試和探索，并取得了階段性的初步進展。但總體來說，我國的基礎領域改革仍然處于起步和探索階段。

　　1、我國基礎領域改革嚴重滯后于經濟市場化的改革進程。一是行政性壟斷的基本格局尚未完全打破，遠不適應我國市場化改革進程對基礎領域改革的總體要求；二是基礎領域的國有企業改革嚴重滯后，已成為下一步我國國有企業改革的難點和重點；三是政府監管制度改革滯后，除電力行業外，其它壟斷性行業并沒有建立獨立的監管機構，監管職能分散在政府的相關部門，造成監管職能過于分散、責任主體不明，監管職能效益低下；四是我國已經頒布施行的《反不正當競爭法》以及政府相關部門的一些法規，已不能適應基礎領域改革和發展的客觀要求。

　　2、我國基礎領域改革深層次的體制矛盾和問題依然相當突出。例如，到目前為止，鐵路和郵政等行業仍然保持著政企不分、壟斷經營的格局。雖然民航、電力、電訊等行業進行了一定程度的分拆和重組，但基本上沒有觸及產權制度的基本格局，仍然是在國有產權框架內的局部調整。此外，對引入競爭機制也要作具體分析，總體說基礎領域的競爭機制還局限在分拆壟斷企業的層面。事實證明，國有大企業之間的競爭比照過去是一個進步，但這是一個十分有限的競爭，不可能形成有效的市場環境。關鍵的問題還在于，由于尚未形成規范的準入制度，我國民間資本還不能參與基礎領域的公平競爭。正如有的專家指出的，準入制度改革比分拆既有的壟斷企業更為重要。

　　3、基礎領域改革作為完善社會主義市場經濟體制的重要內容，還需要集中力量打“攻堅戰”。十六屆三中全會提出要完善社會主義市場經濟體制，就基礎領域而言，是政府主導，還是市場主導，能夠在多大程度實現市場配置資源，還有待于下一步的改革實踐。今后，國有企業改革的“重頭戲”最終還要在基礎領域展開。就目前來看，雖然成立了電力監管委員會，但是政企不分、政監不分等現象依然存在。改革還要涉及到方方面面的利益，解決我國基礎領域發展的體制性障礙是一項復雜的系統工程。

　　客觀地分析我國基礎領域改革的現狀十分重要。由此我們應當清楚地看到基礎領域改革嚴重滯后的現實，堅定改革，加快改革。有人在一、兩年前就曾提出，基礎領域的某些方面已形成了全行業破除壟斷、引入競爭的基本格局，因而斷言中國的基礎領域改革已取得成功。事實上，我國基礎領域改革更艱巨的任務還在后面。此外，也應當實事求是地分析改革進程中產生的某些問題，不能夠以此否認基礎領域開放市場、引入競爭的改革路徑，而應該把它作為基礎領域改革步履艱難的一部分。事實證明，改革不進則退，在內外的壓力之下，應當加快推進我國基礎領域改革。

　　二、全面地分析我國基礎領域改革的基本動力

　　有的專家強調，技術變化是促進基礎領域改革的主要因素，主張要隨著技術變化的條件，來考慮基礎領域改革的進程。應當承認，技術的變化是基礎領域某些方面改革的催生劑，例如，電信技術的變化大大推動了電信行業的改革進程。與此同時，也應當清楚地看到，促進基礎領域改革的因素還很多。我認為，以下五點因素同技術變化一道形成了我國基礎領域改革的基本推動力。

　　1、我國經濟結構調整和經濟的持續增長，對基礎領域改革提出迫切要求。第一，在改革中加快基礎產業的發展，會明顯提高交通運輸、郵電通訊等產業在國民經濟中的比重，改變制約我國經濟持續增長的結構偏差，從而提高我國經濟的國際競爭力。第二，打破基礎領域壟斷，形成基礎領域的市場價格形成機制，對拉動消費增長有明顯作用。第三，鼓勵和支持民間資本、外來資本投資基礎領域，并提高民間資本和外來資本在基礎領域投資中的比重，不僅對打破基礎領域的發展瓶頸有關鍵性作用，而且對拉動投資增長有直接的重要影響。

　　2、市場經濟條件下政府職能的確立和財政職能的轉變，直接影響和促進基礎領域改革。按著市場化改革進程的要求，政府改革的一個基本目標，是由經濟建設型政府轉向公共服務型政府。政府的主要職責是解決經濟社會發展中面臨的突出矛盾，創立市場經濟發展的良好環境，為此，應當明顯提高義務教育、公共衛生、社會保障、就業等在公共財政支出中的比例。隨著政府的轉型，財政主要投資于競爭性行業和基礎領域的狀況也要隨之發生重要變化。

　　3、市場化環境的變化是推動基礎領域改革的重要因素。引進競爭、開放市場對基礎領域提出挑戰。無論是打破行政壟斷，還是加快基礎領域的國有企業改革，都是市場環境變化的必然結果。我們應當在重視技術變化因素的同時，更應該充分的估計和重視市場化環境對基礎領域改革的推動作用。

　　4、開放倒逼改革是新階段我國改革的一個重要特點。加入WTO，我國基礎領域開放市場、促進競爭已成為越來越迫切的改革任務。

　　5、廣大消費者的需求，既是基礎領域改革的壓力，也是基礎領域改革的動力。實踐證明，開放市場、引入競爭對廣大消費者尤為有利。在廣大消費者的動力和壓力之下，會加快改變國有壟斷下基礎領域產品價格高、服務質量低的問題。

　　三、應當嚴格地界定現代市場經濟條件下公共產品的范圍

　　在經濟建設時期和現代市場經濟條件下，基礎領域產品是不是公共產品和準公共產品，人們有不同的看法。這既是一個理論問題，更是一個十分重要的現實問題。有人主張基礎領域的投資主體和經營主體只能是政府，根據是基礎領域具有公共產品和準公共產品的基本特點。我認為，對此要作具體分析，不能夠簡單地把公共產品和基礎領域產品劃等號。這里僅從改革的實踐層面看，無論是國際經驗，還是我國基礎領域改革的大趨勢，把握以下幾點分析是非常重要的。

　　1、對壟斷行業要逐步放松或解除管制，廣泛引入市場競爭機制。事實證明，過去被認為具有自然壟斷特征的行業由于技術的變化、市場的變化、制度的變化，現在都開始變成了競爭性行業，或者是在行業的某些產業鏈上引入競爭，比如電訊行業、電力行業等。此外，無論是公共產品還是自然壟斷，都是一個相對的概念，都與一定的經濟技術條件和市場環境相聯系�；�礎領域改革的總的趨勢是，放松和解除管制，形成公平競爭的基本格局。我國的基礎領域改革也正在發生著兩個“轉變”，一是由傳統的自然壟斷行業向廣泛引入競爭機制轉變；二是由政府直接投資和經營向以企業為主體轉變。我認為，從發展趨勢上說，基礎領域的投資和經營不是政府的主要職能，政府在基礎領域的主要作用是提供可靠的制度環境和良好的市場環境。

　　2、就基礎領域的經濟屬性而言，可以劃分為一般產品和公益性產品。經驗證明，即使是公益性產品也可以引入市場機制。第一，可以采取企業化經營和特許經營的方式。事實上，城市公共事業采用企業化經營遠比政府直接經營要好得多。第二，建立新的普遍服務提供機制和補償機制。即使是公益性產品，政府也不宜長期作為直接投資者和經營者。有效的途徑是，建立基礎設施產品與服務的補償機制，由此調動各方面參與基礎設施建設的積極性。實踐的情況告訴我們，政府作為基礎領域投資和經營主體，必然會面臨兩大矛盾，一是究竟由誰來判斷和檢驗公共產品提供的數量和質量？政府由于部門利益的介入，無法客觀地評價和檢驗。二是基礎領域會不可避免地陷入高投資、高成本，低質量、低產出的境地，從而使基礎領域的供給質量和數量均低于國民經濟和社會發展所需要的水平，必然損害消費者權益，損害公眾利益。

　　3、政府提供的公共產品應當嚴格地限定在市場不能發揮作用或不能充分發揮作用的領域。尤其是在我國經濟社會轉型和體制轉軌的過程中，政府提供的公共產品和公共服務應當優先解決改革發展的深層次矛盾和問題方面，優先解決以人為本、經濟社會協調發展方面。長期以來，我國政府在公共產品的提供上偏重盈利性的經濟類基礎設施，而對社會保障、義務教育、公共衛生等社會類公共產品的投入長期嚴重不足。從我國的情況看，由于政府轉型不到位，政府提供的公共產品與經濟社會發展的要求有相當大的距離，以1998年中央財政支出為例，衛生、體育和社會福利業的支出僅占當年財政總支出的1.23%，而當年的基礎性投資和競爭行業的投資分別高達47.52%和40.54%。即使是2001年中央財政預算支出中，用于社會撫恤和社會福利(包括離退休費)的支出只占全部支出的1.41%。由此看來，由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，首要的條件在于要從國民經濟和社會發展的實際需要出發，嚴格界定公共產品的范圍，以集中財力為全社會提供基本的公共產品和有效的公共服務。

　　四、加快股份制改革，廣泛而積極地發展混合所有制經濟，將成為基礎領域改革的一項重要任務

　　有人主張，基礎領域具有特殊性，應當保持國有經濟的控股地位。已有的改革實踐說明，在基礎領域單一的國有或國有壟斷是不成功的，完全的私有化也會產生多方面的問題。一條有效的途徑是在基礎領域加快地推進股份制改革，發展混合所有制經濟，根據基礎領域不同行業的特點，保持一定的國有股比重，探索基礎領域改革的“第三條道路”。從我國的現實情況來說，這方面改革的時機和條件都已成熟。

　　1、要盡快地把基礎領域的國有企業改革為國有控股或參股的股份公司。一是采取多種有效形式，深化基礎領域的國有企業股份制改革。對于一些盈利性的運輸、通訊、能源等基礎產業的國有企業普遍地進行股份制改造，實行多種形式的產權制度改革。盡快將國有獨資公司改造成為股份公司，對于具備條件的企業加快改造為規范的股份公司，從多方面創造條件，盡快整體上市。二是以國有資產管理體制的改革為契機，進一步理順基礎領域大型企業與政府的關系，真正做到政企分開、政資分開。三是在加快基礎領域國有企業改革中建立嚴格的公司治理結構，依據相關法律和規定，建立企業經理人選聘、任用和考核制度。

　　2、基礎領域應當對民營資本全面開放市場。中共十六屆三中全會提出，允許非公有制資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其它行業和領域�，F實的情況是，由于準入制度的缺陷和相關政策的障礙，至今為止，我國民營資本投資基礎領域的比重很小。從2000年全國各地民間資本用于交通、城建、社會發展等基礎領域的投資比重來看，民營投資的比重還未達到10%。從民營經濟發展的實際情況看，已初步具備了成為基礎領域投資和經營主體的條件。今年我國開工的世界第一長橋——杭州灣跨海大橋總投資118億元，其中杭州宋城集團領銜的浙江民營企業出資額達到注冊資本的一半以上。這告訴我們，民營資本進入基礎領域的主要障礙，不是資本規模上的障礙，不是民營企業經營能力上的障礙，而是市場準入上的障礙，是體制性障礙。因此，應當盡快出臺民營企業平等進入基礎領域的法規文件。現在我們對國外資本進入基礎領域，已經形成了比較規范的法律文件，但是對中國民營經濟在哪些領域介入，在多大程度上介入，都還處于模糊的階段。這種狀況不改變，與外資相比，我國的民營資本有可能喪失進入基礎領域的先機。

　　3、有效地發揮財政政策在基礎領域股份制改革中的“乘數效應”。從實際情況看，以增發國債為主要內容的積極財政政策，已從防止經濟下滑的短期政策，事實上演變成了投資大型基礎設施建設的長期政策。7000億的國債資金促進了基礎領域發展和拉動國民經濟增長的雙重作用，但與此同時也隱含著相當大的風險。各級政府長期作為基礎設施的主要投資者，既妨礙公平競爭，又容易形成投資的低效益甚至是負效益。適應于基礎領域改革和發展的需要，積極財政政策也面臨轉型，應當由政府直接投資轉向對企業投資和經營基礎領域提供補償基金。

　　五、政府改革應當與基礎領域改革同步進行

　　如何正確而有效地發揮政府在基礎領域改革發展中的作用，事關基礎領域改革的成敗。當前，基礎領域改革的各方面矛盾和問題，大都與政府的職能定位有關。從這個意義上說，我國基礎領域改革的實質是政府改革，政府改革不到位，基礎領域改革難以推進。改革的方向應當按照中共十六屆三中全會提出的，政府經濟管理職能要轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。對此提出以下幾點建議：

　　1、我國基礎領域改革面臨著制度創新和加快發展的雙重目標。從現實的矛盾和問題出發，政府應當確立和把握好以改革促發展的基本思路。前些年的改革，在一定程度上著眼于“發展”，解決供給瓶頸問題。下一步的改革，要著眼于解決發展的制度障礙問題。在市場準入、國有企業改革、產品和服務定價、獨立監管機構的設立等方面，都要按照開放市場，引入競爭的基本要求，打破制度性障礙，以制度創新促進發展，進而增強我國基礎領域產業的國際競爭力。

　　當前，基礎領域改革的關鍵是要打破政企合一的體制性障礙。在基礎領域的改革和發展中，政企合一的體制已經成為基礎領域各產業進一步發展的嚴重障礙，郵政、鐵路等產業體制障礙表現的尤其明顯。基礎領域實行政企分開的關鍵是打破政企合一所形成的壟斷利益格局，重新調整各部門之間、部門和地方之間的利益關系。在這方面，特別需要政府進行通盤考慮。

　　2、要加強基礎領域的中長期綜合規劃。由于政企不分的體制局限，我國基礎領域發展的中長期規劃容易受到部門利益和企業利益的制約，并形成了重視具體項目而忽視總體和中長期規劃的傾向�；�于對基礎領域產品和服務公益性、安全性的考慮，在推進基礎領域改革的同時，政府要積極發揮規劃引導作用，要把基礎領域的價格確定權等職能轉給相應的監管機構，以有利于發揮政府宏觀調控職能。

　　為了加強對我國交通運輸業的綜合規劃，建議國家成立運輸部，統一公路、鐵路、民航、水運等中長期發展規劃。

　　3、加快政府監管制度的改革，建立符合市場化改革要求，政、監分離的現代監管制度。具體建議是：第一，成立電信監管委員會，對信息產業部的電信監管職能和廣電總局對廣播電視的監管職能歸口統一監管。第二，在鐵道部體制改革的基礎上，設立鐵路監管委員會，履行對鐵路行業的監管職能。第三，在電力監管委員會的基礎上，成立國家能源監管委員會，統一負責監管電力、石油、天然氣等各種能源行業。