專題演講：深圳市國資辦主任賈和亭

　　題目：《深圳創新國資管理體制的實踐及進一步深化改革的設想》

　　深圳早在1987年就開始國有管理體制改革的探索，這項艱難的探索一直走下來，至今已經走過了16個年頭的歷程。16年的改革探索有經驗，也有教訓，今天在這個研討會上，我

想向大家介紹一些情況，以求共同切磋研究。

　　下面我講四個問題：第一是深圳改革國有管理體制的背景和歷史沿革；第二是深圳國有管理體制改革的基本架構；第三是深圳與國有資產管理體制改革目前存在的突出問題；第四是下一步深化改革的設想。第一、深圳改革國有管理體制的背景和歷史沿革。

　　同志們可能要問，深圳在1987年就開始探索國有資產管理的有效實現形式，當時是怎么想起來搞這項改革的？這是由深圳改革的小背景，和全國改革的大背景所決定的。從深圳改革的小背景來看，大家知道，深圳建立經濟特區以后，在設置政府機構的時候，是按照小政府、大社會這樣一個原則來進行安排的。因此，為了構造一個小政府，在1985年前后，深圳就把專業經濟管理部門統統撤銷，一輕局、二輕局、紡織局、物資局、機械局等等統統撤銷。這些專業經營管理部門是計劃經濟體制條件下政府直接管企業的產物，因此應該撤銷。但是隨著經營管理部門撤銷以后，企業沒有了行政干預，沒有了“婆婆”，為了填補國有資產管理的空白，深圳市政府決定專門設立一個機構來管理、運營深圳市企業里面的國有資產，這樣在1987年就組建了全國第一家專門管理經營資產的機構，深圳市投資管理公司。投資管理公司的設立，就拉開了深圳探索國有資產有效管理形式的帷幕。1985年前后，我們國家國有企業經營方式主要是選擇了承包、租賃，那么當時我們提出來通過承包實行兩權分離，這就是企業的所有權和經營權要分開。當時北京市銀行在釣魚臺賓館召開了國有企業改革研討會，世界銀行的專家提出企業向國家上交，應該把利和稅分開，稅就是所有的企業都應該無一例外向國家交所得稅，這是國家做為全社會經濟管理者它應該取得的收益，那么這個錢放到財政，作為財政的公共預算。第二部分除了向國家交所得稅以外，還應該交一部分利潤，那么這個利潤實際上就是分紅。那么這個錢不應該納入國家公共財政預算，它應該專門形成國有資本的預算，錢收上來由國有資產管理部門掌握，用于國有資本再投入。那時候我在國家體改委工作，由我執筆給國務院寫了一個會議紀要上報給國務院。1988年，國務院政府換屆的時候，伴隨著換屆進行機構改革，撤了好多部門，唯獨新設的部門就是國家國有資產管理局。深圳1987年成立投資管理公司，1992年成立深圳市國有資產管理委員會，委員會是一個會議體，是一個高層的議事結構。為了使國資委所定的事有人去辦，1993年設立了國有資產管理辦公室。1996年，深圳在國有資產管理體制創新方面干了三件大事：

　　第一，把投資管理公司一分為三，變成三家。這樣便于打破壟斷，提高效益，也便于提高對國有資產有效的監管。第一家投資管理公司管理的國有資產覆蓋工業、基礎設施、公用事業方面的資產；第二家是建設性國有資產，主要負責建筑領域方面的國有資產；第三家是商貿控股公司，它所覆蓋的資產主要是商業、貿易、旅游領域里面的國有資產。自此深圳就構造出了三足鼎立國有資產管理的格局。

　　第二，深圳市提出來把國資辦和投資管理公司要徹底分開。當時國資辦和投資管理公司二塊牌子一套人馬，政企不分，96年提出來把國資辦從投資管理公司里面徹底分離出來，成為一個獨立的政府部門。

　　第三，改革國有企業領導人員的管理辦法。93年的時候，深圳曾經設立了企業工委，96年把企業工委撤銷了，提出來黨管干部和執行公司法結合，管人和管資產結合。這三件大事干完以后，基本上就理順了國有企業的體制，去年我們為了適應加入WTO的需要，又從三家資產經營公司里面分離出了五家大型集團公司，由國資委對它直接授權進行經營，這是我講的第一個大問題。第二、深圳國有資產管理體制的基本架構。深圳國有資產管理體制，一般稱之為三個層次的國有資產管理體制，哪三個層次？第一個層次就是市國資委下屬國資辦，性質是政府性質，職能是行使國有資產的職能，研究國有資產的一些規章制度，對三家資產經營公司和五家授權經營的集團公司進行監管。第二個層次就是三家資產經營公司和五家授權經營的集團，我們減稱為三加五，八家公司實際上就是我們這個研討會上提出來的國有控股公司，他們是國有獨資的，那么深圳這八家國有控股公司分兩種類型：第一種類型，三家資產經營公司是純粹性的國有控股公司；第二種類型是五家授權經營的集團公司是混合型的控股公司。所以三家資產經營公司他們只搞資本運營，他們是國有資本的出資人代表，他們的職能主要是搞資本運營和行使公司法所賦予的股東的三項權利，不搞具體的生產經營活動；那么另外五家授權經營的集團公司，他們既搞資本運營，也搞生產經營，是一種混合型的控股公司。這是第二個層次。第三個層次就是三家資產經營公司下面的國有企業，主要是國有獨資公司、國有控股公司和國有參股公司，這些企業是市場運行的主體，他們主要的職能就是搞具體的生產經營活動。深圳搞三個層次的國有資產管理體制的意義是什么？我們覺得主要是我們在國有資產管理委員會和國資辦這個層面上，我們把政府作為全社會經濟管理者的職能和作為國有資產所有者的職能分開了。在三家資產經營公司這個層面上，我們把國有資產的行政管理職能和國有資產的具體的運營職能把它分開了。在第三個層面上，我們把國有資產的終極所有權和企業法人財產權分開了。那么根據我們的體會，這三個層次的國有資產管理架構最關鍵的是中間層，是第二個層次。為什么最關鍵呢？因為我們第一個層次國資委把國有資本出資人的職能授權給了第二個層次，讓他們行使國有資本出資人的職能，那么他怎么行使這個職能？主要向第三個層次有國有資本的企業派出產權代表，包括派董事、派監事、派財務總監。第三個層次的企業如果是國有獨資和國有絕對控股的企業的話，派的董事一般都是董事長，監事一般都是監事會主席，這些人到了第三個層次，他們就是國有第二個層次派出的國有資本的出資人的具體代表，第二個層次派到第三個層次的產權代表，在股東會里面，在董事會里面，要發表意見，一些重大問題應該向第二個層次來匯報，第二個層次給他一個意見以后，然后他再到股東會、董事會里面去發表意見。因此國有資產要把管資產、管人、管事結合起來，怎么管事，主要是通過董事會來管事，而不是具體干預企業的生產經營活動，這是我要講的第二個問題。第三、深圳現在的國有管理體制存在的突出問題是什么？首先，深圳國有資產管理體制第一個層次比較虛化，國資委是一個會議體，它不是一個法定的機構，權力很大，但是開一次會很難，一個季度開一次會，國有資產管理一些重大問題得不到及時研究解決。而國資辦是一個實體，它只不過是一個辦事機構，權力很小，因此被第二個層次當做一枚橡皮圖章。另外，在深圳第一個層次沒有實現管資產、管人和管事相結合，我們只不過是行政管理職能，對于三家資產經營公司頭頭腦腦的管理，還要市委組織部來管，到了三家資產經營公司下面的企業，才由三家資產經營公司來管，因此第一個層面上我們沒有實現管資產、管人和管事相結合。

　　在第一個層面上，國有資本收益預算，我們做的在深圳每年開人大，除了財政部門向人大報告財產方面的收支預算執行情況外，我們國資辦每年都受政府的委托，向人大報告國有資本收益預、決算的情況。雖然報告了，但是我們這是虛的，就是說國資委委托國資辦，下面說不上任何東西，利益都在三家資產經營公司掌握，我這里只是統計個數，這是存在的第一個問題，第一層次過于虛化。其次，深圳三個層次存在的第二個問題是三家資產經營工作的職能錯位。文件上我們對第二層次的功能界定非常清楚，但是執行過程中，根本不是那么回事。三家資產經營公司履行職能，有越位的地方，它們管了大量的第三層次企業里面具體的生產經營活動，我們第三個層次的企業大事小事都到三家資產經營公司去請示、去匯報，他們見資產經營公司的領導比見市長還難，要排隊，所以這說明他們管了好多不該管的事，應該管的事他們又沒有真正管起來。比如第三個層次國有企業里面的老總的收入，第二個層次企業根本管不住，不知道他們有多少收入，所以在深圳好多國有企業自己給自己定工資，深圳和內地不一樣，內地三資企業的工資高于國有企業，在深圳市國有企業工資高于三資企業。正是由于這樣一種情況，深圳這三家資產經營公司行政復歸的危險性非常大。主要是運營三家資產經營公司的人，不知道什么是國有資本出資人，出資人是干什么的，究竟怎么行使出資人的職能。

　　存在的第三個問題，就是第二層次三家資產經營公司向第三層次派出去的產權代表，大多形成了內部人控制。第二個層次派出去的產權代表，一旦到了第三個層次的企業里面，就一屁股跟著經理層坐到一個位置上，追求不是資產的保值增值，而是追求個人利益保值增值，是共同維護個人的利益，不是保護國有資產。這就是我們改革的悲哀，這是非常深刻的問題。如果這個問題不解決，那么我們創新國有資產管理體制搞兩三個層次都是瞎折騰，花架子，根本解決不了國有資產保值增值的問題。

　　存在的第四個問題，第三個層次不少的企業是搞純管理。第三個層次的企業大多是集團公司，第三個層次還往下分有一級企業、二級企業、三級企業。由第二個層次直接投資的企業，我稱之為一級企業，一級企業往下投資形成的企業叫做二級企業，依此類推三級、四級、五級、六級，原來還有七級、八級，根本管不了，管理鏈條太長，后來我們把三級以下砍掉，現在只保留到三級。第三層次的企業好多是純管理，它和第二個層次三家資產經營公司差不多，這是第四個問題。存在的第五個問題，第三個層次里面的企業改制面統計起來，已經達到80%以上，但大多是國有獨資企業和國有股一股獨大的公司，企業經營機制沒有轉換。第四、就是深圳下一步對于深化國有資產管理體制改革有什么考慮？

　　1、要改革完善專司國有管理的機構。我們考慮有兩個方案：第一個方案就是設立國有資產監督管理局，同時把市委組織部管企業干部的職能拿過來，交給國資局；第二個方案，國資局和企業工委兩塊牌子一套人馬。我們傾向第一個方案，我們覺得只有第一個方案才真正體現了十六大的精神，真正理解管資產和管人管制相結合。

　　2、設立國有資產管理局。原來深圳國資委管的國有資產是三類，經營性的國有資產，非經營性的國有資產，資源性的國有資產，就像當年國家國有資產管理局一樣，普天之下莫非王土，結果四面樹敵，現在只管企業經營性的國有資產，這也值得研究。比如現在事業單位進行改制，改制就要企業化經營，深圳報紙成立了報業有限公司，深圳有線電視臺和深圳電視臺成立了廣電有限公司。這樣的企業未來國有資產機構管不管，有的說應該管，有的說不應該管，這屬于意識形態里面的事，這報業集團和廣電集團，新聞報道要嚴格把關，將來有事報道錯了，國資局吃不了兜著走。我們想國資局是從管資產這個角度來管，輿論導向的把關還應該由市委宣傳部把關，那是行業管理。3、原來我們深圳國資委和國資局不是一級出資人，我們把國有資本出資人的職能授權給了三家資產經營公司和五家集團公司，我們是搞行政管理的。那么現在按照十六大的要求，地方政府要代表國家履行出資人的職責，地方政府就把履行國有資本出資人的職責交給新設立的國有資產管理機構，因此將來的國資局是出資人；第二個層次也是出資人；第三個層次也是出資人；三位出資人他們有什么不一樣的地方呢？我們想，因為我們第一個層次的叫做國家鼓勵出資人；第二個層次的出資人叫國有法人股的出資人；第三個層次的出資人叫做企業法人出資人。但是這三個層次都是出資人，怎么界定，必須研究清楚，才能夠解決成立國資委會不會干預企業過多，會不會又是“婆婆”加老板。

　　4、對第二個層次要準確定位，一定要克服職能定位不清這個問題。

　　5、為了解決內部人的控制，必須認真構造第二個層次的公司治理結構。第一，改變董事局人員的構成，我們三加五，公司原來董事局成員都是他們企業本身的人，我們現在提出來，董事局構成，第一企業本身的；第二政府部門的；第三社會專家學者，這三類人各占三分之一。可問題是第二類人，政府機構你能派人去到這個企業當董事嗎，那不違背公司法了嗎？我個人認為公司法也是人制定的，我們不要作繭自縛。第二，改變監事會構成。我們想改成外派監事，八家公司監事人員由國資局來派，工資我來給你發，那么只有這樣才能真正保證監事的客觀公正地位。現在我們的監事不行，現在的監事會主席都是吃企業，拿企業，反過來再監督企業，根本監督不了。當然也不是一個企業搞一個監事會，我三加五八個企業可以搞兩個監事會，一個監事會監事四家企業。

　　6、第三個層次里面的國有企業，主要是國有獨資和國有股一股獨大的企業，要加大改革力度，方向是產權主體多元化，大力發展混合所有制。國有企業改革改了二十多年了，每年都不是新問題，但每年都改不了這個問題，有人說早晚要私有化。但是我們國家改革有個三八線，堅持公有制為主體，不能私有化，其實可以產權主體多元化，搞混合所有制。