專題演講：世界銀行高級企業重組專家張春霖

　　題目：《國有企業改革的新階段》

　　國有企業改革究竟要解決什么問題？我的看法是三個問題：第一是調整布局，所謂調整布局就是指國家要重新考慮一下，在多種所有制經濟并存這樣一個經濟格局當中，國家究

竟打算控制哪些行業，哪些企業，這個問題在二十多年前是不存在的，那時國有經濟一統天下。今天就要重新考慮，國家究竟打算控制哪些行業，哪些企業，然后把比較理想的，或者是大家都比較認可的國有經濟布局的模式付諸實施，就是該退退出來，該進就進去。我想這是國有企業改革需要解決的第一個問題。

　　第二是為處境困難的國有企業建立起有效的機制，或者是退出這個市場，或者能夠有效存儲生命力，建立起這樣一種機制。

　　第三個問題需要解決的是在國家打算繼續保持控制的大型優勢企業當中，建立起比較健全的公司治理結構。在改革開始的時候，改革的目標基本上是為了提高國有企業的效率，為了提高國有企業的效益，是經濟發展的需要。但是這么多年我們可以認識到，實際上不可能做到把每一個國有企業都扭虧為盈，國有企業能夠做到的就是建立起一種制度，建立起一種機制，使得好的企業，有生命力的企業可以盡快地發展，盡快地壯大，增強競爭力，使得在經營當中失敗的企業能夠有效地退出，或者是有效地重組。過去的二十多年，我們花了很多的時間集中在公司治理的問題上。理論上的公司治理問題是這樣的格局，就是有很多的股東投資一家公司，因為公司是由董事會和管理層管理，但是管理有差異，就有一個代理問題，就是如何保持公司董事會的行為是完全符合股東利益最大化的原則。那么在股東這一頭，我們有13億股東，全國人民都是國有企業的股東，中間只有一個代理人就是國家，另外一頭現在有17.4萬家國有企業，所以是13億股東，一頭是18萬家國有企業，中間一個代理人。這里面有兩個代理問題，第一是怎么保證國家的行為是符合全體人民的最大利益的，全體人民作為股東，作為所有者他的最大利益；第二是國有企業管理職能的行為符合國家所有者最大利益。這樣就有兩個代理問題，如果在私營部門找一個類比的話，比如說養老基金，大家都是養老基金的持有人，都存在養老基金，養老基金代表大家到某一個私營公司投資，這也有兩個代理問題，這兩個代理問題和國有企業兩個代理問題是類似的，或者是一定意義上，國家的位置類似于養老基金的位置。過去若干年我們很多改革程度上集中在解決代理問題，尤其是解決第二代理的問題。如果回顧一下十六大之前，從78年到2002年這二十多年的改革，我想我們可以非常清楚看出來兩個階段，官方劃分是十一屆三中全會之前，之后是著力于制度創新，以制度創新為方向，但是實際上93年以后放權案例的改革措施還在繼續。所以實際上背后有兩種指導思想，有兩種比較不太相同的思路。在93年之前以放權為主的變革，基本目標就是搞好搞活國有企業，但是實際上是想搞好搞活每一個國有企業。應該說直到現在為止，第一個代理問題，我們基本上還沒有觸及過，就是全國人民和國家之間的代理關系，我們整天在琢磨怎么樣讓廠長的行為能夠符合國家的利益，我們實際上沒有怎么去考慮怎么保障國家作為一個代理人，他在經營國有資產的時候，他的行為符合全國人民的利益。我們過去沒有觸及這樣的問題，改革的焦點集中在國家和企業的關系。那么措施大家都知道，第一是放權；第二個措施就是讓利。這樣的改革實質是在企業的管理人員與國家之間來分享所有者的權利。利潤的分享，實際上是在跟國家分享剩余索取權。93年以后，十三屆四中全會以后做了很大的調整，目標上面逐步形成三個目標，這三個目標主要的意圖是要把國有企業變成國有經濟要求的經營實體。改變過去放權讓利的改革思路，著力于制度創新，對困難企業進行重組或者是清算，解決困難企業的問題。這時候最重要的認識，當時在報紙上經常說的一句話就是沒有必要，也沒有可能搞好每一個國有企業。這樣一種思想認識有很大的轉變，就是不致力于把每一個國有企業搞好搞活，有一些企業搞不好搞不活就退出市場。第三個轉變就是95至99年之間，首先是抓大放小，從戰略上調整國有經濟布局，在十五屆四中全會提出有進有退，并且提出股權多元化。沿著這樣一條線路所采取的主要措施是這樣的：首先是國有企業公司制改造，大量的國有企業都進行了公司制改造；進一步在公司制的改造過程中實行股權多元化。最近幾年下大力氣強化公司治理，尤其是上市公司強化公司治理。95年開始，中小國有企業所有制轉型加快了速度。93年之后的新思路，在實施的過程當中，面臨著幾個方面的主要困難，最大的困難就是人的問題和債的問題。在人的問題和債務問題方面，99年以來改革取得了相當可觀的成就，國有企業職工人數從95年到2001年下降了將近一半，從7544萬人下降到3809萬人。再一個問題也是非常棘手的問題，98年之前進展非常緩慢，不管是改制還是出售各種操作當中，就是呆帳壞帳的問題。第三個就是國有資產管理體制改革。國有資產管理體制改革，就是應該使國家作為國有企業所有者的行為在管和放兩個方面最大限度地接近私人所有者的行為，接近商業化的所有者的行為。大家在過去十來年過程中，探討的結果基本上是這樣的想法，就是三個層次上進行改革。在政府的層次上，通過建立國有資產的管理機構，來實現所謂的政資分開，政府的所有者職能和其他的職能分離，實際上只能說最大限度的分離，完全徹底的分離是不太現實的。第二是最大限度實現權責利的統一。在八十年代一直沒有解決的問題，就是國家和企業之間如何劃分權利，我們大家用了十幾年的時間探討國家究竟應該管什么，企業究竟應該管什么。在中間層次，因為國有企業的數目很多，政府直接管理那么多的國有企業管不了，管不過來，所以需要國有資產的管理公司、資產經營公司、控股公司等等，這是大家十多年來討論的想法。在過去三個層次改革的過程怎么樣，在政府層面上有進展，作為有些政府根本沒有做改革的嘗試，沒有做政資分開的嘗試，也沒有做權責利統一的嘗試。在一些超前的城市做了很多的改革的嘗試，當然是很有成果，很多方面都很有成果，為現在的改革提供了經驗，但是在政資分開這個環節上面實際上沒有取得成功，做的最先進的城市政府所有者的職能和其他社會行政管理職能和黨的職能都沒有分開，都還是在一起，有些導致了權責利高度不一致。

　　在企業的層次上，大多數企業都實行了公司制，但是因為上面的改革沒有到位，所以國家行使所有者的方式其實根本沒有改變，這樣就導致大家現在普遍看到的一個問題：公司治理非常薄弱。在中小企業所有制轉型方面，需要一個非常強的所有者來做這件事情，來保證選擇企業的出售是合理的，保證所有者的權益是充分保護，保證出售的過程是公平的。95年以來中小型國有企業的改革，應該說取得了相當的成就，那么從數字上來看，到2001年底，中小企業總的數目減少63000家，原來是20多萬家，現在剩下16萬家，雖然剩下還很多，但是確實也減掉了不少。但是這些中小企業所有制轉型，中小企業的出售，非常普遍采取了內部人購買這樣一種方式，就是賣給企業的經理和職工。最近統戰部到工商聯對私營企業的調查，發現轉化為私營企業的國有企業和集體企業，內部人購買的情況占到70%左右，其中60%是管理層購買，包括集體企業，單獨把國有企業拿出來情況也差不多。沒有最權威的統計，官方的統計，這是沒有的。外國人很多都知道中國很多企業私有化，但是究竟根據什么方式私有化，很多人問，我們說不清楚，我們政府沒有這方面的具體統計，這應該是中國特色。我們實際上少掉這么多的國有企業，是用什么方式離開國有經濟，我們沒有全面的統計，剛才說的統計是抽樣調查大致反應了一個比較粗略的模式，跟我們日常聽到差不多，就是主要的方式是賣給企業的經理和職工。這樣一種方式最大的弱點，是缺乏公開的競爭。事前都說好了賣給誰，然后再談價錢，那么它的問題經常不僅僅是說價錢賣的低了點，這其實還是小問題，那么最大的問題在什么地方，最大的問題在于這些企業賣給原來的廠長和職工以后，不一定能夠實現這種有效的存續，所以有些企業賣給外人可以救活，賣給內部人經常救不活，企業原來在他手里，能做的差不多都做了，企業之所以很糟糕是人為的，管理松馳，甚至廠長貪污腐敗。這需要根本性的重組，根本性的改革，需要重新定位，需要新的投資，甚至需要新的管理人員和新的技術人員，內部人的重組是不行的。在其他的國家普遍存在這樣的情況，俄國和東歐國家私有化以后，員工購買這些企業，最后它的業績還不如沒有私有化的國有企業，是表現最差的一種。挑戰仍然是非常艱巨的，中小企業像剛才說的仍然有16萬家中小企業，大型企業可能是八、九千家，所以國有經濟收縮戰線，調整布局大頭在后面，只是開了一個小頭。一半左右的國有企業仍然在虧損，2001年虧損的國有企業，不包括零利潤的國有企業，零利潤在財政部的統計當中是算盈利企業，51.2%的企業是負利潤企業，是虧損企業，虧損的數額將近2000億，占盈利企業的41%。看得非常清楚，只要把虧損企業都關掉，立刻就有2千億的損失可以避免，有2千億的浪費可以避免，至少可以避免。那么整個資源利用效率仍然是非常低的，雖然提高了很多，但是準資產的報酬率仍然是33%，一年的貸款利率都比這高，大量的資源仍然源源不斷輸入到國有企業中去。國有企業雖然速度減少34%，但是負債總額增加了34%，可以看出來資源還是源源不斷流入到國有企業中去，盡管資產回報率很低，所以從這個意義上講，國有企業很大程度上在經濟上還起著拖后腿的程度。從整體上來看，國有企業作為一個整體，資源利用效率很低，而吸納的資源其實很多。在這樣新的階段，在國有企業進一步改革過程當中，我想恐怕圍繞剛才講的三個目標做這樣一些事情，在調整布局這方面，首先應該花很大的力氣，下很大的決心推進中小企業所有制的轉型，沒有必要把16萬家中小企業都繼續保留國有企業的圈子里，絕大部分是可以放開的，放掉的。第二，大部分虧損的企業都是中小企業，但是這需要積極推進政治上的決心，不能夠采取這種只做不說的，半明半暗的方式，這種方式推進中小企業改革是非常無效率的。大型企業也需要在所有制方面進一步轉型，有的企業可以少數引進股東實現國有股份多元化，有的企業可以引進戰略性的公司變成戰略權，但是對這樣一種內部人購買所有制的方式需要采取很非常的謹慎的態度，包括MBO的態度也要非常謹慎。國有企業改革最緊迫的不是優秀的大型企業，業績好的大型企業，而是這些困難企業，處在財務困境當中的困難企業，因為這些困難企業對金融的穩定，對財政的穩定形成了一個很大的威脅。再有需要做的事情，就是新破產法出臺。我希望進一步加快社會保障體系的改革，來支持企業的重組，減少社會壓力。