李保民個人簡介

　　李保民，1956年生于甘肅蘭州市，經濟學博士，長期在財經部門工作，1993年調入國家體改委，曾任生產司產權改革處處長，副司長�，F任國務院體改辦研究所黨委書記、副所長(正司長級)，國務院體改辦黨委委員。

　　李保民同志一直潛心研究經濟體制改革，著重研究了國有資產管理問題，對產權理論、產權制度、國有資產管理體制和國有企業改革等問題都有深入的研究，參與起草了國家許多有關國有企業改革和國有資產管理的政策性文件，是這次為起草十六大報告而成立的國有資產管理體制改革專題課題組的具體負責人。擔任近期出版的《創建國有資產管理新體制》和《創建國有資產管理新體制百題問答》兩本書的副主編。近年來已在《經濟學動態》、《改革》、《經濟研究參考》、《經濟工作者通訊》、《財貿研究》等國家核心刊物發表相關文章百余篇，主要有《產權制度改革的內容和法律形式》、《政府管理國有資產的操作辦法》、《探索國有資本出資人制度，建立國有資本營運體制》、《如何制定現代企業制度試點方案》。編著書籍20余部，主要有《產權制度改革與建立現代企業制度》、《建立現代企業制度實務》、《現代企業資本營運實務全書》、《股份合作制改革指導全書》、《企業股份制改造與資產重組方案》等。

　　演講綱要

　　深化國有資產管理體制改革

　　十六大報告明確提出,堅持和完善基本經濟制度，深化國有資產管理體制的改革，是經濟建設和經濟體制改革的八大任務之一。作為深化經濟體制改革的重大任務和戰略部署，報告對國有資產管理提出了新的思路，新的體制和新的舉措，為進一步深化國有資產管理體制的改革確定了基本目標和總體框架，是報告中的頗有創意的一個亮點和特色，充分體現了與時俱進，開拓創新的精神。我認為，報告中關于國有資產管理體制改革的論述，針對現實中的主要矛盾，強調了兩個重點問題，體現了四個創新。

　　一、針對現實中的主要矛盾

　　改革開放二十年來，我國的國有經濟得到了迅速發展。到2001年，全國國有資產總計109316.4億元，經營性國有資產總計73149.3億元，其中國有企業中國有資產總量為59827.2億元。但由于多種原因，特別是體制上的原因使國有資產的監管和營運依然存在一些問題和突出矛盾。

　　一是運營效率低下，資產流失嚴重。2001年經營性國有資產增長僅為6.6%。盲目重復建設現象普遍，政府各部門只管投資不管退出，國有資本沒有退出通道，國有資本收益權被忽視甚至被侵犯，收入分配混亂，加上腐敗現象，造成大量國有資產流失，每年高達數百億。

　　二是政企職責不明，政資機構不分。目前政府直接管理國有企業中的國有資產，政企之間實際上仍然保持著行政隸屬關系，政府有關部門同時兼有國有資產出資人的職責和社會管理職責。再加上中央與地方政府的產權關系沒有理順，造成職責混亂與界定不清。政企職責不清、政資機構不分的現行體制，使政府為各類企業創造公平競爭環境的努力大打折扣，往往事與愿違，出現“鞭打快�！保�“行政撮合”等不合理現象。

　　三是部門分割管理，權利責任不清。現行國有資產管理體制的一個主要矛盾是國有資產出資人職責由多個部門分擔，使得管資產和管人、管事相脫節。這就從體制上使得選擇管理者的機構與行使重大決策權的部門互不相干，如中組部、企業(金融)工委不考核資產經營績效，卻負責經營者的選擇；財政部、經貿委、計委等監管著國有資產的營運，卻不能選擇經營者。同時，分割管理的必然導致部門間權責不明。有些出資人權利由多個部門行使，如，投資決策權由計委、經貿委、財政部、外經貿部以及主管部門來行使；而有些出資人權利卻無人行使，如，國有資產收益處置權、投資績效的考核，國有資產經營目標的指定等，最為典型的是國有資產的保值增值、防止國有資產流失的職責無人承擔。國資管理中“九龍治水”的格局使得產權責任追溯機制難以建立，也使得國有資產投資等有關決策程序繁瑣，嚴重影響了企業經營效率。

　　造成這些問題的根本原因在于國有產權關系沒有理順，產權制度改革滯后。尤其是1998年機構改革以后，政府部門對企業的錯位、越位問題，已演變成出資人缺位、空位的主要矛盾，形成各部門只有權利，沒有責任、風險，更“沒有人或機構對國有資產真正負責”。針對現有體制造成的“九龍治水”的分散格局，十六大報告明確提出：“改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務�！碑攧罩�急是通過產權制度改革，明確國有資產出資人，組建專司國有資產管理的機構，統一行使出資人職責，這是加強國有資產管理，確保國有資產保值增值的體制保障。

　　二、著力解決的兩個重點問題

　　一是從縱向上，妥善解決中央政府與地方政府管理國有資產的權責問題，通過構建符合基本經濟制度要求的國有資產管理體制，明確國有資產出資人。

　　明確地劃清中央政府與地方政府管理國有資產的責任和權利，有利于充分發揮地方政府管理國有資產的積極性，也有利于從整體上加強國有資產管理。堅持國家統一所有，是深化國有資產管理體制改革的基本前提。依據我國現行的法律規定，國有資產屬于全民，歸國家統一所有。但國有資產量大面廣，中央政府作為唯一的出資人，難以有效地管理全部國有資產，因此要充分發揮地方政府的積極性。分級行使出資人職責，實質上是一種責任規范，即通過逐級授權，明確各自管理國有資產的范圍，負責所轄國有資產的管理、處置和收益等，是在法律制度下對所有者權利的保護，既立足于解決當前的實際問題，也為進一步深化國有資產管理體制改革奠定了基礎。

　　二是從橫向上，著重解決部門多頭管理國有資產的問題，通過成立統一的國有資產管理機構，實現管資產和管人、管事相結合。

　　現行的國有資產管理體制的首要弊端，就是沒有一個獨立的專司國有資產管理的機構。從探索的實踐來看，統一的國資管理機構是解決部門分割，促進出資人到位，實現管資產和管人、管事相結合的現實選擇，也是部門、企業和社會各個方面的共同要求，尤其是企業的強烈反映。成立這樣一個機構，要在減少現有機構的前提下，通過歸并與整合有關出資人職責的部門和機構，對原來分散在各個部門中的出資人職責實行統一管理，專門承擔國有資產出資人職責，行使資產收益、重大決策和選擇管理者等權利，從而實現權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。

　　三、認真領會和探索的四個創新

　　一是理論上的創新

　　在所有權的理論問題上，明確了國家統一所有，政府分級履行出資人職責的國有資產管理的新思路，報告指出“在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央與地方兩個積極性，建立中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”這完全符合中國當前的實際。

　　歸納起來，對于國有資產歸屬與管理目前主要有三種提法：一是十五屆四中全會提出的“統一所有，分級管理，授權經營，分工監督”；二是社會上有人提出的分級所有，授權經營；三是十六大明確的國家統一所有，政府分級履行出資人職責。

　　第一種提法是針對當時國有資產管理狀況提出的，但經過幾年的探索和實踐，表明這種提法缺乏可操作性，管理的涵義和范圍也比較模糊，沒有也不可能從根本上解決出資人到位的問題。

　　第二種“分級所有”的提法是借鑒西方市場經濟國家的通行做法，試圖改變政府直接經營管理國有企業，承擔無限責任的現狀，徹底分清各級政府管轄范圍內國有資產的邊界，以避免政府的隨意、短期行為。這種方式涉及修改憲法等一系列法規，具體操作也相當復雜，既不利于中央集權體制的鞏固和政令、法規的統一，而且也解決不了實際問題，一旦面對各個利益部門，反而會引起一些爭論和認識上的混亂。

　　我認為，黨的十六大提出的在堅持國家所有的前提下，建立中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產管理體制，從法律規定和管理實際上都是與現實相符的。不僅結束了“分級管理”還是“分級所有”的爭論，而且有利于作到分權合理、集中有度、責權明確，有利于充分調動中央和地方的積極性。

　　二是體制上的創新

　　十六大報告指出“建立中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制�！睘閲�有資產管理創新明確了總體目標和基本框架。

　　首先，在體制框架上，確立了要與建立和完善基本經濟制度相聯系，即要按照社會主義市場經濟的要求，在堅持國家統一所有的基礎上，政府分級行使出資人職責，委托專門機構管理經營，探索建立權責明確的國有資產管理新體制。

　　堅持國家統一所有。一是明確最終所有權歸國家。依據現有的法律法規，國有資產屬于全體人民，歸國家統一所有。二是在于各級政府對國有資產的管理、營運和監督都必須嚴格執行國家同意的法律和法規，這在現實中具有重要的意義。由國家要制定法律法規，政府代表國家統一行使國有資產所有權，必要時有權統一配置資源。

　　分級行使出資人職責。通過逐級授權，明確管理國有資產的范圍，中央和地方政府分級行使出資人職責，負責所轄國有資產的管理、收益和處置等。這與現行體制的區別在于，不再由國務院統一行使全部國有資產的所有權，地方政府將明確享有所投資企業的產權和產權收益。

　　委托專門機構管理經營。政府行政管理部門與行使出資人職責的機構分設。各級政府成立專司國有資產管理的國有資產管理委員會(簡稱國資委)，代表政府統一管理國有資產。由國資委授權具備條件的大型企業集團公司作為國有資產營運主體，具體行使所投資企業的出資人職責。

　　其次，在管理機構上，明確要求在“中央政府和省、市(地)兩級政府設立國有資產管理機構”，這是對多年來我國國有資產管理體制改革實踐的總結和提高，是尊重實踐、著重群眾首創得出的科學結論；也是學習和借鑒世界各國國有資產管理的經驗，結合我國的實際情況和多年實踐經驗的基礎上，逐步發展、形成的深化國有資產管理和國有企業改革的突破口。

　　新建的國有資產管理機構是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，代表政府專門行使國有資產出資人職責，以資本為紐帶，理順出資關系，進行產權管理。它不是政府行政機關的組成部分，不納入政府序列，不是原來意義上的國資局。新建的國有資產管理機構可以叫國資委，也可以是其他名稱。成立國資委就是要通過機構設置，突破國有資產出資人機構和職責分離的體制障礙，解決出資人監督與國有資產管理相脫節的問題，進一步探索黨管干部與出資人選擇經營者相結合的途徑，可以試行“兩塊牌子，一套人馬”合署辦公的做法。

　　成立國資委，有利于在減少機構的前提下，對現有分別行使出資人職責的部門和機構進行歸并整合，把分割行使的出資人職責轉交國資委統一行使。國資委委員由經濟主管部門負責人及政府聘請的專家等擔任，具體的人員構成、內設機構、工作職責、運行規則及相關制度由國務院制定。國資委成員對會議決定的重大事項進行決策，并承擔相應的法律責任。

　　三是管理上的創新

　　首先，明確及統一了管理。針對多個部門分割管理，分別行使出資人職能的現實問題，要求進行統一的管理，構建管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，集中行使出資人職能。國資委的主要職責是：制訂國有資產營運戰略方針、結構調整方向和投資發展規劃，編制國有資產經營預算；選派和更換國有資產營運主體的董事、監事和財務總監；考核國有資產營運主體的營運業績，決定國有資產營運主體的設立、分立、合并、變更等重大事項。

　　其次，明確了管理層次。國家國資委受國務院委托，對中央直接管理的大型國有企業行使出資人職責，其他國有資產由國務院授權地方政府管理，地方政府委托地方國資委行使出資人職責。地方政府只設省、市(地)兩級，這比較切合實際，若管理機構層次過多，會減低管理的有效性。

　　國資委對國有資產營運主體行使出資人職責，通過授權明確國有資產營運主體的權利和責任。國有資產營運主體主要是從有條件的大型企業集團公司中進行選擇，可以是國有控股公司、投資公司、集團總公司、資產經營公司及金融資產管理公司等，也可根據需要新建，但不能是行政性的翻牌公司。國有資產營運主體按照投資份額依法對全資、控股及參股企業行使出資人職責，對所投資企業承擔國有資產保值增值的責任，享有資本收益、重大決策和選聘經營管理者等權利，但是并不介入企業的日常經營。

　　第三，明確了管理的范圍，十六大報告明確指出，改革國有資產管理體制，要圍繞繼續調整國有經濟的布局和結構這個主線，強調要對不同的領域和不同的部門進行分類管理。“關系到國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責�！边@樣，一方面通過對國有經濟行業和領域的劃分，妥善解決中央政府與地方政府管理國有資產的權責問題，明確國有資產出資人。另一方面通過成立統一的國有資產管理機構，著重解決部門多頭管理中“人人負責，但又人人都不負責”的問題，從而落實管理資產的責任，實現資源的優化配置。

　　四是法律上的創新

　　十六大報告明確要求“國家要制定法律和法規”，明確國資管理機構、營運主體和企業的法律地位、機構組織、運行規則和權利、職責，落實國有資產保值增值責任。當務之急是抓緊修訂出臺已經起草了10年的《國有資產管理法》，及時修改和調整《公司法》等相關法律法規。

　　報告還進一步要求“各級政府要嚴格執行國有資產管理法律和法規�！边@對依法管理國有資產，“實現國有資產的保值增殖”，從法律創新上提出了新的要求。從而對規范國有資產處置的方式和辦法，加大對國有資產流失查處力度，改革和完善國有資產收益收繳辦法等提供了法律保障

　　總而言之，十六大報告針對國有資產管理體制改革這個繞不開的改革攻堅難題，知難而進，動員全黨全國人民“繼續探索有效的國有資產經營體制和方式”，這是現階段深化經濟體制改革中的動員令和行動綱領。

　　在新的國有資產管理體制的總體目標和基本框架的制定過程中，國務院體改辦作為專門從事經濟體制改革的機構發揮了重要作用。根據黨的十六大有關精神，現在，我們應從“怎么寫”轉入“怎么干”的階段，工作的重點應該從總體目標、基本框架及其必要性與可行性研究方面轉到國有資產管理機構的設置，人員構成，職能界定和制度安排等這些實際工作中來。在今后的探索實踐中，我認為要把握好“三個關鍵”，解決好“八個問題”。

　　在實踐中，要把握好的三個關鍵：

　　一是在機構設置上，關鍵是要明確新的國有資產管理機構是受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，是政府直屬事業單位。在中央政府這一級，現階段可以是國務院直屬事業單位，代表政府專門履行出資人職責，以資本為紐帶、理順出資關系，進行產權(股權)管理，而不是具體管企業。強調說明，現實管資產和管人、管事相結合，不是把目前各部門分散的權利拼湊到一個部門集中行使。適應市場經濟的和建立現代企業制度的要求，構建統一的行使出資人職能的機構，不是拼湊，歸大堆，而是重在機構創新。

　　二是在職能界定上，關鍵是要明確國資委是出資人，依法享有出資人的資產收益、重大決策和選擇管理者三大權責。中央和地方國資委是由中央和地方各級政府的授權“分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益”。明確各級國有資產管理機構代表國家行使國有資產的處置、使用和收益權，對所投資企業擁有股權，不再有行政隸屬關系。

　　三是在實際工作上，關鍵是抓緊時間，及早行動起來，不要等到明年三月份，因為新的國有資產管理機構不是政府組成部分，在認真領會和深入學習十六大精神的基礎上，盡快籌建新的國有資產管理機構，及早組織人員擬訂新的國有資產管理機構組建方案。有了明確的總體方案，實施中可以分步走，也可以先試點。在探索實踐中不要搞一刀切，國有資產管理機構即可以“虛”，也可以“實”，允許地方大膽試，允許各地方有差異。

　　在實踐中，要繼續探索解決好以下八個難題：

　　第一，面對國有資產無人負責和行政部門干預企業日常經營并存的問題，深化國有資產管理體制改革的階段性目標和具體做法；建立怎樣的管理體制和機構才能實現政資分開，使國有資產出資人到位；對現在各部門分散行使的出資人職能如何歸并和重新界定；建立了統一的國有資產管理機構是否就能解決國有資產管理中的全部問題，作到有人或機構對國有資產真正負責。

　　第二，針對目前多個部門分割行使出資人職能以及出資人缺位的現狀，國資管理機構應當是什么組織形式，它與政府的區別是什么，怎樣理順政資關系；它的性質和職能如何界定、人員如何選擇，才能真正實現政企職責分開，擺脫對企業不必要的行政干預，確保國有資產及其權益不受侵犯。

　　第三，國資管理機構與國資營運機構之間的權、責、利關系；國資管理機構的內設機構、運行規則的管理程序怎么確定，才能防止行政干預回歸，保證其規范行使出資人職能，對國有資產的保值增殖真正負責，實現國有經濟的有進有退的戰略調整。

　　第四，國資管理機構和營運機構怎樣分別享有資產收益權、確定投資回報率，講求成本核算；怎樣使國有資產安全和有效使用，加強產權流動和重組的監管。

　　第五，國資管理機構和營運機構的重大決策權有何不同，各自都有哪些范圍和具體內容，特別的對投資決策、改制重組、收入分配等重大問題如何分別確定；怎么樣建立個人決策責任追究制度。

　　第六，國資管理機構和運營機構怎樣分層選擇經營管理者，經營管理者的選擇范圍和層次如何確定；出資人怎樣通過產權激勵和要素分配，形成對經營管理者的激勵和約束機制。

　　第七，國有資產管理體制改革的配套改革有哪些，重點是什么；管資產和管人、管事相結合的原則在機構設置、職能界定上如何具體體現，結合點是什么；誰來監管“監管者”，并實行科學考核和評價。

　　第八，國有資產的界定和管理范圍，以及中央和地方國有資產管理機構的關系。