社會保險費改稅應(yīng)當緩行
http://whmsebhyy.com 2000年02月02日 13:08 中國經(jīng)濟時報
【編者按】近二年來，國家加大了費改稅的改革力度，這種政策取向無疑是正確的。然而，部分人士針對現(xiàn)階段社會
保險費出現(xiàn)征繳難的情況，亦提出將社會保險費改成社會保險稅的建議。這個建議則可以進一步商討。因為在新型社會保險制
度正在定型、各種相關(guān)問題尚需緩改的條件下，如果不能對社會保險費與社會保險稅兩者及其決定與制約因素有較為全面的、
客觀的認識，就對此作出重大變革，其結(jié)果可能會因準備不足或預期偏高而適得其反。因此，對社會保險費、稅問題進行認真
研究、客觀評價、審慎決策，很有必要。
社會保險費與稅的一般區(qū)別
首先必須明確，社會保險費與社會保險稅都是社會保險資金的籌集方式，是手段而非目的，它們均為實現(xiàn)社會保險制
度的目標服務(wù)，并取決于特定的社會保險制度模式。盡管都是籌資手段，但在理論與政策實踐中，費與稅之間又存在著很大的
差別。對此，可以通過列表來展示兩者之間的基本區(qū)別(見下表)。
社會保險費改稅的目的與預期效果分析
通過列表，我們可以初步了解社會保險費與社會保險稅的基本區(qū)別。目前討論的問題雖然在名稱上被稱為社會保障稅
，但事實上只是社會保險稅，因為社會救助、社會福利等保障項目的資金來源客觀上不可能來自現(xiàn)階段討論的所謂社會保障稅
，它只能來源于一般稅收收入或遺產(chǎn)稅、個人所得稅、捐贈稅及相關(guān)收費項目等。因此，社會保障稅的討論，實質(zhì)上是對現(xiàn)行
社會保險籌資方式作出重大變革。
那么，費改稅的目的是什么呢？若從理論及政策實踐角度加以概括，則不外乎有三：一是變革社會保險制度模式，即
改變新型社會保險制度（統(tǒng)帳結(jié)合模式）的初衷，恢復現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式；二是試圖增強強制性，提高征繳率；三是實現(xiàn)社
會保險資金籌集標準的統(tǒng)一，促使社會保險走向高度社會化和全民化。據(jù)此，可以作進一步的分析：其一，通過費改稅來改變
正在確立中的社會保險制度模式并重建現(xiàn)收現(xiàn)付制是可能的，但政府的信譽將面臨危機，引起的社會震蕩也將很大，況且現(xiàn)收
現(xiàn)付制根本無法適應(yīng)人口老齡化發(fā)展的需要，從而正在成為許多國家改革的對象，是否值得為了重建制度的目標來改變籌資模
式，還值得商榷。其二，費改成稅是否一定會增進強制性，實踐效果并非如此，因為對社會保險制度而言，征費與征稅均應(yīng)當
是依法進行的，強制性是否強，并不決定于"費"與"稅"的名稱，而是取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度和當時當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)
展狀態(tài)。例如，許多國家就完全能夠通過征費方式來實現(xiàn)籌集社會保險基金的目標，而有的采取征稅方式的國家一旦遇到經(jīng)濟
危機亦難以完成社會保險籌資任務(wù)。我國目前遇到的社會保險費征繳難，強制性不夠是一個方面（它包括《社會保險法》未出
臺、地方政府對企業(yè)的保護與執(zhí)法力度有待加強等），而國有企業(yè)效益不良以及國家寄希望于非國有企業(yè)消化國有企業(yè)的下崗
、失業(yè)職工等直接相關(guān)。因此，依靠費改稅來增強社會保險籌資的強制性的設(shè)想顯然并不成立。其三，費改稅后，稅率自然走
向統(tǒng)一，這對于實現(xiàn)公平負擔、待遇平等的目標顯然有直接促進作用，但對于發(fā)展中的大國，尤其是像中國這樣一個政府財力
有限、地區(qū)發(fā)展很不平衡的國家，目前能否統(tǒng)一起來或者統(tǒng)一后可能帶來什么新的問題，同樣需要進一步研究。可見，目前討
論社會保險費改稅的目的并不明確。
費改稅的預期效果，最主要的可以概括為如下三個方面：一是社會保險制度的剛性發(fā)展加上稅收制度的剛性發(fā)展，使
現(xiàn)收現(xiàn)付制得以恢復并且被強化、鞏固，其好處是能夠緩和現(xiàn)階段養(yǎng)老保險等的支付壓力，風險是使未來潛在的支付危機進一
步擴大，并完全可能重走發(fā)達國家或福利國家的老路；二是政府財政由后臺走向前臺，國家從社會保險制度的間接責任主體（
直接責任主體在現(xiàn)有制度模式中應(yīng)當是企業(yè)與勞動者個人）變?yōu)橹苯迂熑沃黧w，其好處主要是計劃方便、管理簡單，風險則是
政府財政必然隨著人口老齡化趨勢的加快而背上日益沉重的包袱，這種風險且會因社會保險部門無需承擔籌資與資金管理的責
任（即社會保險制度與國家財政之間的中間隔離層缺位）而被放大；三是有利于促使社會保險制度的統(tǒng)一化，即社會保險供款
率、待遇標準將因征稅而迅速統(tǒng)一，統(tǒng)籌層次亦會因統(tǒng)一征稅而自然提升，其風險則是必然出現(xiàn)所籌資金逆向流動、保險待遇
與地區(qū)經(jīng)濟水平不相適應(yīng)等現(xiàn)象，進而激化地區(qū)之間的矛盾。可見，在現(xiàn)實條件下，社會保險費改稅的效果具有兩面性和不確
定性。
社會保險費改稅的制約因素分析
就像市場經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟都是經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟增長的手段一樣，社會保險費與社會保險稅也都是社會保險制度發(fā)展的
手段。然而，這兩種手段又畢竟是有區(qū)別的，籌資方式的改變，并不僅僅限于籌資方式本身，它必然影響到社會保險制度及與
之相關(guān)的社會、經(jīng)濟環(huán)境，反過來也接受著社會保險制度及其他相關(guān)因素的制約。
第一，社會保險制度模式?jīng)Q定著社會保險籌資模式。一方面，普惠制社會保障一般選擇采取征稅方式來籌集資金，而
選擇制或非普惠制社會保障制度則一般采取征費方式來籌集資金；另一方面，現(xiàn)收現(xiàn)付模式的社會保險制度，既可以采取征費
方式也可以采取征稅方式籌集社會保險基金，而選擇部分或完全積累模式的社會保險制度，則適宜采取征費方式。因此，如果
我國要改變社會保險籌資模式，就應(yīng)當先研究社會保險制度模式的選擇，此后才是籌資方式的選擇。若選擇征稅方式，則應(yīng)廢
除正在確立中的統(tǒng)帳結(jié)合型社會保險制度或明確取消個人帳戶，重新確立普惠制與現(xiàn)收現(xiàn)付型社會保險制度；若既要采取征稅
方式來籌集基金，又想維持統(tǒng)帳結(jié)合制度模式，在理論上將無法自圓其說，在政策實踐上將陷入新的利益沖突之中。
第二，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平制約著社會保險籌資模式。征稅方式的最大特點在于稅率統(tǒng)一，而一國之內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展
水平相對平衡是實現(xiàn)稅率統(tǒng)一的現(xiàn)實條件，這在發(fā)達國家或小國家可以做到，在發(fā)展不平衡的國家卻難以做到，而征費則可以
靈活一些。以我國目前的發(fā)展狀況而言，地區(qū)發(fā)展不平衡是一個客觀事實，且在相當長的時期內(nèi)都難以完全改變。因此，在社
會保險供款率方面，既要避免因差別過大而導致地區(qū)之間企業(yè)競爭環(huán)境不公平的現(xiàn)象，同時也要避免因標準統(tǒng)一而損害不發(fā)達
地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，從而使有限的供款率差別的存在成為現(xiàn)階段的必然選擇。
第三，國民經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)制約著社會保險籌資模式。如果經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)不好，大批企業(yè)連生存都十分困難，費改稅不
僅同樣不會有好效果，反而會進一步損害社會保險制度籌資的強制性與政府的權(quán)威性，因為社會保險制度的基本目的在于解除
職工的后顧之憂、維護社會穩(wěn)定，如果因社會保險制度造成大批企業(yè)破產(chǎn)等，國家就可能需要考慮社會風險的承受程度；如果
經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)良好，無論征稅或征費，均可以實現(xiàn)資金籌集的目標。目前的關(guān)鍵在于，國有企業(yè)脫困的目標尚未實現(xiàn)、非國有
企業(yè)難以普遍承受同一供款率的社會保險負擔，費改稅能否取得預期效果顯然很難預料。
第四，社會保險制度安排制約著社會保險籌資模式。社會保險稅要求社會保險制度安排一體化，而社會保險費則可以
根據(jù)不同的制度安排來征集社會保險資金，對社會保險統(tǒng)籌層次的要求亦不似社會保險稅。我國目前的客觀情況是不可能實行
一體化的社會保險制度，如養(yǎng)老保險就肯定會針對職工、公務(wù)員、農(nóng)民等設(shè)計不同的制度，再如是將數(shù)億工業(yè)勞動者統(tǒng)一納入
工傷社會保險還是讓工傷社會保險與商業(yè)性的雇主責任保險并存仍需探討，其他社會保險項目是否將勞動者全部納入一元化的
制度范圍亦是一個大問號，在社會保險制度安排并非一元化的條件下，征費改成征稅便缺乏可行性；再如在我們這樣一個發(fā)展
不平衡的大國，如果將工傷、生育、疾病保險等統(tǒng)籌到省級乃至全國的層次，其結(jié)果就可能導致保險待遇與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平
的脫節(jié)，因而亦有著商榷的必要。
第五，國家的財政調(diào)控能力制約著社會保險籌資模式。如果國家財政實力雄厚，財政調(diào)控能力強，通過征稅方式將社
會保險資金統(tǒng)一納入國家財政范疇則具有可控性；反之，如果國家財政實力薄弱，財政調(diào)控能力弱，一旦將社會保險資金作為
稅收并納入財政范疇，則完全可能給國家財政帶來巨大的壓力與沖擊。如果采取征費方式，即讓社會保險資金在財政體外循環(huán)
，則社會保險管理部門將構(gòu)成為社會保險資金的第一責任者，而政府財政則構(gòu)成為第二或最終責任者，第一責任者的存在事實
上可以起到控制風險、過濾責任的作用，從而成為減輕政府財政直接責任的重要環(huán)節(jié)。
此外，國有單位中老年職工的養(yǎng)老金補償、中央與地方社會保障職責的劃分、現(xiàn)有社會保險制度與其他社會保障制度
的銜接，以及目前社會保險制度統(tǒng)籌層次低、不同階層的利益分歧大，等等，均是社會保險費改稅的不容忽略的現(xiàn)實制約因素
。
政策建議：認真研究，審慎決策，社會保險費改稅緩行
基于前述分析，用社會保險稅取代社會保險費，至少存在著如下問題：一是目標模糊，是重新確立社會保險制度還是
為籌資而改變籌資方式，并不明確；二是條件不成熟，即制約因素甚多，一旦以稅代費必然遇到新的阻力與問題；三是技術(shù)障
礙甚多，如稅種設(shè)計、征收范圍、征收標準、征管機構(gòu)、部門銜接等等，每一個問題若得不到妥善處理，均可能給本來就困難
重重的社會保險制度帶來新的傷害；四是預期效果具有不確定性，而社會保險制度在客觀上已不允許再經(jīng)歷重大的波折；五是
與國外社會保障改革、發(fā)展趨勢不相吻合，因為無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，對社會保險制度的改革趨勢均是促使社會保
險基金與國家財政保持一定距離甚至完全分離，以增強社會保險制度的自我平衡能力和勞動者自我保障能力，同時避免給政府
財政帶來難以預料的沖擊。
從現(xiàn)實出發(fā)，我認為較為理性的政策建議是如下三項：
第一，認真研究。即以國際社會為背景，以中國現(xiàn)實國情及其發(fā)展趨勢為基本出發(fā)點，以可持續(xù)發(fā)展為基本標尺，以
兩分法為基本手段，繼續(xù)對社會保險制度模式及籌資方式進行認真研究，同時客觀評價社會保險費與社會保險稅，明了兩者差
別，比較兩者優(yōu)劣，全面把握社會保險費與社會保險稅所適應(yīng)的社會保險制度模式及其制約因素。
第二，審慎決策。在以統(tǒng)帳結(jié)合模式為基本特征的新型社會保險制度正在確立之中的背景下，再對社會保險資金的籌
集方式進行重大變革，必然對現(xiàn)有制度模式及其走勢產(chǎn)生極為重大而復雜的影響。因此，不能簡單否定征費的優(yōu)勢，不能低估
征稅可能遇到的阻力及可能帶來的負面影響，在對費改稅問題缺乏全面而充分的論證，并難以肯定費改稅后的效果一定大于改
革前的效果且潛在風險能得到有效控制的條件下，決策部門不宜匆忙決策；否則，就可能埋下隱患或?qū)е率卤豆Π肷踔燎肮ΡM
棄的后果。
第三，費改稅應(yīng)當緩行。基于新的社會保險制度模式已逐漸深入人心，占主體地位的養(yǎng)老、醫(yī)療保險均采用統(tǒng)帳結(jié)合
模式，以及維護政府形象及信譽乃至其他諸現(xiàn)實因素的制約，均決定了即使國家確定社會保險稅是社會保險費的改革方向，目
前也應(yīng)當緩行。即現(xiàn)階段的主要任務(wù)，仍然是努力發(fā)展經(jīng)濟，努力促使國有企業(yè)解困，努力強化社會保險費的征繳，同時擴大
財政支持的力度。
基本結(jié)論
如果我們不是想改變正在確立中的社會保險制度模式，便不要匆忙的輕易改變社會保險的現(xiàn)行籌資方式，因為國外的
實踐已經(jīng)證明，征費與征稅的效果應(yīng)當是一致的，我國目前所遇到的社會保險費征繳難并非是采用征費方式造成的，而是客觀
經(jīng)濟環(huán)境、立法與執(zhí)法力度以及歷史欠帳未能有效化解等因素綜合影響的結(jié)果。如果我們想改變社會保險制度的現(xiàn)有模式則又
當別論。
現(xiàn)階段的社會保險工作，應(yīng)當是在努力促進經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)好轉(zhuǎn)的同時，進一步強化征費方式。包括：一是盡快頒布《
社會保險法》，用法律形式明確規(guī)范社會保險費及其征繳，它的法律效力與單獨制定專門的社會保險稅法應(yīng)當是完全一樣的；
二是強化征收手段，建議社會保險部門與其他執(zhí)法系統(tǒng)聯(lián)動配合；三是嚴格處罰措施，對有能力繳費而不繳或遲繳者依法處以
罰金，甚者可采取司法手段加以處置。 □鄭功成
(作者單位：武漢大學保障研究所)
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