大城市軌道交通：擴大內需的重要內容
http://whmsebhyy.com 2000年01月26日 14:29 中國經濟時報
內容提要：大城市的進一步發展對于加快我國的城市化進程和經濟增長具有重要意義。但長期形成的大城市結構性缺
陷，導致了諸多嚴重問題，惡化了大城市的投資環境，制約著大城市的發展，也影響了大城市提高對農村剩余勞動力的吸納能
力。以近40個大城市快速軌道交通設施的規劃和建設為突破口，促進這些大城市運輸結構和其它方面結構的升級，擴大內需
，將對我國今后一個時期的城市化進程和經濟增長產生顯著的積極作用。但這要求進行一系列的政策調整。
■發展報告□國務院發展研究中心產業經濟研究部 熊賢良
我國正處在以城市化為中心的經濟增長階段。長期形成的大城市結構性缺陷，導致了諸如中心區交通擁堵、空氣質量
下降、人均居住面積狹小、停車場地缺乏等一系列嚴重問題，惡化了大城市的投資環境，限制了大城市的發展速度，也影響了
大城市提高對農村剩余勞動力的吸納能力。以近40個市區非農業人口在100萬以上大城市快速軌道交通設施的規劃和建設
為突破口，促進這些大城市功能、布局、需求和產業諸方面結構的升級，擴大內需，將對我國今后一個時期的城市化進程和經
濟增長產生顯著的積極作用。而為消除大規模快速軌道交通建設的諸多障礙，需要進行一系列政策調整。
一、保持大城市的經濟增長意義重大
根據國家統計局的統計，1998年，我國市區非農業人口在200萬以上的大城市有13座，在100—200萬
之間的大城市有24座，分別比1997年增加1座和2座。1997年，依市區非農業人口的多少，這些城市的排序是：上
海、北京、天津、武漢、沈陽、廣州、重慶、哈爾濱、西安、南京、成都、長春、大連、太原、青島、濟南、淄博、鄭州、蘭
州、長沙、杭州、昆明、石家莊、貴陽、鞍山、撫順、南昌、烏魯木齊、唐山、吉林、齊齊哈爾、包頭、福州、徐州。這些城
市的市區人口總數為9911萬，占全國地級及地級以上城市市區人口的41％，全國市鎮人口的27％，全國人口的8％；
市區非農業人口總數為7477萬，占當年全國地級及地級以上城市非農業人口的50％，全國市鎮人口的20％，全國人口
的6％。建成區面積5559平方公里，占全國地級及地級以上城市建成區面積的41％，全國城市建成區面積的27％。市
區從業人員5951萬人，占全國地級及地級以上城市市區從業人員的41％，占全國城鎮從業人員的29％。市區固定資產
投資總額6704億元，占地級及地級以上城市市區固定資產投資的56％，占全國固定資產投資的27％。
1997年，這些大城市市區的國內生產總值為16842億元，占全國的23％；人均國內生產總值16993元
，是全國人均國內生產總值的2.8倍；城區人均產值的水平還要高些。工業總產值24304億元，占全國地級及地級以上
城市工業總產值的49％，占全國工業總產值的21％；鄉及鄉以上工業總產值19324億元，占全國鄉及鄉以上工業總產
值的27％。這些城市市區工商稅收為973億元，占全國地級及地級以上城市市區工商稅收的59％，占全國工商稅收的1
5％。市區居民儲蓄存款余額為11805億元，占全國地級及地級以上城市市區居民儲蓄存款余額的53％，占全國城鄉居
民儲蓄存款余額的26％。
上述比重清楚地顯示出大城市在我國經濟中的重要地位。由1997年這些城市在國內生產總值中的比重看，如果它
們能實現10％的增長速度，將對全國經濟增長速度貢獻2．3個百分點；如果它們能實現15％的增長速度，對全國增長的
貢獻可達到3．5個百分點。因此這些城市能否實現快速增長，對我國能否保持經濟的持續增長意義重大。
許多發達國家和發展中國家的歷史表明，在加速城市化階段，由于大城市的強烈聚集效應，存在著一個“大城市及其
周邊地區超先發展”的規律，導致大城市就業和產出的增長顯著超過全國及全部城市就業和產出的增長。90年代我國這方面
的情況又怎樣呢？國家統計局的統計顯示，1990年，我國市區非農業人口在100萬以上的大城市有31個。其市區人口
占全國城鎮人口的26％，占全國人口的7％；市區非農業人口之和占全國城鎮人口的21％，占全國人口的5％。市區從業
人員占全國城鎮從業人員的29％，固定資產投資占全社會固定資產投資的20％，國內生產總值占全國的19％，鄉及鄉以
上工業總產值占全國的33％，工商稅收收入占全國的33％，居民儲蓄存款余額占全國的24％。扣除新增加的3個百萬人
口城市的影響，1990至1997年的7年間，這31個大城市市區人口及非農業人口占全國城鎮人口的比重均只上升1個
百分點，從業人員占全國城鎮從業人員的比重下降1個百分點；固定資產投資占全國的比重上升6個百分點，而國內生產總值
占全國的比重只上升3個百分點，鄉及鄉以上工業總產值的比重反而下降7個百分點，工商稅收的比重下降19個百分點；居
民儲蓄存款余額的比重上升1個百分點。因此可以說90年代，“大城市超先發展”的規律在我國表現得并不明顯。
究其原因，大城市的“結構性缺陷”是一個很重要、很普遍又經常被忽視的方面。
二、結構性缺陷嚴重制約著我國大城市的進一步發展
長期以來，我國大城市有著嚴重的結構性缺陷。近些年伴隨著經濟的發展、居民收入水平的提高、流動人口和機動車
數量的增加，這種缺陷暴露得更加充分，引發的問題也越來越多。比如，出行速度下降、空氣質量下降、人均居住面積狹小、
停車場地缺乏等一系列嚴重問題，影響了居民生活質量的提高，影響了國內外投資者對這些城市投資環境的評價。
出行速度下降、污染加劇等問題實際上與大城市的交通運輸結構缺陷有著密切的關系。自從1863年倫敦修建第一
條地鐵以來，世界上許多大城市紛紛建立快速軌道交通系統（比如巴黎在1900年、柏林在1902年、紐約在1904年
、東京在1927年相繼修建了自己的第一條地鐵線），在公共運輸中發揮著主力軍的作用。目前開通地鐵的城市已達100
多個，其中二戰后開通的有80多個。并且它們的小汽車擁有率長期高于目前我國大城市的水平。倫敦總長400公里的地鐵
每天平均運量達300多萬人次。巴黎地區有1000公里的軌道交通系統，其中市郊鐵路每天客運量在100萬人以上。日
本東京城市圈約有快速軌道交通線2000多公里，僅東京市內35公里長的環線高架鐵路——山手線，每天客運量就高達3
00—400萬人次。在發展中國家和地區，墨西哥城計劃在2000年使地鐵長度達到400公里；漢城、新加坡、臺北、
香港等地都建有比較完善的快速軌道交通系統。經濟轉軌國家的大城市華沙、布達佩斯等也是如此。快速軌道交通對于減輕大
城市空氣污染、緩解交通擁擠、提高通勤速度，都起到了很好的作用。
相比之下，長期以來，我國大城市居民以自行車出行占到一半以上，其次是公共汽車和小轎車，快速軌道交通如地鐵
系統只是在北京、上海、廣州、天津占很小的比例。目前，這四個有地鐵城市已建成地鐵總里程也僅約有100公里。以北京
為例，自行車在客運出行量中約占50％，公共汽車和小轎車約占35％．地鐵只占5％。像快速軌道交通這類公共運輸工具
對于大城市的重要性，實在與血管對于人體的重要性相似。大批出行者以自行車為通勤工具，速度慢，舒適程度低，并且妨礙
其他機動交通工具的通行，影響整個交通運輸體系效率的提高。作為市場交易主體的人，不得不在路上花費大量時間，同時增
加了作為交易對象的貨物的運輸成本，城市經濟運行的效率受到普遍不利影響。能源消耗因為行車速度下降而增加，對環境的
污染加重。大城市在空間上向四周的擴展因市內交通的時間、貨幣成本增加而放慢，有的甚至陷入停滯狀態。
除此之外，我國大城市的結構性缺陷及其影響還突出地表現在以下幾個方面：
第一，從經濟活動和人口布局看，由于普遍缺乏土地資源的市場分配機制，大城市中心區與邊緣區的基礎地價差異未
形成，地價這一“天然城市規劃師”未能充分發揮作用，大量人口居住在中心區，大量工業企業布局在中心區，各種基礎設施
、公共服務、商業服務、個人服務也集中在中心區。導致中心區與邊緣區在人口和工業活動密度上失衡，邊緣區的發展被壓抑
，中心區的工廠和交通設施因用地規模的硬約束，也難以可持續地發展下去。這種布局結構上的缺陷，既直接浪費了中心區的
土地資源，也影響了大城市向周邊地區的擴展，限制了大城市的輻射效應。
第二，從功能看，由于計劃經濟時期過多地把工業企業設在城市中心區，讓城市尤其是中心區發揮作為工業品生產地
的功能，忽視了大城市作為物流與人流的交匯點，在實現各種市場交易機會方面的服務功能，以及作為大量人口的聚集、生活
地點，在提供良好居住環境方面的功能。工廠、住宅與辦公樓相互混雜在中心區，以及城市中心區與邊緣區之間、邊緣區與邊
緣區之間交通不便，還使得大城市的功能分區未能落到實處。大城市功能結構上的偏差、以及功能分區的混亂，使大城市相對
于中小城市及鄉村的優勢未能充分發揮，不利于大城市企業與中小城市企業及鄉鎮企業的競爭。
第三，從居民消費結構看，雖然我國大城市居民的吃、穿、用已達到較高平均水平，但與相同發展水平的發展中國家
和地區相比較，住和行的消費偏低，消費者在這兩方面的選擇自由也受到限制。消費結構未能伴隨經濟的發展和收入水平的提
高進行相應的、充分的調整，大城市居民在這方面的示范作用未能充分發揮，最終影響了我國與住和行相關的工業和服務業的
市場化發展。
第四，從供給結構看，缺陷在于第二產業尤其是工業的就業和產值比重偏高，而第三產業的比重偏低，影響了各種生
產及生活服務的供給和消費。比如，1997年，在200萬人口以上大城市市區從業人員中，第二產業占44％，與第三產
業（46％）相當；在100—20O萬人口大城市市區從業人員中，第二產業占47％，超過第三產業近6個百分點。12
個200萬以上人口大城市市區第二產業占國內生產總值比重的算術平均數高達46．2％。
因此，可以說，大城市交通運輸結構缺陷引起的交通擁堵、環境惡化，降低了人們投資、生活于大城市的收益和福利
；偏向第二產業的供給結構，影響了大城市功能的完善、居住和服務功能的發揮及對周邊地區發展的擴散效應；邊緣區基礎設
施缺乏，尤其是與中心區交通聯絡不便利，影響了邊緣區就業機會的創造和對人口的吸引；作為最具有支付能力的地區，消費
結構被扭曲，約束著我國汽車產業、住宅產業、軌道交通設備制造業、建材和建筑業等工業部門及其相關服務業的迅速發展。
消除以上各個方面的結構性缺陷，是我國這些大城市避免陷入停滯狀態、實現持續發展的當務之急。
三、消除大城市結構缺陷、實現大城市結構升級的突破口在于建設快速軌道交通設施
改革以來，中央和城市政府所采取的一些措施，都或多或少對緩解由大城市某個方面的結構性缺陷引起的問題有所助
益。如在老城區改造過程中，將其中的工廠關閉或搬遷到郊區，在中心區的邊緣地帶修建住宅區，在房改過程中通過調整中心
區和邊緣區的售房價格引導居民購買邊緣區的住房，增加對大城市中心區道路建設的土地和資金投入，部分放開大城市客運交
通的經營權，等等。但這些措施都未能從根本上消除我國大城市的結構缺陷，全面推動大城市的結構升級。究其原因，在于這
些措施零碎，不系統，而且都不是大城市結構問題中“牽一發而動全身”的“牛鼻子”。這個“牛鼻子”就是通過修建快速軌
道交通設施，消除大城市交通運輸結構缺陷。為什么這樣說呢？
首先，從前文可知，建設快速軌道交通設施是根據國際經驗，提高公共運輸供給能力和效率，完善大城市立體交通系
統的必由之路。快速軌道交通在客運方面共同的優點是容量大，準點快捷、安全舒適，人均占用道路少，能根據不同路段的地
面交通和土地供應狀況，從地面、高架、地下三種通行方式中選擇一種，盡量少與其它建筑物和運輸方式爭奪用地。因而特別
適合我國大城市人口密度高、高峰期對交通需求量大、污染嚴重的特點。據統計，1997年，200萬以上非農業人口城市
市區人口密度為每平方公里1656人，100—200萬非農業人口城市的為1164人，這些城市城區的人口密度還要高
得多。許多交通要道小時客運需求量都已超過1萬人次。依賴自行車解決中心區的通行問題，不僅速度、舒適程度無法保證，
而且人均占地也很大，還妨礙其它路上交通工具的行駛。依靠多修公路，包括高架公路和立交橋，以增加對汽車的承載能力，
提高通行速度，同樣難以避免中心區交通用地規模的硬約束，并且加重對環境的污染也是一個大問題。一些大城市目前在交通
問題上的困境實際證明這兩種選擇都是沒有前途的。我國在這一問題上所走的彎路，導致現在每天因為行路不暢而增加了大量
的私人成本和社會成本。通過修建快速、舒適、大容量的軌道交通系統，彌補我國大城市交通結構的缺陷，大幅度提高中心區
的交通供給能力和通行速度，早就應該提上解決大城市交通困難的議事日程。
更為重要的是，建設合理布局的快速軌道交通系統，加上適當的配套措施，有助于消除我國大城市其他方面的結構缺
陷，從而為實現全面結構升級奠定基礎。比如，連接城市中心區與邊緣區的快速軌道交通線，有助于那些居住和工作在中心區
的居民，將居住或工作地點轉移到邊緣區，從而降低中心區的人口密集及交通需求密度，改善大城市的空間布局。中心區地下
鐵路的開通，能降低中心區因為交通擁堵而帶來的成本，提高中心區通行能力，有助于中心區作為生產服務中心功能的完善和
發揮。邊緣地帶居住區與工業區之間的快速軌道交通，更是有助于城市向邊緣的擴展和輻射，促進邊緣區與中心區的均衡發展
。邊緣區更大的人均土地面積，更廣的活動空間，更低的居住和停車費用，有助于居民擴大住房消費，增加對汽車的購買，從
而促進城市消費結構的升級并帶動相關工業及服務業的發展。
因此，軌道交通工程的建設不僅能直接彌補我國大城市的交通結構缺陷，而且可以為其空間布局、功能、需求、產業
等多方面內部結構的升級提供動力，使大城市的面貌大為改觀，顯著縮小與發達國家大城市的差距。
四、修建大城市軌道交通工程及配套設施對擴大內需的直接作用
首先看軌道交通設施投資需求。假設在未來5年內，有10座市區非農業人口在200萬以上的大城市各修建軌道交
通線60公里，地面、高架、地下線各占1／3，有20座市區非農業人口在100—200萬的城市各修建軌道交通線30
公里，地面、高架、地下線也各占1／3，總計1200公里，地面、高架、地下線每公里建設成本分別為1億、3億、6億
元，按靜態算法所需投資總額為4000億元，每年投資額平均為800億元。這一規模相當于1998年國有經濟投資總額
的6％，也大體上相當于1998年與1997年相比全社會固定資產投資規模增加額的24％。如果將建設期延長為10年
，則每年的投資額減為400億，以上兩個比例相應降為3％和12％。
軌道交通線的投資成本構成中，土建工程約占50％，其余主要是軌道、車輛、通信信號、牽引供電等方面的設備投
資。這些投資對于利用建材和建筑企業過剩生產能力，對于創造就業機會，對于機電設備的國產化及機電產業的結構調整和升
級，對于擴大機電設備所用鋼鐵等中間產品需求，無疑都有積極作用。由此帶來的國民收入增長將十分可觀。
其次看住宅投資需求。假設在未來5年內，這些大城市中心區5O00萬人中的1/10即5O0萬人遷移到由軌道
交通線連接的邊緣區居住，人均增加住房面積5平方米，需多建設住房2500萬平方米（相當于1998年全國城市住房居
住面積的1．25％）；每平方米住宅投資成本按2000元計算，增加投資500億元，平均每年增加投資100億元。這
大致相當于1998年全國房地產開發投資總額的3％，或1998年全國商品住宅銷售額的5％。如果這部分居民人均增加
居住面積10平方米，每年增加投資200億元，以上兩個百分比提高一倍。住宅投資的增加將直接提高建材、建筑企業生產
能力的利用率，創造新的就業機會，擴大對電力、交通運輸的需求。
再看配套基礎設施投資需求。在軌道交通線到達的大城市邊緣興建新的居住區、工業區或商貿區，還將帶動配套的經
濟基礎設施如道路、停車場、供電、供水、管道煤氣、郵政通訊、環境衛生和排水系統、固體廢棄物收集和處理系統等的建設
，以及一些社會基礎設施如學校、醫院、文化活動場所等的建設。這同樣會擴大投資需求，并創造大量就業機會。
最后從消費看。在城市邊緣區，居住面積的擴大，有助于居民增加對家具、家用電器等耐用消費品的需求；活動半徑
擴大，停車更方便，停車費用更低，以及中心區行車速度提高，加上相應的汽車消費政策調整，都有助于居民增加對小汽車的
購買。近40個大城市非農業人口家庭數按 2000萬個計算，如果5年內有1/10的家庭購買轎車，則需轎車200萬
輛，大致相當于1998年我國轎車產量的4倍。每輛車按15萬元計，就可以增加銷售額3000億元，每年平均增加60
0億元，相當于1998年全國社會消費品零售總額的2％。轎車購買量的增加還會帶動相關服務的購買和消費。
以上幾個方面已足以證明，修建大城市軌道交通設施、消除大城市結構性缺陷的過程，可以成為這些城市擴大投資和
消費需求、創造更多就業機會、獲得更快經濟增長的過程。如果再考慮到大城市結構升級對于它們吸納更多農村剩余勞動力的
作用，那么，此舉對于推動我國城鄉經濟增長的作用將更為顯著。
五、消除阻礙軌道交通建設的幾個障礙
障礙之一：投資從哪里來?
從世界范圍看，城市軌道交通設施的財務特點是，初始投資量大，只有享受一定的優惠或得到政府的補貼才能彌補經
營虧損，投資才能在一個較長時期內回收。調查表明，在我國，現有的投資渠道難以滿足需要，是目前許多大城市的軌道交通
規劃不能變為現實、或已經上馬的項目不能加快施工進度的重要障礙。而跨越這一障礙的關鍵在于：一是以新的融資方式和金
融工具，打通民間資本大規模進入城市軌道交通設施建設的渠道；二是以明確的中央和地方政府“政策投入”，刺激國內外各
類投資者投資于軌道交通，彌補其投資虧損，由此才能形成“國內融資擴大國內軌道交通設備需求、拉動國內設備制造及其中
間投入產業發展”的良性循環。
1．過去的兩種投融資方式都有缺陷，難以為繼。北京地鐵一號線、二號線及天津地鐵開始修建于計劃經濟時期，全
部由中央投資。由于軌道交通屬地方性而非全國性公益設施，其收益主要由所在城市獲得，因此在實行分級財政的新情況下，
從權責分工的角度看，主要由中央財政投資的做法難以為繼。
改革以后北京、上海、廣州新修成的幾條地鐵線均采取了部分利用外國政府優惠貸款的方式（其余則多由城市政府自
籌）。這些貸款利息低，但由于附加了購買國外設備及維修過程中購買其配件的條款，與賣方信貸有些類似。通過建設軌道交
通工程帶動相應國內設備制造業發展的目標不能實現，國內制造業勞動成本低的優勢得不到利用。從充分利用國內儲蓄、擴大
國內需求的角度看，這一方式的缺陷顯而易見，并且外國優惠貸款往往由我國政府擔保，總量有限，不能滿足龐大的資本需求
。因此這不是一種目前具有普遍意義的籌資方式。
2.為城市政府履行其在軌道交通等公共交通方面的職責開辟新的融資渠道，應是一個基本的解決辦法。比如可允許
大城市政府以其地方財政收入為抵押，發行軌道交通建設專項債券；或者以中央政府名義發行此種債券，由城市政府以其財政
收入承擔所使用部分的還本付息義務。在美國等發達國家，以市政府發行債券的方式為其建設城市基礎設施融資較為普遍，中
央政府主要通過向城市政府提供“公共交通轉移支付”，鼓勵大城市的軌道交通工程建設，或者彌補軌道交通的運營虧損。
3.為吸引國內外各類企業投資于急需的大城市軌道交通項目(如向新成立的軌道交通公司注資，或進行BOT即建
設——運營——轉讓式的項目融資），借鑒國外和香港等地的經驗，中央和城市政府還可采取一系列“政策投入”。如低價將
軌道交通沿線的土地劃撥給投資者進行商業性開發；減免相關拆遷費用及軌道交通設施運營收益稅收；國家的政策性金融機構
如開發銀行承諾相當于投資額一定比例的長期、低息貸款；地方政府認購部分軌道交通公司的股票，且取得運營收益后不參與
分紅；延長投資者的運營期，以增加對其投資的補償；給予投資者在軌道交通定價方面更大的自主權，等等。這些政策投入有
助于增加投資于軌道交通項目的商業價值，鼓勵軌道交通事業的商業化發展。國外有豐富經驗的基礎設施投資商、某些大城市
的建筑和施工企業、房地產開發企業以及大型商貿企業，都有可能成為這樣的投資者。
特別是那些客流量巨大而穩定、旅客對較高的票價能夠承受的旅游型軌道交通線路，由于運營收益有保障，投資回收
期可縮短，最有希望按上述方式運作。大城市政府應首先向國內外投資者開放這些線路的投資建設。
4．作為上述兩類基本措施的補充，是把軌道交通設施企業或項目的股票上市和債券發行納入擴充國內資本市場容量
的計劃之中，以吸引廣泛的個人投資者和機構投資者投資于軌道交通設施，豐富可供它們選擇的金融資產組合。在發達國家和
一些新興市場經濟國家，像軌道交通這樣的基礎設施金融資產，特別能吸引那些承擔長期債務的機構投資者如養老基金、人壽
保險公司等的投資。
障礙之二：高昂的工程造價
90年代上海、廣州、北京建成的3條地鐵線平均造價約為每公里6至8億元人民幣，遠高于世界平均水平。這直接
影響了軌道交通與其它交通方式相比的經濟優越性。其中的一個重要原因，是作為使用外國政府優惠貸款的一個附加條件，進
口了幾乎全部外國設備。我國軌道交通建設不能形成“國內融資擴大國內設備需求、拉動國內設備制造業發展”良性循環的關
鍵，除上面所指出的國內融資的障礙外，國內軌道交通設備制造業水平低，是另一個障礙。
軌道交通設備涉及機械、電子、電氣、計算機、電力、通信等多個行業，軌道車輛、牽引電力、通訊信號等設備的建
設、購置、安裝費用約占軌道交通工程造價的4O％— 50％。為促進軌進交通主要設備和有關材料的國產化，1999年
國家計委制定了《關于城市軌道交通設備國產化的實施意見》，還成立了專門的領導小組，負責這方面的工作，并且動用了部
分增發國債的專項資金，支持一些定點企業。問題的關鍵是要提高國內相關設備制造企業的技術和裝備水平，并為其產品在國
內的銷售建立相應的金融支持制度。為加大工作力度，加快國產化進程，進出口銀行等政策性金融機構可在融資上支持國內重
點設備制造企業引進先進的“制造設備的設備和技術”；國有商業銀行可為國產大型設備的銷售提供金融服務支持；也可對國
產化中的難點和關鍵部件組織全國性技術攻關；建設使用國產設備的“軌道交通示范工程”。只有真正形成有競爭力的設備供
應能力后，才能避免國家有關部門制定的國產化比率最低限（70％）流于形式。我國主要地鐵車輛生產企業長春客車廠已在
國際投標中顯示出其成本優勢，表明促進地鐵車輛的國產化工作已具備基礎。
設備國產化只是消除軌道交通工程造價高這一障礙的一個方面。其它舉措還包括：
第一，在規劃過程中，要全面貫徹“經濟實用”的原則。比如，可盡量使用地面軌道，少使用高架軌道和地下軌道；
列車間隔時間可以稍長些；車輛舒適程度也可以稍低些；首期工程路線可以稍短些。一些世界著名城市的軌道交通系統經過了
幾十年乃至100多年的發展，軌道交通技術也在不斷進步。如果我國在軌道交通起步階段，就試圖把目前最先進的軌道交通
技術和功能都集中在自己的設施上，不僅脫離我國現實，而且造成功能上的浪費，提高工程造價，增加維修成本。
第二，在規劃設計、建設和采購過程中，廣泛應用全國性的招投標制度，以充分的公平的競爭，降低工程造價。特別
是在地方（城市）政府主導軌道交通工程規劃設計、建設、施工、運營的情況下，要強調這一點。
第三，嚴格控制建設與軌道及車站發揮其基本功能無關的附屬設施。如商店、售票大廳、旅客集散廳，適當控制地下
車站體量，也可以降低工程成本。
綜合考慮以上各項，即使將我國軌道交通工程造價在現有水平上降低50％，也是有可能的。
障礙之三：傳統體制中“條”與“塊”分割的不利影響
這里的“條”是指鐵路部門，在傳統體制下是全國鐵路的唯一投資主體，經營組織者也是其屬下的路局、分局。這個
大一統的“條”，不僅在幾乎所有大城市都建有運量不大或閑置的鐵路軌道，而且擁有鐵路交通設備制造和施工方面的過剩能
力，其設施和能力基本上都可為大城市的公共交通所用，為地鐵系統、輕軌等新型軌道交通所用。但受傳統體制影響，城市軌
道交通作為城市建設的一個方面，在“塊”—一城市政府管轄范圍內，業務主管部門是另一個“條”——建設部門。嚴重的條
塊分割狀態提高了軌道交通規劃、投資、建設過程中的協調成本，阻礙了上述三方之間必要的合作（這也是我們通常看到的城
市之間、城郊之間鐵路運輸與大城市內部交通體系不能互相銜接的一個重要原因）。
調查中發現的一個新的合作范例是上海地鐵3號線；上海鐵路局以其兩條舊鐵路線作價入股于地鐵式的高架城市鐵路
，并獲得上海市政府劃撥的500畝土地用于新的鐵路設施建設。在目前的體制轉軌階段，這種合作對于充分利用現有條件大
規模啟動軌道交通建設，對于節省投資成本，對于調動多方積極性加快建設進程，都很有必要。但中央政府需要加以推動，才
能消除一些現存體制、技術標準、管理等方面的障礙。
除上海市地鐵3號線這一模式之外，借鑒國外經驗，其它可供選擇的模式還有：鼓勵鐵路部門介入大城市公共交通，
將城市鐵路或市郊鐵路改造成適合城市需要的公交化軌道交通系統；配合鐵路體制改革，鼓勵城市公交公司或其他有興趣的企
業，入股于鐵路部門新成立的城市或市郊鐵路公司，使之成為城市公共交通體系的一個組成部分；將鐵路部門閑置或利用效率
低的城市路段劃撥（或作價轉讓）給所在城市，用于軌道交通設施建設。
障礙之四：落伍的和受到干擾的軌道交通規劃
我國有的大城市軌道交通規劃是多年前制定的，由于未能根據規劃進行城市建設，軌道交通規劃已與城市結構的現實
脫節。還有的大城市在自己原來的規劃中沒有留出建設軌道交通設施的空間。無論屬哪種情況，都需要制定新的軌道交通規劃
。這一方面會觸動一些既得利益者（如需要搬遷的商貿企業、住戶），另一方面也會帶來新的既得利益者（如軌道交通線沿線
的房地產開發商）。他們都可能成為軌道交通合理規劃和建設的障礙：或者妨礙軌道交通規劃的早日制定和公布，或者影響其
合理布局和建成后的交通流量。
科學的軌道交通規劃是軌道交通建設的第一步。軌道交通線的合理布局依賴于各大城市內部結構的具體情況，如城市
交通需求的空間分布、功能結構的定位和調整方向、邊緣區相對于中心區的開發程度等。從國外經驗看，有兩種選擇可供參考
：
一是，對于人口和經濟活動空間布局相對合理、功能分區比較適中的大城市，主要需要發揮軌道交通設施的快速通道
作用，應優先在目前的中心區內部或環繞中心區修建，以利于提高中心區的通行速度，完善中心區的服務功能。
二是，在人口和經濟活動空間布局不合理、功能分區缺乏的城市，主要需要發揮軌道交通設施在調整空間結構和完善
功能分區方面的作用，應優先在城市中心區與快速發展的新區之間、在中心區與希望發展的邊緣區之間修建，以盡快調整城市
的空間和功能布局。
六、其他配套政策建議
為使大規模軌道交通建設有序進行，并在大城市結構升級和加速我國城市化過程中發揮更大作用，下面的配套政策很
有必要。
第一，建議成立高層次的專門領導小組，由一位國務院領導同志牽頭，協調有關部門如計委、建設部、鐵道部、交通
部以及各大城市在軌道交通方面的工作，防止各大城市一哄而上，制造一批新的“胡子工程”和“豆腐渣工程”，負責軌道交
通設備的國產化，并且在對外談判、招商過程中，發揮統一對外的作用。當前應在軌道交通規劃科學、布局合理、投資來源落
實的“超大城市”中選擇幾個，盡快上馬，然后保證“十五”期間每年有幾個大城市開工。經過充分論證完成規劃的城市，應
盡快向全社會公開其軌道交通規劃，一方面便于資金的籌措，另一方面有利于指導新的投資活動，促進城市結構的調整。
第二，由于大城市及其周邊城市常常歸屬不同的省級政府，形成以大城市為中心、超越行政區劃的城市體系遇到障礙
，中央政府有關部門需要加強以大城市為中心的城市圈、城市帶的規劃和建設工作。尤其需要通過大城市內部交通體系與周邊
城市間、大城市城郊間交通的銜接，促進大城市與周邊中小城市及農村地區的一體化，提高大城市軌道交通、機場、高速公路
等基礎設施的利用率，避免重復建設,便利大城市的結構升級，真正發揮大城市的輻射作用。
第三，調整大城市土地政策，進一步規范、完善一級和二級市場，使土地市場在大城市結構升級中發揮更大作用。國
家對農業用地轉化為城鎮用地的控制應轉向以經濟手段為主。比如，可制定適用于不同地區的最低基準土地轉讓價格；也可提
高對享有土地使用權的農民的補償標準。由于大城市建筑物和人口的密度更高，聚集經濟更顯著，與中小城市、鎮相比，大城
市實際上是更集約地使用土地資源的城市類型，應優先保證大城市增量土地的供應，鼓勵大城市周邊地區的城市化，實現大城
市的超先發展。還可以適當增加大城市所轄周邊縣市區的數量，并由中央授權大城市政府統一核批所轄縣市區土地的“農轉非
”。
再比如，在大城市存量土地分配和使用過程中，應嚴格控制行政劃撥土地的范圍，杜絕商務用地協議出讓，一律采用
公開招標拍賣的方式。同時有必要放開二級市場，全面清理轉讓未取得使用權的土地的行為。地價決定的市場化將加速大城市
用地結構調整和功能分區的實現。
第四，鑒于大城市政府在基礎設施和社會保障等方面承擔的巨大壓力，在進一步完善分級財政體制的過程中，要對充
實大城市財源的問題給予特別的關注。除上面提到的允許城市以其財政收入作擔保發行市政設施債券外，其他可采取的措施還
有：調整歸屬城市財政的稅種，時機成熟時由城市開征面向不動產和重要動產的財產稅、遺產稅；提高土地使用稅征收標準，
并減少該稅的減免；開征土地閑置稅；存量土地出讓收益由各城市設立專項土地基金，主要用于支持軌道交通等基礎設施建設
；用中央所得“農轉非”士地收益設立中央土地基金，部分轉移支付給基礎設施欠帳較多大城市的基礎設施建設；改革一些城
市公用設施的收費制度，減少收費拖欠，并使價格能夠反映成本；適當增加中央財政向城市所承擔的一些社會服務職能的轉移
支付，等等。
第五，鑒于目前普遍存在的對農村勞動力向大城市流動的歧視現象，有必要針對流動勞動力在職業培訓、獲取就業信
息、子女受教育、醫療保險、住房等方面遇到的實際問題，制定一系列更加公平的政策。
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