張卓元：十五大報告的具體化和新發展
http://whmsebhyy.com 1999年11月30日 10:03 中國經營報
黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，是推進我國國有企業改革和
發展的綱領性文件。《決定》根據十五大報告的精神，對十五大報告中關于國有企業改革和發展的原則規定加以具體化，并總
結十五大以來兩年的新鮮經驗，作出一些新的概括，有新的發展。我個人學習體會，這些新的發展，包括具體落實十五大精神
的舉措，至少有以下幾點。
一、 進一步明確國有經濟需要控制的四大行業和領域
十五大報告提出了從戰略上調整國有經濟布局的任務，明確國有經濟需要控制的是關系國民經濟命脈的重要行業和關
鍵領域。這就意味著在其它領域，國有經濟可以逐步收縮或退出。四中全會決定重申了十五大的這一規定，同時對國有經濟需
要控制的行業和領域加以具體化，指出它們主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行
業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。具體說：涉及國家安全的行業有軍工、鈔票印刷等；自然壟斷的行業主
要有：電信、鐵路運輸、電力、煤氣、自來水等：提供重要公共產品和服務的行業有：大型水利設施、環保設施、城市公共交
通、金融、保險等；支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業包括：大油氣田、大礦山、大鋼鐵、大石化、汽車集團、大建
筑公司、重要的國家實驗室、重要的電子企業等。決定還指出，國有經濟今后在整個國民經濟中的比重還會有所減少，但國有
經濟仍然有著廣闊的發展空間（比如民間資本難以進入的投資大、風險大、回收慢、建設周期長、社會迫切需要的重要基礎設
施建設和高新技術產業開發等），總量不是減少而是會繼續增加，整體素質進一步提高，分布更加合理。這就為國有經濟的發
展進一步指明了方向，使國有資本和民間資本各自向有自己優勢的領域集中和發展。
二、 強調提高國有經濟的控制力
十五大報告創造性地提出了國有經濟控制力概念，認為國有經濟起主導作用，主要體現在控制力上。四中全會決定對
國有經濟控制力的涵義作出了如下三點解釋。（一）國有經濟的作用既要通過國有獨資企業來實現，更要大力發展股份制，探
索通過國有控股和參股企業來實現。（二）國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占支配地位，支撐、引導和帶
動整個社會經濟的發展，在實現國家宏觀調控目標中發揮重要作用。（三）國有經濟應保持必要的數量，更要有分布的優化和
質的提高；在經濟發展的不同階段，國有經濟在不同產業和地區的比重可以有所差別，其布局要相應調整。國有經濟控制力概
念，為國有企業的股份制、公司制改革開辟了道路。今后由國家壟斷經營的企業，國有獨資的企業，將只占極少數。即使是需
要由國家控制的關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，也并不都要求國家獨資，大部分可由國家控股，吸收民間資本。這
樣做，可以放大國有資本的功能，提高國有經濟的控制力。因此，國有大中型企業尤其是優勢企業，宜于實行股份制的，要通
過規范上市、中外合資和企業互相參股等形式，改為股份制企業，發展混合所有制經濟，重要的企業由國家控股。
三、 首次提出放開搞活國有中小企業
十五大報告指出，要著眼于搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組。四中全會決定重
申堅持“抓大放小”的同時，把放開搞活的范圍擴大到國有中型企業，明確提出放開搞活國有中小企業。這是政策上的一大突
破。按照決定的精神，今后國有中型企業，在向“專、精、特、新”方向發展過程中，一部分向大企業靠攏，同大企業建立密
切的協作關系，或者向大企業方向發展，建立現代公司制度：一部分則從本企業實際出發，采取多種形式放開搞活，一般估計
，這一部分中型企業將占較大比重。顯然，這必將有力地推進國有中小企業改革，加快國企改革進程。根據前幾年改革實踐，
國有中小企業放開搞活相對于國有大型企業建立現代企業制度來說，要容易一些，步子可以走得快一些。國有中小企業放開搞
活了，我們就能更好地集中力量，搞好國有大型企業的現代企業制度建設。
四、 在對國有企業實施戰略性改組時要分類指導
十五大報告要求對國有企業實施戰略性改組。四中全會決定提出，要區別不同情況，繼續對國有企業實施戰略性改組
。接著把現有國有企業分為四類。第一類，極少數必須由國家壟斷經營的企業，在努力適應市場經濟要求的同時，國家給予必
要支持，使其更好地發揮應有功能。第二類，競爭性領域中具有一定實力的企業，要吸引多方投資加快發展。第三類，產品有
市場但負擔過重、經營困難的企業，通過兼并、聯合等形式進行資產重組和結構調整，盤活存量資產。第四類，產品沒有市場
、長期虧損、扭虧無望和資源枯竭的企業，以及浪費資源、技術落后、質量低劣、污染嚴重的小煤礦、小煉油、小水泥、小玻
璃、小火電等，要實行破產、關閉。在對國有企業實施戰略性改組和指導國企改革和發展中，采取區別對待的方針，十分重要
。1998年底，我國國有非金融企業為23.8萬戶，涉及各行各業，金融領域國有企業也占支配地位。各個企業情況不同
，千差萬別，無論是改革還是發展，都要從實際出發，分類指導，切忌用一個模式去套。過去曾設想多兼并，少破產和關閉，
現在看來，對于上述第四類企業，必須實行破產和關閉，否則會成為卸不掉的包袱，而且越背越重。
五、 要求積極探索國有資產管理的有效形式
十五大報告要求建立有效的國有資產管理、監督和營運機制，保證國有資產的保值增值，防止國有資產流失。建國五
十年來，我國積累了龐大的數以萬億元計的國有資產和凈資產。這是全國勞動人民的血汗，是國家經濟實力的主要組成部分，
需要管好、用好。隨著國企改革深入，許多地方都要求明確國有資產管理的形式和體制。四在全會決定提出要積木探索國有資
產管理的有效形式。按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制
，建立與健全嚴格的責任制度。在肯定授權的大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產的同時，特別提出，允許和鼓勵地
方試點，控索建立國有資產管理的具體方式。這就為各地尋找國有資產管理的有效形式，開辟了廣闊的天地，并有利于積累更
多更豐富的經驗，從而形成比較規范的國有資產管理、監督和營運體系和機制。實際上，全國許多地方，如上海、深圳、武漢
等，已進行了有益的探索，積累了不少經驗。決定還對如何監管國有資產作出原則規定，即繼續試行稽察特派員制度，同時要
積極貫徹十五大精神，健全和規范監事會制度，過渡到從體制上、機制上加強對國有企業的監督，確保國有資產及其權益不受
侵犯。可見，由于缺乏足夠充分的實踐經驗，國有資產的管理還沒有一個“定式”，但是提出了要積極探索。相信經過一段時
間后，我們一定能找到國有資產管理的有效形式。
六、提出公司法人治理結構是公司制的核心
十五大報告提出對國有大中型企業實行規范的公司制改革，但沒有出現法人治理結構概念。過去重要文件包括《公司
法》也沒有使用法人治理結構概念。四中全會決定在論述對國有大中型企業實行規范的公司制改革時，不但出現了公司法人治
理結構的概念，而且認為公司法人治理結構是公司制的核心。這不能不說是理論上和政策上的一大進展。決定還對公司法人治
理結構的主要內涵作出表述：明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，使它們各負其責、協調運轉、有效制衡。所有者
對企業擁有最終控制權。董事會要維護出資人權益，對股東會負責。董事會對公司的發展目標和重大經營活動作出決策，聘任
經營者，并對經營者的業績進行考核和評價。發揮監事會對企業財務和董事、經營者行為的監督作用。決定對公司法人治理結
構的論述非常重要。理論和實踐都表明，建立公司法人治理結構，是對國有大中型企業進行規范的公司制改革的最重要的內容
。公司的法人治理結構建立起來了，就意味著國有企業實行了公司制改革。健全公司法人治理結構，是現代企業理論、公司理
論的重要內容，許多發達的市場經濟國家的經濟學家都在研究這個問題，甚至在最近幾年形成一股研究浪潮。我國在這一方面
經驗不多、研究不夠，我們要急起直追，目的在于提高我國公司的治理水平，提高公司的市場競爭力。
七、采取雙向進入的辦法處理好“新三會”和“老三會”的關系
四中全會決定在闡述公司法人治理結構問題時，提出了如何處理好許多國有獨資和國有控股公司中“新三會”（即股
東會、董事會、監事會）和“老三會”（即黨委會、工會、職工代表大會）的關系的原則。總的原則，按照江澤民總書記在東
北和華北地區國有企業改革和發展座談會上的講話（見《人民日報》1999年8月13日）提出的，采取雙向進入的辦法，
處理好它們之間的關系。這就是，國有獨資和國有控股公司的黨委負責人可以通過法定程序進入董事會、監事會，董事會和監
事會都要有職工代表參加；董事會、監事會、經理層及工會中的黨員負責人，可依照黨章及有關規定進入黨委會。充分發揮董
事會對重大問題統一決策、監事會有效監督的作用。這點非常重要，今后公司重大問題由董事會統一決策，而不是多頭決策。
對于各方面都很關心的董事長、黨委書記、總經理能否兼任的問題，決定明確指出：黨委書記和董事長可由一人擔任，董事長
、總經理原則上分設。這里面“可由”和“原則上”是為了留一點靈活性，不作太硬性的規定。鑒于我國國有企業“內部人控
制”問題比較突出，這些年上百名企業總經理卷款外逃，因此要特別重視董事會代表出資人利益的作用，董事長、總經理原則
上分設。同時要很好發揮外部董事和外派監事的作用，以加強對公司的監督。一些國家經濟學家和投資者越來越強調獨立董事
的重要性。獨立董事是外來者，與公司沒有利害關系，所以更能夠代表股東利益。一項調查表明，1998年，美國大公司6
9%的董事屬外部董事，中小公司44%的董事屬外部董事。
八、要求積極發展多元投資主體的公司
十五大報告提出：培育和發展多元化投資主體，推動政企分開和企業轉換經營機制。四中全會決定進一步指出：股權
多元化有利于形成規范的公司法人治理結構，除極少數必須由國家壟斷經營的企業外，要積極發展多元投資主體的公司。多元
投資主體概念要理解寬泛一些，它首先或主要指不同所有制的投資主體，即國有企業在公司制改革中，要吸收非國有資本參加
，形成多元投資主體。由于改革開放以來，非國有經濟發展很快，民間資本已有一定規模，可以向一些國有大中型企業參股，
并填補國有資本退出或縮減的領域。多元投資主體的意思也包含即使是國有獨資公司，要盡可能由多家國有投資公司或其它國
有企業共同持股，成為由多家投資主體組成的公司。最近江澤民總書記在大連市講話中就講到了這一點。他說：“國有獨資公
司也要盡可能由多家國有企業共同持股。”（《人民日報》1999年8月13日）一些地方的實踐證明這樣做有許多好處，
有利于政企分開和形成法人治理結構等。可以設想，在不久的將來，混合所有制經濟將成為社會經濟的普遍的主要形式，只有
一個投資主體的國有獨資公司將愈來愈少。
九、提出國有企業要面向市場形成六個經營機制
國企改革重在機制轉換，形成新機制，這個問題八十年代就已提出。但究竟形成哪些機制，一直沒有明確說法。四中
全會決定總結國有企業改革多年經驗，提出企業要面向市場逐步形成如下六個機制，即企業優勝劣汰、經營者能上能下、人員
能進能出、收入能增能減、技術不斷創新、國有資產保值增值等機制。有的地方，在對國有大中型企業進行股份制、公司制改
革的同時，著力培育上述六個機制，實踐證明是很有成效的。所以一個企業是否建立起現代企業制度，可以從是否形成了上述
六個機制，進行檢驗。這也是對十五大報告提出國有企業要轉換經營機制的新發展。
十、專題闡述加強和改善企業管理
十五大報告要求把國有企業改革同改組、改造、加強管理結合起來，加強科學管理，探索符合市場經濟規律和我國國
情的企業領導體制和組織管理制度，建立決策、執行和監督體系，形成有效的激勵和制約機制。四中全會決定特別重視企業管
理，把加強和改善企業管理作為決定的十二個大問題中的一個問題，作了系統的闡述。提出必須高度重視和切實加強企業管理
工作，從嚴管理企業，實現管理創新。并從加強企業發展戰略研究，健全和完善各項規章制度，狠抓管理薄弱環節，廣泛彩現
代管理技術、方法和手段等方面深入展開論述。有些論述很具體，可操作性強，如提出要及時編制資產負債表、損益表和現金
流量表，就是一例。在決定征求一些企業負責人意見時，這一安排及其內容得到他們的廣泛支持與稱贊。
十一、提出七條改善國有企業資產負債結構和減輕企業社會負擔的有力措施
這是各地和各個企業最為關心、期望值最高的問題。十五大報告講過，要采取多各方式，包括直接融資，充實企業資
本金。四中全會決定對如何改善國有企業資產負債結構和減輕企業社會負擔，提出了一整套可行的方針和可操作的措施，其中
有的被形容為國企脫困的殺手锏。這些方針和措施共七條，條條有新意。如在增加銀行核銷呆壞賬準備金措施中，提出國有和
集體企業兼并國有企業可以享受核銷呆壞賬準備金的政策。決定提出結合國有銀行集中處理不良資產的改革，通過金融資產管
理公司等方式，對一部分產品有市場、發展有前景，由于負債過重而陷入困境的重點國有企業實行債轉股，解決企業負債率過
高的問題。目前這一條正在付諸實施，北京水泥廠成為第一家債轉股的企業。決定在談到提出直接融資比重時，提出允許國有
及國有控股企業按規定參與股票配售。選擇一些信譽好、發展潛力大的國有控股上市公司，在不影響國家控股的前提下，適當
減持部分國有股，所籌集的資金由國家用于國有企業的改革和發展。這一措施將改變我國上市企業經批準，可將國家劃撥給企
業的土地使用權有償轉讓及企業資產變現，其所得用于增資減債或結構調整。這也意味著國有企業的存量資產可以流動起來。
在談到分離企業辦社會的職能時，決定強調了政府的作用。指出，位于城市的企業，要逐步把所辦的學校醫院和其他社會服務
機構移交地方政府管理，所需費用可在一定期限內由企業和政府共同承擔，并逐步過渡到由政府承擔，有些可以轉為企業化綜
。獨立工礦區也要努力創造條件，實現社會服務機構與企業分離。等等。
十二、強調要做好減員增效、再就業和社會保障工作
十五大報告提出，實行鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效和再就業工程，建立社會保障體系等。四中全會決
定根據十五大精神，作出具體部署。對企業富余人員，一方面鼓勵有條件的國有企業實行主輔分離、轉崗分流；另一方面要規
范下崗程序，認真辦好企業再就業服務中心，切實做好下崗職工基本生活保障工作。進一步完善下崗職工基本生活保障、失業
保險和居民最低生活保障制度，搞好這三條保障制度的相互銜接。大力做好再就業工作。積極發展第三產業，吸納更多的下崗
職工。鼓勵下崗職工到非公有制經濟單位就業、自已組織起來就業或從事個體經營。對自謀職業的，要在工商登記等方面，給
予更多的扶持。決定要求加快社會保障體系建設，提出要采取多種措施，包括變現部分國有資產、合理調整財政支出結構等，
開拓社會保障新的管理渠道，充實社會保障基金。總之，社會保障體系的建設，已越來越受到各方面的重視，政府正在千方百
計籌集和充實社會保障基金。
十三、要求加快國有企業技術進步和產業升級
這是國有企業發展的根本措施。十五大報告中提出，依靠科學進步，促進產業結構優化。四川全會決定具體落實十五
大的要求，指出：國有企業技術進步和產業升級的方向與重點是：以市場為導向，用先進技術改造傳統產業，圍繞增加品種、
改進質量、提高效益和進口替代，加強現有企業的技術改造；在電子信息、生物工程、新能源、新材料、航空航天、環境保護
等新興產業和高技術產業占據重要地位，掌握核心技術，占領技術制高點，發揮先導作用。決定還對各類國有企業通過技術進
步和產業升級需要達到的要求；如何采取積極有效的政策措施支持企業技術進步和產業升級，如何形成以企業為中心的技術創
新體系等，作了明確的闡述。
十四、系統論述建設高素質的經營管理者隊伍
國有企業搞得好不好，有沒有高素質的經營管理者和企業家，至關重要。還在1993年11月，黨的十四屆三中全
會決定就提出造就企業家隊伍的號召。黨的十五大提出要建設好企業領導班子。四中全會決定用專門一部分論述建設高素質的
經營管理者隊伍問題。指出：國有企業要適應建立現代企業制度的要求，在激烈的市場競爭中自下而上發展，必須建設高素質
的經營管理者隊伍，培育一大批優秀企業家。積極探索適應現代企業制度要求的選人用人新機制，把組織考核推薦和引入市場
機制、公開向社會招聘結合起來，把黨管干部原則和董事會依法選擇經營管理者以及經營管理者依法行使用人權結合起來。還
提出：對企業及企業領導人不再確定行政級別。決定還系統地闡述了建立和健全國有企業經營管理者的激勵和約束機制問題，
這在黨的文件中是第一次。指出：實行經營管理者收入與企業的經營業績掛鉤。少數企業試行經理（廠長）年薪制、持有股權
等分配方式，可以繼續探索，及時總結經驗，但不要刮風。建立企業經營業績考核制度和決策失誤追究制度，實行企業領導人
員任期經濟責任審計。凡是由于違法違規等人為因素給企業造成重大損失的，要依法追究其責任，并不得繼續擔任或易地擔任
領導職務等等。
十五、確定到2010年國有企業改革和發展的目標
十五大報告說，從現在起到下世紀的前十年，是我國實現第二步戰略目標、向第三步戰略目標邁進的關鍵時期。我們
要積極推進經濟體制和經濟增長方式的根本轉變，努力實現“九五”計劃和2010年遠景目標，為下世紀中葉基本實現現代
化打下堅實基礎。四中全會決定根據十五大精神，制訂了到2010年國有企業改革和發展的目標。這就是：適應經濟體制與
經濟增長方式兩個根本性轉變和擴大對外開放的要求，基本完成戰略性調整和改組，形成比較合理的國有經濟布局和結構，建
立比較完善的現代企業制度，經濟效益明顯提高，科技開發能力、市場競爭能力和抗御風險能力明顯增強，使國有經濟在國民
經濟中更好地發揮主導作用。為推進國有企業改革和發展，決定還提出了十條必須堅持的指導方針。
十五屆四中全會決定是指導我國國有企業改革和發展的重要文件，內容很豐富，但限于個人水平和文章的篇幅，有些
問題沒有論述到，只好就此擱筆。
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