政府預算將不再是國家秘密

　　國務院剛剛通過的預算法修訂案草案擬規定，各級政府和各部門的預算、決算都要向社會公開。這部被財稅法專家評價為“重要性僅次于憲法”的法律，多年前已啟動修改程序

　　法治周末記者 孫繼斌

　　湖南商人陳榮正在等待他與湖南省財政廳官司的二審。

　　陳榮原本只是想揭露一場招標的“貓兒膩”，沒想到戳到了政府預算的“隱私”，捅到了預算法的軟肋。于是，輿論對招投標的議論轉到了關于“預算”的討論，接著轉到了擔心政府部門為了執行預算而再次上演突擊花錢的鬧劇。

　　11月16日，國務院常務會議原則通過了預算法修正案(草案)。類似湖南省財政廳“花完預算”這樣的政府花錢潛規則將受到預算法的約束———除涉及國家秘密的內容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，在民主治理的背景下，完整性和透明度構成現代預算的關鍵原則。沒有透明的預算就不會有透明的政府，而不透明的政府不可能是責任政府。

　　政府“曬”預算將成義務

　　預算法的修改已經連續兩屆列入“全國人大常委會5年立法規劃”當中，并規定在2010年內至少要進行一次審議。但經過3次推延后，討論再啟動的時間，被推遲到2011年。

　　11月16日，國務院常務會議原則通過了預算法修正案(草案)。

　　根據國務院常務會議決定，預算法修正案(草案)將提請全國人大常委會審議。

　　“如果(全國人大常委會)今年12月初審，明年2月二審，順利的話明年上半年有望通過。”全國人大代表、中南財經政法大學教授、湖北省統計局副局長葉青接受媒體采訪時表示。

　　多年來積極關注公共事務管理與公共財政問題的葉青，多次申請并獲準列席全國人大常委會立法審議，包括今年6月底對個稅法修正案草案的審議。“如果12月全國人大常委會初審修正案，我希望能列席，我已向有關部門負責人表達了意愿。”

　　截至12月5日，預算法修正案草案內容并未公布，社會能看到的仍是國務院公布的預算法修改五大原則，涉及到中國財政體制的若干重要問題。

　　原則之一是，增強預算的科學性、完整性和透明度。

　　根據此原則，各級政府的全部收入和支出都要納入預算。除涉及國家秘密的內容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。

　　葉青認為：“收入和支出都被納入預算的范圍內，各級預算向社會公開，那年終突擊花錢的現象就會通過公眾的監督得到遏制。只有透明公開的預算才會真正公平。”

　　要提高財政透明度，新修改的預算法中要針對老百姓普遍關心的財政支出項目專門公布，如“三公”經費、民生支出等。

　　“首先是要明確規定，公開日期必須明確，沒有公開的應該如何處理等，還要規定公開的程度，公開的具體項目，有無具體附加資料等。”葉青表示。

　　此外，據《法治周末》記者了解，中央近日又試探著要給被稱為“官場頑疾”的“三公”消費再套上一道枷鎖。

　　根據國務院發布的機關事務管理條例(征求意見稿)，縣級以上政府應當根據預算定額和開支標準編制“三公”經費預算，并定期公布“三公”經費的預算、決算和績效考評情況。一旦這個條例通過，意味著中國縣級以上政府今后都必須定期向社會曬“三公”賬本。

　　此舉一出，廣受輿論好評，認為這預示著困擾社會多年的“三公”改革可能會有明顯進展，高喊多年的建設透明政府、法治政府也將邁出實質步伐。

　　復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠向《法治周末》記者表示，政府的預算應該做到透明，要說清楚錢花在哪，具體到款項，不要籠統作答。

　　預算法大修劍指“三公”

　　今年，按照國務院要求，98個中央部門要公開部門決算。截至8月，98個中央部門中，除了外交部、國務院僑辦和港澳辦因涉密未公布之外，其余部門均已公開。

　　今年5月4日召開的國務院常務會議，決定中央各部門要公開本部門2010年度出國(境)費、車輛購置及運行費、公務接待費“三公”經費決算數和2011年“三公”經費預算情況。這是根據國務院去年的要求作出的決定。

　　此前，科技部公布了2011年“三公”經費預算，成為第一個公開“三公”經費預算的國家部委。

　　7月6日召開的國務院常務會議要求對“三公”經費支出要公開得更詳細。

　　同日，中國工程院發布2010年“三公”經費決算數據和2011年“三公”經費預算情況，是首個公開“三公”決算的中央部門。

　　7月11日，審計署公布的“三公經費”在網絡上引發熱烈討論，因其內容詳細易懂，出國費、接待費精確到“人次”、公車經費精確到具體“車輛”。

　　最終，只有三個中央部門因涉密未公開“三公”經費。

　　葉青強調，在強制公布“三公”經費的同時，也要明確哪些屬于“國家秘密”，以免有單位以此為借口拒絕公開。

　　1994年的預算法對預算公開只字未提，當時政府預算就是國家秘密，但近年來隨著政府信息公開條例的出臺，預算公開成為迫切任務。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君向《法治周末》記者表示：“預算透明原則的基本含義是：透明是一般，保密是例外。”

　　茍燕楠向《法治周末》記者表示，在他看來，執政的透明度是一個責任政府的前提和體現，財政公開就是讓百姓來監督，讓百姓來評判，這是考核財政績效的重要手段。

　　政府債務應納入法定預算

　　11月15日，上海市財政局公開招標71億元的上海市政府地方債。由此，上海成為首個自行發債的城市。除上海以外，廣東省、深圳市和浙江省也將試點發行地方債。

　　預算法修改的另外一個原則是：完善財政轉移支付制度，做到規范、公平、公開；強化政府債務管理，防范財政風險。

　　健全財政管理體制也是一項原則。各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制。

　　這兩個原則均與地方政府的財權相關，而中央與地方的財稅關系也是財稅領域亟待破解的難題。

　　1994年實行的分稅制，重新規范了中央財政與省級財政之間的關系，是新中國以來財政體制最大的變局。

　　現行預算法規定，國家實行一級政府一級預算，共設立中央、省、市、縣、鄉等五級預算。1994年之后，各地所形成的省以下財政體制都不同程度出現了財力向省、市(地級市)兩級集中的傾向。

　　2008年，審計署審計報告顯示，2007年，18個省(自治區、直轄市)縣級政府能自主調控的財力僅占其可用財力的19.3%。從支出方面看，縣級財政支出占這18個省(自治區、直轄市)財政支出總額的54.8%，卻承擔了73%的財政供養人口和80%以上的義務教育學生、城鎮低保人員的支出。相當部分支出靠上級轉移支付維持和支撐。

　　由于現在多數事務的決策權在中央，執行權在地方，解決地方財權和事權不匹配的問題根本還是需要向地方“輸血”。

　　于是地方債被重新提起。

　　19年前，中央叫停地方債至今，并且隨后在預算法中明確禁止地方發債。此前，雖有法律禁止，但地方政府通過融資公司、信托公司的形式為一些市政建設項目籌措資金。

　　審計署今年6月的數據顯示，截至2010年年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共10多萬億元。

　　接受采訪的財經專家認為，此次修訂預算法，對發行地方債有突破，但也會有限制條件，不可能讓地方自由地發行地方債。

　　茍燕楠向記者表示，對政府債務而言，穩定很重要。不能僅允許政府發債，還要在發債規模和結構上進行控制，否則對于經濟體系、社會體系而言都是巨大的風險，只有在預算上保持穩定，才是國家長治久安的保障。

　　王雍君告訴記者，政府債務管理為財政管理的重要組成部分，債務管理的失敗將導致難以承受的財政風險。解決的方案是，將政府債務納入法定預算框架。