鐵道部既定的改革方案和步驟，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公眾的期待

　　□ 財(cái)新《新世紀(jì)》 谷永強(qiáng)

　　如果“7·23”溫州動(dòng)車(chē)追尾事故沒(méi)有發(fā)生，由鐵道部草擬的近八年來(lái)第一份改革方案或已浮出水面。

　　但這不是一個(gè)令人驚喜的方案。

　　保持路網(wǎng)完整和調(diào)度指揮集中統(tǒng)一，確保鐵路安全和運(yùn)輸效率，長(zhǎng)期以來(lái)是鐵道部應(yīng)對(duì)朝野改革鐵路呼聲的重要理由。但是，今年7月京滬高鐵發(fā)生一系列運(yùn)行故障，尤其是7月23日那場(chǎng)致40人死亡的特大事故，打破了鐵道部政企合一的行政壟斷體制有利于安全運(yùn)營(yíng)的神話(huà)。國(guó)務(wù)院對(duì)“7·23”事故的初步調(diào)查已顯示，這次事故既暴露出信號(hào)設(shè)計(jì)上的缺陷，也反映出故障應(yīng)急處置和安全管理上存在的漏洞，是一起“不該發(fā)生的、可以避免和防范的責(zé)任事故”。要求政企分開(kāi)乃至分拆鐵道部的呼聲再次高漲。

　　事實(shí)上，以鐵腕著稱(chēng)的前鐵道部長(zhǎng)劉志軍今年2月因腐敗“落馬”，并牽出大批司局級(jí)高官之后，就引發(fā)各界對(duì)鐵路壟斷問(wèn)題的反思。新任鐵道部長(zhǎng)盛光祖上任伊始，便提出要轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席胡錦濤4月12日乘坐海南東環(huán)高鐵后，做出的五點(diǎn)指示的第一點(diǎn)，也是加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。正是在這樣的呼聲之下，6月9日，鐵道部正式向地方路局和合資鐵路下發(fā)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》(下稱(chēng)內(nèi)部方案)。

　　此時(shí)，距2001年傅志寰任鐵道部長(zhǎng)時(shí)提出網(wǎng)運(yùn)分離方案，已經(jīng)十年過(guò)去。這十年的大部分時(shí)間，中國(guó)鐵路改革停滯不前，其間盡管也有很多業(yè)內(nèi)外人士，包括中銀國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征、國(guó)家發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁等，為了鐵路改革出謀劃策，但這些方案從未真正獲得實(shí)踐機(jī)會(huì)。一位專(zhuān)家失望之余曾感慨：“改革就是過(guò)日子，日子過(guò)不下去了才會(huì)改。”

　　而中國(guó)龐大的鐵路體系，也終于在八年大躍進(jìn)之后，走到了過(guò)不下去的當(dāng)口。但從財(cái)新《新世紀(jì)》獲得的這份今年6月的鐵路改革推進(jìn)方案來(lái)看，鐵道部既定的改革方案和步驟，仍遠(yuǎn)落后于公眾的期待。而“7·23”事故的發(fā)生，又使得這一內(nèi)部方案被暫時(shí)擱置。未來(lái)的改革方向和具體實(shí)施方案，仍取決于兩大難題：一是在未來(lái)市場(chǎng)化方向的拆分模式上能否達(dá)成共識(shí)；二是高鐵建設(shè)留下的巨額債務(wù)如何處理。這兩個(gè)問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，交織在一起，為中國(guó)已經(jīng)遲到十年的鐵路改革增加了難度。

　　權(quán)力下放

　　財(cái)新《新世紀(jì)》記者拿到的這份內(nèi)部方案顯示，鐵道部此次改革計(jì)劃的核心是擴(kuò)大地方鐵路局經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，確立地方鐵路局的市場(chǎng)主體地位。

　　根據(jù)該方案，在具體職責(zé)劃分上，未來(lái)鐵道部將主要承擔(dān)政府監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理職能，同時(shí)將部分權(quán)力下放，擴(kuò)大地方路局的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；地方鐵路局在服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，可以自行編制管內(nèi)客貨列車(chē)開(kāi)行方案，并根據(jù)國(guó)家規(guī)定的管理權(quán)限，享有一定運(yùn)價(jià)浮動(dòng)權(quán)和除部分部管“集采專(zhuān)供物資”外的物資采購(gòu)權(quán)。在財(cái)務(wù)制度安排上，鐵道部將確立“收入來(lái)自市場(chǎng)、客運(yùn)及專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸承運(yùn)清算、貨物運(yùn)輸按票分段結(jié)算、提供服務(wù)相互清算”的財(cái)務(wù)清算體系，以打破“統(tǒng)收統(tǒng)支”的舊制度。

　　多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此次方案是新一任鐵道部領(lǐng)導(dǎo)上任后在改革方面邁出的第一步嘗試，和以前相比有所進(jìn)步，但突破不大，“方案中存在自相矛盾的地方”，難以解決鐵路政企不分、高度壟斷的體制弊病。

　　北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)認(rèn)為，使鐵路企業(yè)成為市場(chǎng)主體，是本次方案進(jìn)步之處，但方案中關(guān)于調(diào)度指揮權(quán)的規(guī)定與方案的目的“自相矛盾”，實(shí)際上無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。“目前鐵路線(xiàn)路、車(chē)輛是全路性資源，而調(diào)度指揮是鐵路運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)權(quán)最核心的要素，擁有調(diào)度指揮權(quán)是成為市場(chǎng)主體的前提條件。”他說(shuō)，“如果線(xiàn)路使用權(quán)和調(diào)度指揮都要鐵道部來(lái)統(tǒng)一安排，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的鐵路企業(yè)怎能成為市場(chǎng)主體？企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)權(quán)又體現(xiàn)在哪里？”

　　他的同事榮朝和教授也強(qiáng)調(diào)，鐵路部門(mén)一直采用高度集權(quán)的管理體制，鐵道部實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)特大型企業(yè)，地方路局只是其地域性分支機(jī)構(gòu)，“地方路局自身缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，本身既不能提供完整的運(yùn)輸服務(wù)，也無(wú)法直接從市場(chǎng)獲取收入，且沒(méi)有完整的生產(chǎn)指揮權(quán)，并不能稱(chēng)為真正意義上的企業(yè)”。

　　榮朝和介紹，上世紀(jì)末鐵道部就曾嘗試權(quán)力下放，將年度運(yùn)輸計(jì)劃編制權(quán)、管內(nèi)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)權(quán)、線(xiàn)路更新改造支出支配權(quán)等12項(xiàng)經(jīng)營(yíng)權(quán)下放地方路局，但同時(shí)附加了路局必須服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的規(guī)定。由于缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)制約，不久就發(fā)現(xiàn)存在地方路局挪用資金、路網(wǎng)整體效率無(wú)人關(guān)心的現(xiàn)象。

　　“例如，當(dāng)時(shí)把線(xiàn)路更新改造支出的支配權(quán)下放給鐵路局，但各地路局拿到這筆錢(qián)后，就花在建商業(yè)會(huì)所這些跟運(yùn)輸主業(yè)沒(méi)有關(guān)系的地方。”他分析說(shuō)，由于全路網(wǎng)的效率由鐵道部負(fù)責(zé)，鐵路局拿到這筆錢(qián)后是否進(jìn)行路網(wǎng)更新改造、路網(wǎng)的效率提高還是降低與己無(wú)關(guān)，“后來(lái)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)北京鐵路局違規(guī)挪用更新改造資金，花四五億元修建高檔會(huì)所，這件事情很典型，也相當(dāng)普遍”。于是，那些下放的經(jīng)營(yíng)權(quán)不久就被全部收回。

　　榮朝和認(rèn)為，真正的企業(yè)產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰，權(quán)利義務(wù)關(guān)系是清楚的，但鐵路局只是名義上的企業(yè)，如果不從根本上改變體制，鐵道部此次權(quán)力下放措施的真正效果和可持續(xù)性值得懷疑。

　　多位曾參與2000年鐵路體制改革討論的人士認(rèn)為，從鐵道部拿出的內(nèi)部方案來(lái)看，目前鐵道部缺乏實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”的改革意愿。

　　“內(nèi)部方案中，鐵道部自我定位于承擔(dān)政府監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理的職能，這其實(shí)仍是既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，既當(dāng)老板又當(dāng)婆婆。十年前與鐵路一起開(kāi)始改革的電信、電力、航空行業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)出資人代表早都換成了國(guó)資委，工信部、電監(jiān)會(huì)和民航局只承擔(dān)行業(yè)監(jiān)管職能。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究部主任余暉評(píng)價(jià)說(shuō)，“這個(gè)《改革推進(jìn)方案》，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如十年前鐵道部自己已經(jīng)達(dá)到的改革進(jìn)度。”

　　“豎切”與“橫切”

　　自上世紀(jì)90年代末開(kāi)始的中國(guó)自然壟斷行業(yè)改革，其目標(biāo)其實(shí)非常清晰，就是通過(guò)政企分開(kāi)，逐步放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)。業(yè)內(nèi)對(duì)鐵路改革的第一步政企分開(kāi)早無(wú)異議，各種改革方案的分歧集中于選擇何種模式對(duì)鐵路進(jìn)行重組。

　　與電信和電力行業(yè)改革一樣，作為具有網(wǎng)絡(luò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，鐵路主要的重組模式可以分為“豎切”和“橫切”兩種。所謂“豎切”，即根據(jù)路網(wǎng)、貨運(yùn)、客運(yùn)等不同業(yè)務(wù)類(lèi)型分別組建獨(dú)立的路網(wǎng)公司和客貨運(yùn)公司，歐盟國(guó)家實(shí)行的“網(wǎng)運(yùn)分離”為“豎切”模式的典型代表；而“橫切”則是按照區(qū)域或鐵路干線(xiàn)分別組建不同的區(qū)域鐵路公司，不同區(qū)域公司彼此之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式。

　　日本和美國(guó)鐵路模式在“網(wǎng)運(yùn)合一，局部分離”的基礎(chǔ)上，具體競(jìng)爭(zhēng)方式有所不同。日本鐵路按區(qū)域劃分為四個(gè)區(qū)域公司，路網(wǎng)歸屬客運(yùn)公司，全國(guó)統(tǒng)一的貨運(yùn)公司向客運(yùn)公司租賃路網(wǎng)，貨運(yùn)與路網(wǎng)分離，更多強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域公司之間的競(jìng)爭(zhēng)；美國(guó)鐵路則是路網(wǎng)歸屬貨運(yùn)公司，客運(yùn)公司向貨運(yùn)公司租賃路網(wǎng)，不同貨運(yùn)公司在平行的鐵路線(xiàn)上競(jìng)爭(zhēng)，被稱(chēng)為“平行線(xiàn)”競(jìng)爭(zhēng)模式。

　　一般認(rèn)為，榮朝和1996年6月在《北方交通大學(xué)學(xué)報(bào)》上發(fā)表的《試論上下分離與鐵路重組的關(guān)系》，在國(guó)內(nèi)首次提出了以“網(wǎng)運(yùn)分離”為核心的“豎切”構(gòu)想。榮朝和提出，未來(lái)國(guó)內(nèi)鐵路行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)有可能是在“上下分離”(或“網(wǎng)運(yùn)分離”)的基礎(chǔ)上，由若干大型客貨運(yùn)輸公司在全國(guó)鐵路網(wǎng)上組織客貨運(yùn)營(yíng)，從而形成不同鐵路公司之間的競(jìng)爭(zhēng)。上述觀點(diǎn)引起了當(dāng)時(shí)鐵道部高層的注意。1997年開(kāi)始主政鐵道部的傅志寰比較傾向于網(wǎng)運(yùn)分離。

　　2001年初，原國(guó)務(wù)院體改辦牽頭組織國(guó)內(nèi)有關(guān)政府部門(mén)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和部分企業(yè)，就電信、電力、民航和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革，分別組織專(zhuān)家組進(jìn)行研究。來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、中銀國(guó)際、中金公司等研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者參與了鐵路體制改革的研究，同時(shí)根據(jù)國(guó)務(wù)院體改辦的要求，鐵道部也派出相應(yīng)人員參與，最終專(zhuān)家組和鐵道部各拿出一套改革方案。

　　當(dāng)年專(zhuān)家組牽頭論證上述四大壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革總體框架的余暉向財(cái)新透露，專(zhuān)家組和鐵道部的兩套方案其實(shí)差異不大，學(xué)者和鐵道部官員在改革的原則上形成了共識(shí)，即按照“政企分開(kāi)、網(wǎng)運(yùn)分離、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的原則逐步推進(jìn)鐵路改革。鐵道部提出了一個(gè)為期十年的改革設(shè)想：第一步用大約三年時(shí)間，將客運(yùn)與路網(wǎng)分離，以當(dāng)時(shí)的14個(gè)地方鐵路局為基礎(chǔ)，分別組建客運(yùn)公司；然后再用三年的時(shí)間組建貨運(yùn)公司，實(shí)現(xiàn)貨運(yùn)與路網(wǎng)的分離；最后在客運(yùn)和貨運(yùn)均與路網(wǎng)分離的情況下，組建統(tǒng)一的國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司。

　　為了搶奪鐵路產(chǎn)業(yè)重組后的上市機(jī)遇，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的主要投資銀行也紛紛對(duì)鐵路改革建言獻(xiàn)策。中銀國(guó)際同時(shí)也提出了自己的鐵路改革方案，該方案和鐵道部“網(wǎng)運(yùn)分離”思路基本一致，并在鐵道部方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化。

　　按照中銀國(guó)際的方案，鐵路改革第一步是在各鐵路局內(nèi)部形成模擬法人運(yùn)作的客運(yùn)公司，一段時(shí)間后再將當(dāng)時(shí)14個(gè)鐵路局的客運(yùn)公司重組為5-7個(gè)大型客運(yùn)公司，然后推動(dòng)客運(yùn)公司改制上市；考慮到鐵路貨運(yùn)運(yùn)輸跨局運(yùn)量較大，轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)多，收入清算復(fù)雜，中銀建議先從組建專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸公司入手，同時(shí)在14個(gè)路局內(nèi)部組建貨運(yùn)事業(yè)部和路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部，獨(dú)立核算；第二步再重組貨運(yùn)公司，在全路形成3-5個(gè)大型貨運(yùn)公司，然后推動(dòng)貨運(yùn)公司上市；而路網(wǎng)公司則在財(cái)政支持下，實(shí)行一級(jí)法人管理，統(tǒng)一管理國(guó)家鐵路線(xiàn)路、橋梁、隧道、信號(hào)、供電設(shè)備和車(chē)站等資產(chǎn)，負(fù)責(zé)編制列車(chē)運(yùn)行圖，必要時(shí)國(guó)家財(cái)政可提供一定的補(bǔ)貼。

　　在切割完成后，整個(gè)鐵路行業(yè)將重組為5-7個(gè)大型客運(yùn)公司，3-5個(gè)大型貨運(yùn)公司，1-2個(gè)專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸公司，一個(gè)統(tǒng)一的路網(wǎng)公司和幾個(gè)機(jī)車(chē)租賃公司，這些公司最終將脫離鐵道部。鐵道部將實(shí)行政企分開(kāi)，負(fù)責(zé)對(duì)鐵路行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)逐步放開(kāi)鐵路客貨運(yùn)市場(chǎng)，對(duì)鐵路行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入制度。

　　中銀國(guó)際的方案得到了鐵道部的認(rèn)可。按照“網(wǎng)運(yùn)分離”的思路，鐵道部從2000年8月開(kāi)始在昆明、呼和浩特、南昌和南寧四個(gè)不設(shè)分局的直管鐵路局設(shè)立客運(yùn)公司，進(jìn)行改革試點(diǎn)，之后在全國(guó)14個(gè)鐵路局推廣。其模式是各鐵路局將下屬的鐵路總公司或鐵路分局里與客運(yùn)業(yè)務(wù)有關(guān)的客運(yùn)段和車(chē)輛段整合到一起，成立統(tǒng)一的客運(yùn)公司。

　　“區(qū)域合一”還是“網(wǎng)運(yùn)分離”

　　然而，據(jù)多位參與制定當(dāng)年鐵路改革方案的人士透露，雖然當(dāng)年體改辦和鐵道部牽頭的研究團(tuán)隊(duì)都推崇“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革思路，但國(guó)內(nèi)在“區(qū)域合一”的日本模式和“網(wǎng)運(yùn)分離”的歐盟方式之間如何取舍，一直存在爭(zhēng)議。現(xiàn)在正在重啟的鐵路改革，也亟需在這個(gè)問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，否則改革又將陷入新的模式之爭(zhēng)。

　　由于美國(guó)“平行線(xiàn)”競(jìng)爭(zhēng)的“橫切”模式，需要主要干線(xiàn)均存在平行的鐵路線(xiàn)路，而國(guó)內(nèi)鐵路運(yùn)力一直緊張，在絕大部分干線(xiàn)上并不存在平行的鐵路線(xiàn)路，因此以美國(guó)“平行線(xiàn)”競(jìng)爭(zhēng)為代表的“橫切”模式并不適用國(guó)內(nèi)鐵路產(chǎn)業(yè)重組。當(dāng)年關(guān)于鐵路重組模式的競(jìng)爭(zhēng)，主要集中于“網(wǎng)運(yùn)分離”和“區(qū)域合一”兩種模式。

　　持“網(wǎng)運(yùn)合一”觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，“網(wǎng)運(yùn)分離”保留一張統(tǒng)一的路網(wǎng)，運(yùn)輸公司與路網(wǎng)公司博弈的能力相對(duì)較弱，鐵路和航空一樣存在對(duì)路網(wǎng)時(shí)空資源的爭(zhēng)奪，在保持一張大網(wǎng)的情況下，路網(wǎng)公司權(quán)力過(guò)于集中，容易導(dǎo)致新的尋租空間和腐敗行為。

　　而在長(zhǎng)期關(guān)注鐵路改革的趙堅(jiān)教授看來(lái)，“網(wǎng)運(yùn)分離”模式最根本缺陷是交易成本過(guò)高，會(huì)高到鐵路無(wú)法有效運(yùn)營(yíng)的地步。“在網(wǎng)運(yùn)分離情況下，運(yùn)輸公司使用路網(wǎng)公司的線(xiàn)路要支付使用費(fèi)，但這個(gè)價(jià)格很難通過(guò)市場(chǎng)化渠道確定。如果定得太高，運(yùn)輸公司成本太高沒(méi)法使用；如果太低，路網(wǎng)公司就要虧損，并且沒(méi)有進(jìn)行電氣化或信號(hào)系統(tǒng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性。”他以實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分離”的歐盟國(guó)家為例說(shuō)，歐盟鐵路路網(wǎng)使用費(fèi)按邊際成本定價(jià)，路網(wǎng)公司虧損后由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，由于很難確定路網(wǎng)公司的虧損是否由于經(jīng)營(yíng)不善造成，路網(wǎng)公司一般的成本也要國(guó)家補(bǔ)貼，造成國(guó)家補(bǔ)貼數(shù)額過(guò)高。

　　從2002年實(shí)施的電力體制改革來(lái)看，這個(gè)問(wèn)題確實(shí)是影響改革進(jìn)一步深化的難題。中國(guó)電力體制改革在實(shí)施“廠網(wǎng)分開(kāi)”第一步后即陷入停滯，在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，關(guān)鍵就在于電網(wǎng)壟斷，遲遲未能確立合理的過(guò)網(wǎng)費(fèi)價(jià)格，以致電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

　　而在持“網(wǎng)運(yùn)分離”觀點(diǎn)的人士看來(lái)，路網(wǎng)本身具有網(wǎng)絡(luò)規(guī)模性和自然壟斷性，同時(shí)國(guó)內(nèi)鐵路正處于大規(guī)模建設(shè)中，大量公益性線(xiàn)路需要由國(guó)家進(jìn)行投資或補(bǔ)貼，保持一個(gè)統(tǒng)一的路網(wǎng)公司對(duì)推進(jìn)路網(wǎng)建設(shè)有益，也避免了路網(wǎng)分割帶來(lái)的不同區(qū)域市場(chǎng)之間的銜接難題。

　　對(duì)路網(wǎng)收費(fèi)問(wèn)題，持“網(wǎng)運(yùn)分離”觀點(diǎn)的專(zhuān)家認(rèn)為，路網(wǎng)收費(fèi)一方面可以通過(guò)政府監(jiān)管，確定不同線(xiàn)路的基本過(guò)路費(fèi)用；另一方面，路網(wǎng)公司甚至可以對(duì)繁忙線(xiàn)路的列車(chē)時(shí)刻進(jìn)行拍賣(mài)，最終確定一個(gè)合理的過(guò)路費(fèi)用。

　　除了路網(wǎng)本身的屬性造成不易對(duì)路網(wǎng)進(jìn)行分割，“網(wǎng)運(yùn)分離”支持者認(rèn)為，由于目前鐵路特別是貨運(yùn)在國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途運(yùn)輸中占據(jù)的市場(chǎng)份額較大，短期內(nèi)航空、公路難以取代鐵路運(yùn)輸，如果采用“區(qū)域合一”的“橫切”方式，容易導(dǎo)致區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)不足。

　　但趙堅(jiān)認(rèn)為，如果采用“區(qū)域合一”的“橫切”模式，可以在不同的區(qū)域公司之間引入運(yùn)營(yíng)模式的競(jìng)爭(zhēng)。他認(rèn)為，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在經(jīng)營(yíng)模式方面可以有很多創(chuàng)新，比如鐵路重組之后企業(yè)可以通過(guò)大量減少編組作業(yè)來(lái)降低運(yùn)營(yíng)成本，充分發(fā)揮鐵路點(diǎn)到點(diǎn)的運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行整列運(yùn)輸，減少運(yùn)輸途中的編解作業(yè)。新的運(yùn)營(yíng)模式出現(xiàn)之后，其他公司就會(huì)跟進(jìn)。

　　2003年劉志軍出任鐵道部長(zhǎng)后，提出“跨越式發(fā)展”思路，認(rèn)為國(guó)內(nèi)鐵路現(xiàn)階段存在的主要問(wèn)題是運(yùn)力不足，因此應(yīng)維持“政企合一”的體制，集中資源辦大事。“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革被擱置，各鐵路局由客運(yùn)段和車(chē)輛段組成的客運(yùn)公司被重新拆解、打回原形，在經(jīng)歷了短暫的“主輔分離”“減員分流”后，“改革”被“發(fā)展”二字取代。

　　之后發(fā)改委曾提出過(guò)政企分開(kāi)，成立鐵路總公司的改革方案，亦未獲得回應(yīng)。京滬高鐵融資時(shí)，中銀國(guó)際又曾提出將京滬獨(dú)立出來(lái)，單獨(dú)融資并獨(dú)立調(diào)度的方案，希望鐵路改革能從邊邊角角改起，逐漸走向市場(chǎng)化。方案一度獲得發(fā)改委高層肯定，但最終并未落實(shí)。其間，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心亦曾受托研究鐵路多元化融資方案，建議做實(shí)鐵路投資公司，以吸引社會(huì)化資本，方案同樣被堅(jiān)持一體化控制的劉志軍否決。

　　經(jīng)過(guò)八年沉寂，已退回到十年之前原點(diǎn)的鐵路改革再次呼聲高漲，但多年前的模式之爭(zhēng)并未終結(jié)。鐵路非改不可，這一點(diǎn)無(wú)論業(yè)內(nèi)業(yè)外，還是中央地方都有共識(shí)，如何改仍是難題。從財(cái)新《新世紀(jì)》記者了解的情況看，鐵道部目前仍集中在體系內(nèi)調(diào)研，由內(nèi)部各級(jí)政策法規(guī)部門(mén)研究方案，還未引入外部人士加入改革方案討論。北京交通大學(xué)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)理論與政策研究所副所長(zhǎng)李紅昌認(rèn)為，不同的鐵路重組模式各有各的優(yōu)點(diǎn)、缺陷，“現(xiàn)在亟需做的就是實(shí)現(xiàn)改革的第一步政企分開(kāi)，首先組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵路的債務(wù)和各項(xiàng)企業(yè)職能，而將剝離出來(lái)的政府管理職能并入交通運(yùn)輸部，在破除鐵路行政壟斷方面邁出決定性步伐，也為理順各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系和未來(lái)的行業(yè)重組準(zhǔn)備條件”。

　　債務(wù)待解

　　高漲的債務(wù)壓力，則是鐵路推進(jìn)改革的一大障礙，“如果要分拆鐵道部，誰(shuí)來(lái)背這么重的債？”在很多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，剝離可能是一個(gè)必須的解決方式，否則，鐵路公司化之后很難盈利，也很難吸引到業(yè)外資本。

　　隨著劉志軍全力推動(dòng)的“跨越式”發(fā)展在他的第二個(gè)五年任期達(dá)到高潮，中國(guó)的鐵路投資數(shù)額不斷加碼：2008年鐵路投資總額為3376億元，和2007年相比接近增長(zhǎng)一倍；2009年基建投資達(dá)到6006億元，2010年增至7091億元，2011年仍將超過(guò)7000億元。

　　與此同步，鐵道部的負(fù)債規(guī)模也在大幅增長(zhǎng)：2008年鐵道部負(fù)債總計(jì)8683億元；2009年1.33萬(wàn)億元，負(fù)債率超過(guò)53%，當(dāng)年新增貸款3000億元；2010年負(fù)債1.8918萬(wàn)億元，負(fù)債率57%；截至2011年上半年，鐵道部負(fù)債總額高達(dá)2.09萬(wàn)億元，負(fù)債率達(dá)到58.53%。

　　由于“跨越式發(fā)展”的幅度空前絕后，鐵道部欠下的巨額債務(wù)令人心驚。財(cái)新《新世紀(jì)》記者從鐵路內(nèi)部獲悉，今年初，政府有關(guān)部委曾委托一些機(jī)構(gòu)對(duì)鐵道部債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行測(cè)算摸底。一位參與人士向財(cái)新《新世紀(jì)》記者透露，測(cè)算的結(jié)果是，鐵道部最近兩年債務(wù)償付“問(wèn)題不大”，但“十二五”末到“十三五”，隨著大量銀行貸款進(jìn)入還本階段，債務(wù)償付壓力相當(dāng)嚴(yán)峻，“預(yù)計(jì)2014年或2015年，鐵道部將迎來(lái)償債高峰”。

　　“鐵道部在舉債時(shí)，顯然也考慮到了資金鏈和還本的壓力。”這位不愿透露身份人士介紹說(shuō)，鐵道部的策略是銀行貸款、鐵路債券、短期融資券等多管齊下，借新還舊，“鐵道部一般要求銀行貸款期限為20年，項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后才開(kāi)始還本，這樣償債高峰到來(lái)時(shí)，也正是新建客運(yùn)干線(xiàn)投入運(yùn)營(yíng)的時(shí)間，到時(shí)鐵道部的現(xiàn)金流入應(yīng)該也是最高的”。

　　鐵道部的貸款以長(zhǎng)期貸款為主，據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，其期限一般為10年-20年，主要來(lái)自國(guó)內(nèi)四大銀行及國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，其中工行貸款最多，國(guó)開(kāi)行相對(duì)較少，但也達(dá)到1700億元。據(jù)財(cái)新《新世紀(jì)》記者了解，銀行給鐵道部的貸款利率一般下浮10%至5.9%，且建設(shè)期內(nèi)可將利息資本化，甚至最初運(yùn)營(yíng)的一兩年內(nèi)只還息不還本金，因此真正還本要在投資五六年之后。鐵道部發(fā)行的債券期限也多在10年以上，每年付息，到期一次還本，這也使得鐵道部有了相當(dāng)大的緩沖余地。另外，通過(guò)發(fā)行短期融資券和票據(jù)，鐵道部大大降低了融資成本。據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士透露，短融和票據(jù)的融資成本和銀行貸款相比“要低一半左右”。

　　但輾轉(zhuǎn)騰挪的財(cái)技就像走鋼絲繩，進(jìn)入2011年后風(fēng)云突變，隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化以及劉志軍的“落馬”，曾經(jīng)備受銀行追捧的高鐵概念，變成了人見(jiàn)人躲的“高鐵折讓”。鐵道部原先以國(guó)家信用背書(shū)的借款模式風(fēng)險(xiǎn)陡增。

　　據(jù)上述參與摸底測(cè)算的人士透露，目前各大銀行對(duì)鐵道部的新增貸款已經(jīng)取消了利率折扣優(yōu)惠。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的規(guī)定，一家商業(yè)銀行對(duì)單一集團(tuán)客戶(hù)授信總額超過(guò)商業(yè)銀行資本余額15%以上，即被視為超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)承受能力。銀監(jiān)會(huì)今年5月進(jìn)行的“腕骨”監(jiān)管體系指標(biāo)測(cè)試結(jié)果顯示，鐵道部在國(guó)內(nèi)幾大銀行的授信額度均已逼近這一水平。隨著監(jiān)管政策趨嚴(yán)，未來(lái)鐵道部通過(guò)銀行貸款籌措資金的空間余地也在收窄。今年7月21日，鐵道部招標(biāo)發(fā)行的一年期200億元高信用等級(jí)短期融資券招標(biāo)未滿(mǎn)，顯示外界對(duì)鐵道部的償債能力已有疑慮。

　　一位投資人士介紹，從今年開(kāi)始，鐵道部的到期債務(wù)負(fù)擔(dān)將驟增，經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流支付債務(wù)本息可能會(huì)越來(lái)越困難。目前鐵道部的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流主要來(lái)自客貨運(yùn)收入，但增長(zhǎng)速度相當(dāng)緩慢。2009年鐵道部客運(yùn)收入為1090億元，貨運(yùn)收入1647億元，雖然當(dāng)年客運(yùn)量保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，但客運(yùn)收入僅增加160億元，當(dāng)年鐵路運(yùn)輸收益為584億元，比上年減少124億元，扣除財(cái)務(wù)費(fèi)用，鐵路2009年盈利僅為27億元，而在經(jīng)濟(jì)不景氣的2008年，鐵路還虧損130億元。

　　上述投資界人士指出，從現(xiàn)金流來(lái)看，2009年全國(guó)鐵路系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流大約為1139億元，包括27億元的盈利、566億元的稅后鐵路建設(shè)基金以及546億的折舊作為非現(xiàn)金支出加回。此外根據(jù)中國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，還要加回153億元的利息支出，則經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流總計(jì)1292億元。可以看出，鐵路系統(tǒng)現(xiàn)金流的大頭來(lái)自建設(shè)基金和折舊，而非盈利，這兩項(xiàng)都相對(duì)固定，增長(zhǎng)緩慢。由于集中上馬的高鐵和客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)運(yùn)營(yíng)虧損，未來(lái)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流實(shí)際上可能呈下降趨勢(shì)。

　　據(jù)他測(cè)算，今年鐵道部經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流約2000億元(包括鐵路建設(shè)基金約700億元、折舊約900億元、利息支出約400億元)，而還本付息的壓力則有2500億元。由于今年債券到期明顯增加，“2500億元債務(wù)是保守估算，這包括債券還本1210億元，債券利息238億元，貸款本金1000億元，貸款利息100億元。相比之下，去年只有300億元的債券到期”。在他看來(lái)，從2012年起，鐵道部的現(xiàn)金支出壓力將會(huì)更大，因?yàn)閺?008年開(kāi)始高鐵新增貸款大幅上升，2009年、2010年投入運(yùn)營(yíng)的高鐵將在2012年進(jìn)入付息階段。

　　另一位熟悉高鐵投資的人士認(rèn)為，鐵道部未來(lái)資金需求可能比想象中更大。根據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和行規(guī)，車(chē)皮等固定資產(chǎn)一般按20年折舊。但高鐵速度快，設(shè)備壽命可能沒(méi)那么長(zhǎng)。“一個(gè)真實(shí)的例子是，某條線(xiàn)路開(kāi)通后才兩三個(gè)月，白白的車(chē)皮已經(jīng)變黃。因?yàn)殚_(kāi)得太快，打進(jìn)了沙子，一停車(chē)就得清洗，這樣的車(chē)皮壽命肯定比預(yù)期的短。”

　　鐵道部因此面臨兩難：如果不借更多的債，全系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流很難支撐大幅攀升的還本付息；如果借更多的債，必將進(jìn)一步惡化債務(wù)結(jié)構(gòu)，而且當(dāng)前的借貸融資環(huán)境對(duì)鐵道部相當(dāng)不利。

　　一旦要分拆鐵道部，誰(shuí)來(lái)背這些債務(wù)將是一個(gè)大難題。如果將債務(wù)分解到拆分后的各個(gè)公司，無(wú)論橫切還是豎切，很可能意味著公司成立之日在財(cái)務(wù)上已經(jīng)破產(chǎn)，而每條線(xiàn)路的建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)狀況更是千差萬(wàn)別，好的即使如京滬也難以短期內(nèi)盈利。

　　在上述參與摸底測(cè)算的人士看來(lái)，債務(wù)問(wèn)題對(duì)鐵道部來(lái)說(shuō)并非無(wú)解。“盛光祖上任之后，提出鐵路建設(shè)應(yīng)遵循‘保在建、上必須、重配套’的三原則，同時(shí)先后兩次降低高鐵線(xiàn)路的運(yùn)營(yíng)速度，在某種程度上可以減緩未來(lái)的資金壓力；另外，鑒于鐵路貨運(yùn)盈利能力較強(qiáng)，鐵道部可通過(guò)擴(kuò)大貨運(yùn)線(xiàn)路在新建線(xiàn)路中的比例，提高盈利水平；此外鐵道部還可通過(guò)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)運(yùn)輸資產(chǎn)上市，緩解債務(wù)壓力。”

　　多位受訪專(zhuān)家認(rèn)為，剝離債務(wù)應(yīng)該是鐵路改革的一個(gè)必須步驟，關(guān)鍵在于怎么剝，以及債務(wù)如何償還，比如成立一個(gè)資產(chǎn)管理公司即是選擇之一。據(jù)知中信證券此前曾向鐵道部建議將其債務(wù)證券化，或?qū)⒕�滬高鐵和上海鐵路局捆綁上市，通過(guò)上市融資解決債務(wù)問(wèn)題。

　　從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，很多國(guó)家的鐵路改革之始均面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，中國(guó)1978年開(kāi)始的改革開(kāi)放也同樣承受著來(lái)自于國(guó)家財(cái)政破產(chǎn)的壓力。從這個(gè)意義上講，償債高峰的到來(lái)，或許會(huì)倒逼鐵路改革打開(kāi)那道生銹的閘門(mén)。