截至8月2日，已有93個(gè)國家部委公布了本部門“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算，但仍有外交部、國務(wù)院預(yù)防腐敗局等部分單位尚未公布。筆者在向外交部相關(guān)工作人員詢問公開“三公經(jīng)費(fèi)”的情況時(shí)，得到的回復(fù)是：“因?yàn)樯婕氨Ｃ軉栴}，還在處理中”。而此時(shí)，已距5月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議設(shè)立的截止日期過去了一個(gè)多月。

　　“早公開早主動，媳婦遲早要見公婆”    

　　7月15日，科技部公布了2010年“三公經(jīng)費(fèi)”決算和2011年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算，將“三公經(jīng)費(fèi)”中的各項(xiàng)開支都較完整地作了公布。此前的4月14日，科技部就在其網(wǎng)站上公布了2011年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算，比國務(wù)院規(guī)定的期限早了1個(gè)多月，成為了第一個(gè)公布“三公經(jīng)費(fèi)”的中央部委。

　　“公布得好。”全國人大十一屆常委會委員郭鳳蓮告訴筆者，她從手機(jī)報(bào)上看到了有部委公開“三公經(jīng)費(fèi)”的消息。

　　“‘三公經(jīng)費(fèi)’花的都是納稅人的錢，老百姓是咱們的衣食父母，有知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)把政府部門的開銷公布出來，這是對百姓起碼的尊重。”郭鳳蓮說。

　　但科技部最初公布的數(shù)據(jù)較為簡單，其2010年“三公經(jīng)費(fèi)”的各項(xiàng)開支與總數(shù)均未公布，只在2011年預(yù)算合計(jì)一欄注明了4018.7萬元，公務(wù)出國(境)費(fèi)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)這三項(xiàng)開支都沒有公布出來。

　　盡管如此，從率先公布這一行為本身來看，科技部獲得了輿論主動。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪就對科技部率先公開“三公經(jīng)費(fèi)”作出了 “審慎的贊揚(yáng)”。山西省政協(xié)原副主席，現(xiàn)任山西省改革創(chuàng)新研究會會長的呂日周對筆者說“哪有媳婦不見公婆的道理？早公開早主動，媳婦遲早要見公婆。這個(gè)公婆就是納稅人，是全國老百姓。科技部最早公開‘三公經(jīng)費(fèi)’預(yù)算，也算第一個(gè)吃螃蟹者，其精神可嘉。”

　　“公開還需更透明。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長徐湘林告訴筆者。

　　在他看來，公眾盼望政府部門在公布“三公經(jīng)費(fèi)”的時(shí)候，能夠?qū)⒏黜?xiàng)支出數(shù)額、用途、原因都標(biāo)注清楚，做到小蔥拌豆腐，一清二白。在這一點(diǎn)上，財(cái)政部被認(rèn)為是做得最好的中央部門。

　　筆者在財(cái)政部網(wǎng)站公開的“三公經(jīng)費(fèi)”圖表中看到，其2010年因公出國(境)費(fèi)一欄中細(xì)分了五個(gè)小項(xiàng)：多邊財(cái)經(jīng)交流合作，國際組織會議，雙邊財(cái)經(jīng)對話活動，出國談判、工作磋商，境外培訓(xùn)、業(yè)務(wù)考察，小計(jì)2026.81萬元。

　　筆者還發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部2011年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算比2010年“三公經(jīng)費(fèi)”決算多出580.53萬元，增長近14%，多出的項(xiàng)目是因公出國(境)費(fèi)。

　　如果按照此前國務(wù)院要求各部門壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”的要求，財(cái)政部的這份2011年預(yù)算“答卷”或許難稱滿意。但財(cái)政部將增幅最大的一項(xiàng)預(yù)算作了詳細(xì)說明，遵照了國務(wù)院7月6日會議上“細(xì)化公開內(nèi)容”、“公開得更詳細(xì)”的要求。在中國政法大學(xué)行政管理研究所副所長翟校義看來，單從數(shù)字看，財(cái)政部今年的預(yù)算比去年決算多，但是由于公開得詳細(xì)，盡可能地滿足了公眾的知情權(quán)，所以可謂“三公經(jīng)費(fèi)”公開情況最好的中央部門。

　　在財(cái)政部之前，審計(jì)署公布的“三公經(jīng)費(fèi)”情況也被認(rèn)為是“三公經(jīng)費(fèi)”公開的標(biāo)桿。原因之一在于，除公布了2010年決算和2011年預(yù)算外，審計(jì)署還公布了2010年的預(yù)算。

　　“多一年數(shù)據(jù)就多一份參考，公眾就能夠掌握更多的信息。”翟校義說，盡管審計(jì)署2011年的預(yù)算也超出了2010年決算183.27萬元，但評論對審計(jì)署仍持贊揚(yáng)態(tài)度。“道理很簡單，至少預(yù)算公開了，不再以國家機(jī)密為由拒絕公開，這就是一個(gè)進(jìn)步。進(jìn)步的事情對社會而言收益大于成本，就會贏得掌聲。從這件事上就能看出來，民眾對財(cái)政預(yù)算公開的期待有多么強(qiáng)烈。”翟校義說。

　　公布之后，還需監(jiān)督與問責(zé)

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅表示，“三公經(jīng)費(fèi)”并不屬于政府財(cái)政預(yù)算當(dāng)中的保密范圍，應(yīng)當(dāng)向公眾公開。從公共財(cái)政的屬性和要求看，公眾對財(cái)政支出有政治意義上的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，只有公開，才有可能進(jìn)行監(jiān)督。不論從法律原則，還是公民與政府關(guān)系看，財(cái)政信息都應(yīng)該為公眾所了解。

　　王錫鋅認(rèn)為，《政府信息公開條例》第9條第4項(xiàng)提到的“其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開”的條款是一個(gè)“兜底條款”，可以將“三公信息”理解為這一條框所覆蓋的內(nèi)容。

　　王錫鋅表示，“三公經(jīng)費(fèi)”公開應(yīng)該成為常態(tài)。從今年財(cái)政部編制的“2011年政府收支分類科目”看，在支出經(jīng)濟(jì)分類科目中，三公支出已經(jīng)有了明確科目。比如，支出經(jīng)濟(jì)分類科目302類“商品和服務(wù)支出”第12款，就是“因公出國(境)費(fèi)用”；第17款是“公務(wù)接待費(fèi)”；309類基本建設(shè)支出中第13款是“公務(wù)用車購置”；310類“其他資本性支出”第13款也包括“公務(wù)用車購置”，第19款是“其他交通工具購置”。這就是說，原來我們一直推脫“三公經(jīng)費(fèi)”難以公開，其實(shí)都分散在很多科目里，難以匯總的說法，已經(jīng)不存在。因此，在支出預(yù)算公開時(shí)，就完全可以公開；而在決算時(shí)，可以進(jìn)一步公開，以便群眾監(jiān)督。

　　從關(guān)于公開“三公經(jīng)費(fèi)”的報(bào)道和評論看，媒體和公眾關(guān)心的不只是“三公經(jīng)費(fèi)”的公開情況，有的評論使用了這樣的標(biāo)題：三公經(jīng)費(fèi)：“公開”離“監(jiān)督”還很遠(yuǎn)。

　　在北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安看來，“加強(qiáng)人大審議監(jiān)督力度也是規(guī)范政府‘三公經(jīng)費(fèi)’的辦法”。

　　現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會對中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。”而實(shí)際情況是，由于《預(yù)算法》沒有明確要求政府部門公布“三公經(jīng)費(fèi)”，導(dǎo)致人大對“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督?jīng)]有充分運(yùn)轉(zhuǎn)起來，監(jiān)督作用沒有發(fā)揮出來。

　　王磊認(rèn)為，人大和人大常委會有監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力，人大監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”可以有所作為的地方包括以下三處：“首先，人大常委會委員可以就預(yù)算和決算問題針對政府及其所屬部門的‘三公經(jīng)費(fèi)’提出詢問和質(zhì)詢。其次，依據(jù)憲法和監(jiān)督法，各級人大常委會都有權(quán)要求政府或所屬部門就‘三公經(jīng)費(fèi)’問題做專題報(bào)告。最后，審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)有對‘三公經(jīng)費(fèi)’進(jìn)行審計(jì)的內(nèi)容。”

　　對政府超支預(yù)算和官員濫用公款進(jìn)行問責(zé)，也是當(dāng)前眾多網(wǎng)民的建議。翟校義認(rèn)為，可以進(jìn)行問責(zé)，包括公開對“三公經(jīng)費(fèi)”的使用進(jìn)行聽證、詢問、質(zhì)詢，審計(jì)，甚至提出罷免案或彈劾。另外，強(qiáng)化“三公經(jīng)費(fèi)”公開狀況與下一年預(yù)算撥付之間的聯(lián)系，不公開或公開程度不能讓人大滿意就可以不通過預(yù)算案，倒逼政府公開“三公經(jīng)費(fèi)”，進(jìn)而給問責(zé)提供可能。

　　針對公眾普遍存疑“三公經(jīng)費(fèi)”當(dāng)中可能會有特權(quán)腐敗、高位腐敗情況，翟校義表示，為了方便公眾對“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督，可以公布使用者的具體名單，使人們可以清晰地看到利益相關(guān)者，限制個(gè)別人濫用公款。

　　“治療‘三公經(jīng)費(fèi)’居高不下的‘速效藥’，就是建立起問責(zé)機(jī)制。”呂日周說。他認(rèn)為，只有建立起問責(zé)機(jī)制，才能規(guī)范政府的“三公經(jīng)費(fèi)”使用。由于“三公經(jīng)費(fèi)”的使用中存在特權(quán)消費(fèi)，非常容易滋生腐敗。

　　“比如公車私用，如果把領(lǐng)導(dǎo)家屬用車的費(fèi)用也算在‘三公經(jīng)費(fèi)’當(dāng)中，那就是對民眾的欺騙。所以有必要對官員建立問責(zé)機(jī)制，尤其是對高級官員的問責(zé)，更能起到立竿見影的效果。”呂日周說。

　　王錫鋅認(rèn)為，行政內(nèi)部的監(jiān)督依然重要，但應(yīng)當(dāng)賦予公眾和媒體更實(shí)在的監(jiān)督權(quán)，社會的評價(jià)權(quán)，營造社會壓力，改善信息公開的社會環(huán)境。要發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，特別是在財(cái)政信息公開領(lǐng)域提升人大的監(jiān)督角色，構(gòu)建一種“媒體、公眾、人大”相結(jié)合的外部監(jiān)督體系。

　　他說，就問責(zé)來看，關(guān)鍵在于將責(zé)任落到實(shí)處。現(xiàn)在不是沒有相關(guān)規(guī)定，而是有規(guī)定但難落實(shí)。解決問責(zé)動力匱乏，關(guān)鍵要看政治層面的決斷和表率作用。

　　王錫鋅還提到在司法救濟(jì)方面，法院在信息公開語境中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更積極的作用。對于公民法人訴諸法院的信息公開案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開為原則、不公開為例外的基本原則，在原告資格、舉證責(zé)任、審理標(biāo)準(zhǔn)、裁判形式等環(huán)節(jié)，從有利于公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的立場出發(fā)，積極作為，而不是觀望、關(guān)門甚至采取一些限制公民知情權(quán)的司法措施。

　　現(xiàn)有的《預(yù)算法》迫切需要修改

　　3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國在全國人大常委會工作報(bào)告中明確指出，今年將修改和完善《預(yù)算法》等相關(guān)法律。

　　筆者了解到，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》并沒有要求政府部門公布“三公經(jīng)費(fèi)”的條款。北京大學(xué)法學(xué)院教授王磊告訴筆者：“這次‘三公經(jīng)費(fèi)’的公開是國務(wù)院常務(wù)會議決定的，要求所屬部門公開‘三公經(jīng)費(fèi)’，這是國務(wù)院一次自覺行動和自我監(jiān)督，并不是出于法律上的要求，而且各部委公布的形式也不夠統(tǒng)一和規(guī)范。”

　　王磊表示，目前涉及“三公經(jīng)費(fèi)”公開的法律依據(jù)是國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》。該條例第10條規(guī)定，縣級以上政府及其部門應(yīng)當(dāng)公開“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”，但也沒有具體規(guī)定到“三公經(jīng)費(fèi)”的層面。此外，我國憲法、預(yù)算法、地方人大和政府組織法、各級人大常委會監(jiān)督法、預(yù)算條例等法律文件對我國預(yù)算的編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督等已經(jīng)早有較完整的規(guī)定，但所有這些法律法規(guī)都沒有對政府部門公開“三公經(jīng)費(fèi)”作明確要求。

　　在王磊看來，現(xiàn)行的《預(yù)算法》迫切需要修改。

　　“首先應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》里規(guī)定預(yù)算公開的原則，涉及國家秘密的可以不公開，其余的都要公開。”他指出，人大應(yīng)當(dāng)公開其所批準(zhǔn)的預(yù)算。預(yù)算如同法律，是有強(qiáng)制力的，一旦人大批準(zhǔn)就必須遵照執(zhí)行；政府各部門公開本部門預(yù)算，要細(xì)化到老百姓關(guān)心的“三公經(jīng)費(fèi)”的層面。如果在人大層面公開預(yù)算表格并細(xì)化到“三公經(jīng)費(fèi)”，政府部門公開“三公經(jīng)費(fèi)”之后，公眾就可以有一個(gè)參照和比較。否則，即使政府部門公布了“三公經(jīng)費(fèi)”，公眾也無法評價(jià)，不知道“三公經(jīng)費(fèi)”是超出了預(yù)算還是節(jié)約了開支。

　　王磊還介紹，國外的預(yù)算公開在公開預(yù)算和預(yù)算科目方面都會作出比較詳細(xì)的規(guī)定，方便公眾來監(jiān)督。有些國家在政府編制預(yù)算階段就已經(jīng)公開，公民可以參與討論，議會在預(yù)算的辯論過程是透明公開的，政府各部門的網(wǎng)站都可以查閱預(yù)算細(xì)化的表格。有的時(shí)候，政府高官因?yàn)橐粡垯C(jī)票的事情就可能丟官。

　　“所以說，我們國家現(xiàn)在非常有必要修改《預(yù)算法》，以規(guī)范政府的行政花銷，約束政府的行政成本。”王磊說。

　　(實(shí)習(xí)生胡宇森、徐牧宇、莊發(fā)琦對本文亦有貢獻(xiàn))