社會各階層均盼個稅負擔明顯降低，政府卻力保個稅收入占比能夠上升，兩者目標迥異

　　□ 財新《新世紀》記者 王長勇 | 文

　　到5月31日個人所得稅法修正案草案征集意見結束，社會公眾提交意見已經超過23萬條，遠超2006年勞動合同法草案近19萬條的紀錄，也創下人大單項立法網上征集意見數目之最。

　　問題是，草案會否因超過23萬條意見作出重大調整？公眾意見如何在個稅修正中體現？對此，全國人大常委會預工委官員稱，人大相關部門將對征集意見整理分類，并將專門召開會議，討論社會公眾意見。

　　本次個稅修正案草案，由財政部、國家稅務總局共同起草，經國務院常務會議討論通過。4月20日-22日，十一屆全國人大常委會第二十次會議一審未能通過。之后才有4月25日全國人大常委會在網上公布草案，向社會公開征集意見。

　　“雖然社會公眾的意見很多，但大幅調整草案的可能性不大。”多位受邀參與政府個稅修正討論會的專家對財新《新世紀》稱，公眾對個稅修正的意見五花八門，很難令大家都覺得滿意。最終的修正，主要還是由全國人大常委會、國務院、財稅部門溝通協商確定。

　　當然，對社會公眾的意見，人大常委有可能會適當作出回應。比如，工薪所得免征額在每月3000元的基礎上，再提高幾百元，或微調稅率級距、適當降低中高工薪者的稅負，等等。

　　本次個稅修正案草案是由國務院提請人大常委會審議的，若需修改草案，人大是否會返回給國務院？對此，國務院法制辦官員對財新《新世紀》記者說，“草案提交人大后，我們就不再管了。如果人大修改草案，會征求一下我們的意見，但不是返回來讓我們修改。”

　　面對社會公眾和眾多專家對草案的修改調整意見，作為草案起草主導部門的財政部立場如何呢？“依然堅持原則上不動，至少3000元免征額不打算動。”接近財政部的人士稱。

　　公眾意見何以體現

　　那么，社會公眾積極參與個稅修正的意義何在？“社會公眾的意見，人大工作人員會逐條看，并整理分類。”全國人大常委會官員稱，將由全國人大法律委員會、常委會法工委聯合全國人大財經委、常委會預工委，專門召開會議，討論征集到的公眾意見。

　　人大常委會有關部門，首先會對公眾意見整理分類，具體是將23萬多條意見歸納為幾個方面，列出每個方面的主要意見是什么，意見比較多的是什么。此外，將各方面的意見分為三大類型，一是有道理、可以采納的意見；二是可以考慮的意見；三是不宜采納的意見。分類的依據，并不是提意見人數多的就歸類為“有道理、可以采納的意見”。

　　“有些恰恰相反，人數多的意見，卻被歸到不宜采納的類型。”中國財稅法學研究會副會長、人大常委會預工委法案室原主任俞光遠說。

　　比如，公眾對提高免征額的關注度很高，所提意見也最多，而且很多意見認為越高越好。但是，立法是否采納公眾的意見，非常重要的是看有沒有道理。“作為納稅人，多數意見是提高到自己不交稅最好，但這不現實。”

　　根據國務院提交的個稅修正案草案，草案擬將工薪所得免征額由現行的2000元/月提高到3000元/月。對此，社會公眾普遍認為過低，不少專家也呼吁，應將免征額提高至5000元/月。

　　本次征集中大幅提高的意見，相當多數可能將被歸為“不宜采納的意見”。就在人大常委會征集意見的同時，5月10日上午，全國人大法律委員會、財政經濟委員會和常委會法工委、預工委聯合召開座談會，邀請政府部門、研究機構和大學的十位財稅專家、經濟學家，聽取他們對個稅法修正案草案的意見。

　　會上，北京大學法學院教授劉劍文、國稅總局稅收科研所所長劉佐、中央財經大學教授湯貢亮、財政部科研所研究員孫鋼等多數專家認為，將免征額提高至3000元/月是合適的。

　　參加專家座談會的全國人大官員有：全國人大法律委員會主任委員胡康生、全國人大法律委員會副主任委員洪虎、全國人大財經委副主任委員郝如玉、全國人大常委會預工委副主任姚勝等。

　　當被問及“對專家觀點，人大官員有何看法和評論”，參會專家說，“領導們都不表態，只是聽我們專家的意見。”

　　“網上征集意見很多，但和目前的個稅納稅人相比，就微乎其微。”孫鋼說，目前20多萬條的意見，由8萬多人所提，和現在8000多萬人的個稅納稅人相比，幾乎可以忽略不計。“很難說這些意見的代表面有多大。”

　　中國人民大學法學院教授朱大旗認為，工薪個稅免征額的標準應該主要根據專業人員的研究確定。湯貢亮對財新《新世紀》記者說，按財政部的數據，免征額提高至3000元后，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重，由目前的28%，下降到12%左右，“占比的確很低了。”

　　參與人大座談會的專家，多數認為3000元的免征額較為合理，但同時，工薪收入的各個階層也均應該減輕稅負。他們認為，草案降低低工薪階層稅負的力度不夠，提高中等收入稅率、大幅增加高工薪收入稅負更是不合理。

　　湯貢亮建議，應將5%稅率適用的月應納稅所得額提高至2000元，將10%適用的月應納稅所得額提高到5000元。孫鋼、劉劍文等多位專家建議，將最高邊際稅率由45%降為40%，清華大學教授李稻葵(微博 專欄)更建議降為35%。

　　對于工薪所得個稅稅率和級次級距的改革，財政部的想法是由九級減少為六級，最高邊際稅率由45%降至35%，但這一想法沒最終未被采納。

　　據悉，本次個稅修正從2009年開始研究討論，方案上上下下修改了很多次。有高層官員認為，個稅要發揮對高收入者的調節作用。

　　這導致45%的最高邊際稅率非但沒有降低，反而將其適用月應納稅所得額從10萬元調低至8萬元，導致更多的高工薪所得者的稅負大幅上升。這樣把高工薪所得者等同為高收入者的思維，帶來很大的不公，因為大量通過資源、財產和其他方面獲得巨額收入的人群，游離在個稅征管的范圍之外，而政府卻將縮小收入差距的板子，打在因高人力資本而獲得高薪的勞動者身上。

　　眾多專家的呼吁，為人大常委會修改草案、降低最高邊際稅率帶來了一絲曙光。

　　本次修正另一被詬病之處，是中等工薪者的適用稅率提高了5個百分點，即應納稅所得額在9000元至20000元的部分，稅率由20%上升至25%。因為個稅稅率超額累進的特點，提高免征額帶來的稅負絕對額的降低，對沖了提高中等工薪稅率帶來的稅負上升，產生了中等工薪者稅負降低的幻覺。

　　2010年，城鎮就業者人均負擔的消費性支出達到2167元/月，超過了每月2000元的免征額。但財政部一再拖延提高免征額，理由是要對個稅進行大的改革。

　　現在看來，財政部將提高免征額和稅率級次級距的改革同時進行，固然有提高免征額帶來的減稅效應，實際上也提高了中等工薪者稅率和高工薪者的稅負。

　　眾多專家認為，除了免征額提高帶來的普遍減稅，對低工薪者、中等工薪者、高工薪者稅率級次級距的改革，也應獨立帶來減稅效應；人大應調整草案內容，至少應將適用20%稅率的月應納稅所得額保持在原有水平。

　　微調，而不是改革

　　本次個稅修正案草案，于今年3月1日國務院常務會討論通過，社會公眾在人大審議前兩天(4月20日)獲知主要內容。

　　之前，主持草案起草的財政部、國稅總局嚴守秘密。雖然國務院常務會通過后，全國人大相關部門已介入討論和溝通，但被告知不得對外透露草案的絲毫內容。

　　此外，為盡可能化解、稀釋社會公眾和輿論的不同意見，在人大常委會審議前，財政部聯合全國人大有關部門選定了一些財稅專家，統一對修正案草案內容的解釋口徑；并在人大常委會審議前，由選定專家對中央電視臺等中央媒體編輯記者進行培訓，并要求受訓記者采訪選定專家，通過報道向公眾解讀個稅修正案草案，基本基調是闡釋草案的合理性。

　　參加全國人大座談會的專家稱，對國務院提交的個稅修正案草案，財政部希望，全國人大常委會能不做修改一審通過。

　　出人預料的是，對草案中免征額過低、低工薪收入減稅有限、中等收入稅率上升、高收入稅負大幅提高等修正內容，不但社會公眾表達了不滿，人大常委會眾多委員也提出了不同意見。因分歧過大，個稅修正案草案一審甚至未提交常委會表決。

　　俞光遠曾參與了2005年和2007年的個稅修正改革。他說，人大相關部門，在政府部門起草草案的過程中，會提出一些意見，對于人大的意見，有些被草案吸收進去了，有的意見沒有吸收。當政府提交草案，人大常委會開始審議，常委會內部會開很多次會議討論，對提反對意見的，或者做工作，或者相互妥協做一點修改。對難以取得共識的意見，有時會要求財政部派人來解釋說明，“基本上是在意見協調統一后才提交表決。”

　　對于少數堅持不同意見的，表決時或者棄權，個別的投反對票，但不影響大局。

　　對于本次個稅修正，俞光遠認為，一方面要對有不同意見的做工作，一方面吸收委員和公眾的意見，適當修改草案，應爭取二審通過。

　　按慣例，人大常委會每年會制定當年的立法計劃，并于“兩會”后向社會公布，但今年的立法計劃，時至6月依然沒有公布。

　　全國人大常委會法工委官員對財新《新世紀》記者說，今年的立法計劃已經制定完畢，已于5月中旬放到全國人大內部網上。問及6月常委會會議是否會安排個稅二審，這位官員稱不能確定，“個稅修正案也有三審的可能。”

　　財政部力爭免征額維持草案提出的每月3000元的標準，但是，參與人大座談會的多為專家表示，在公開征集意見后，對社會公眾再提高數額的呼聲，預計人大常委會不會置若罔聞，哪怕是象征性地提高一些。

　　中國人民大學財政金融學院教授朱青認為，雖然免征額標準不宜再提高，但考慮到網上要求提高的呼聲很高，可適當提高到3300元左右。

　　2005年修正個稅就有此先例，當年8月，全國人大常委會審議個稅修正案草案，國務院提交的草案中，提出將免征額從每月800元提高至1500元。因為對提高幅度爭議較大，9月27日，全國人大法律委、財經委和全國人大常委會法工委舉行立法聽證會，重點是1500元的免征額標準是否合適。

　　聽證結果，人大采納了28位聽證陳述人中3位的意見，在草案所提免征額基礎上增加了100元至1600元，修改后的草案于10月常委會會議上二審通過。

　　孫鋼介紹說，當時財政部提出1500元的標準，是全國各地免征額實際執行的平均數，當時法定標準是每月800元，但多數地方實際超過了1000元，而廣州等一些沿海發達城市實際標準達到了每月1600元。孫鋼表示，考慮到實際執行的現狀，他當時建議“干脆向高標準看齊，直接提高到1600元”。

　　雖然本次改革并未落定，但是，從政府和人大透露出來的改革意愿，不要再奢望工薪個稅免征額有大幅提高。專家預測，最終能提高至每月3500元就屬難得了。

　　在高收入城市，應對個稅免征額過低，地方政府變相提高費用扣除標準的現象屢見不鮮，比如，對企業主、高級管理人才和特殊人才等給予個稅返還，或者購房、購車等方面給予稅收優惠。可以預期，在一線城市和沿海發達地區，地方政府變相提高費用扣除標準的做法依然會暗流涌動。

　　為何對工薪所得免征額，社會公眾和專家的意見差異如此之大？

　　中國社科院財貿所所長高培勇(微博 專欄)認為，免征額體現居民基本生活費用不納稅的原則，免征額作為費用減除額，不同經濟境遇的人，應當實施差異化的費用減除規定。

　　但目前的改革，仍未走出“一刀切”式的老路，在忽略人與人之間的費用開支差異的條件下，無論費用減除標準提高到怎樣的水平，無論提高的頻率有多高，都屬于強化差異的調整，也都屬于有悖社會公平的調整，也就難以滿足人們的基本改革訴求。