李樂

　　“十二五”開局之年，面對地方政府迅猛增加的用地需求，國土資源部(下稱國土部)的“嚴刑峻法”接踵而至。

　　幾乎與首次聯合中組部、監察部對地方政府耕地保護責任指標進行考核同時，國土部正在考慮在全國推廣河北省落實“土地共同管理責任機制”的模式，在地方政府層面，將監察、公安、司法、城鄉規劃建設、發展改革委、電力水利、環保、人民銀行等職能部門與國土資源部門捆綁，共同辦理和處置土地違法違規案件，同時，在此基礎上，建立“共同問責”的機制。

　　在這種共同問責機制下，一旦土地違法違規案件不能得到有效處置，各部門的第一責任人將承擔直接責任而面臨上一級政府監察部門包括約談、處分、引咎辭職直至免職的嚴厲處罰。

　　“責任連坐”河北經驗

　　在此制度下，公安、司法、紀檢、監察等超過10個行政部門的主要負責人，被確定為共同管理責任機制的主要責任人。

　　“五一”前后，國土資源部部長、全國土地總督察徐紹史(專欄)曾前往河北滄州等地進行調研，對當地保護耕地等方面的工作進行了考察并聽取了匯報。而在這期間，河北省在各城市陸續推行的“共同責任機制”，是徐紹史調研的重點內容之一。

　　國土資源部執法監察局、河北省國土資源廳的官員分別對此予以證實。而《中國經營報》記者了解到，在河北省石家莊市、滄州市等地不久前下發的《土地管理共同責任機制實施意見中》，均包含了“共同責任追究”一項。

　　在此制度下，公安、司法、紀檢、監察等超過10個行政部門的主要負責人，被確定為共同管理責任機制的主要責任人，并在本部門行政職能范圍內被確定為第一責任人，他們共同向設在市政府的“土地管理共同責任機制領導小組”負責，這個小組，由所在地市長擔任組長，分管國土資源的副市長擔任副組長。

　　“一旦出現轄區內因為違法案件處置不當，導致出現群眾集體上訪或不穩定的，第一責任人、主要責任人都要承擔行政處分，甚至停職、免職的行政處罰；除此之外，如果出現當地被定為土地違法違規案件重點整改地區、或者一年內因為土地違法違規案件被通報批評兩次以上的區域內的第一責任人和主要責任人也都要承擔同樣的責任。”河北省政府一位官員向記者解釋稱。

　　而此前，河北省曾在推行“城鄉建設用地增減掛鉤試點”的過程中，大力推進“農民上樓”工程。由于力度較大、推進速度較快，河北省多次被媒體爆出農民補償不到位、擅自擴大城鄉建設用地增減掛鉤試點范圍的事件，隨后，國務院召開常務辦公會并下發通知，要求全國就城鄉建設用地增減掛鉤試點進行統一規范，國土資源部也開展了相關的清查與檢查工作。

　　全國土地副總督察、國土資源部副部長甘藏春在此之前曾向記者表示，對于城鄉建設用地增減掛鉤試點的檢查已經完成了第一階段的工作，目前正處在匯總分類當中，國土資源部將根據分類匯總的相關情況，推進進一步的檢查與清理工作。

　　在中央政府層面聯合中組部、監察部對地方政府耕地保護責任目標進行聯合考核后，國土資源部正試圖在地方政府層面，將多個權力部門進行整合，用以威懾和處置土地違法違規案件。這被國土資源部定義為“土地管理共同責任機制”。(下稱共同責任機制)

　　全國推廣

　　“如果能夠在全國范圍內推廣共同責任追究機制，就會把其他部門的政績考核與懲罰歸并進來，從而提高工作效率。”

　　國土資源部執法監察局的官員向記者證實，土地管理共同責任機制目前已經在全國范圍內推廣，只不過由于各地方情況不同而采取的“力度不同、方式不同”。不過，像河北省這樣出臺嚴厲的共同責任追究的省份，還不是太多。

　　記者了解到，在赴河北調研的過程中，徐紹史一行在滄州市運河區大季村舊村改造項目區辦公地，現場查看了全市督察整改工作的有關卷宗，參觀了圖片展覽，了解建立共同責任機制情況。

　　該市大季村原有168.8畝違法用地，在督察整改中，原來的違法建筑被全部拆除。運河區區長閆建紅介紹稱，利用督察整改成果，結合開展舊村改造，在滄州市委、市政府的直接領導下，區里對大季村進行了整村改造，已平整出897畝土地。

　　滄州市國土資源局局長高景安在向徐紹史匯報過程中稱，滄州市建立的共同責任機制，做到了由過去“一家管”、“大家用”向“大家管”、“大家用”的轉變。

　　“從原來的管理體制上看，土地管理以及耕地保護的成績考核與責任追究，主要是針對國土資源系統的官員，在傳統的這種政績考核體制下，會導致其他職能部門在處理需要和國土部門協調的事件、案件的過程中相對低效的問題，但現在，如果能夠在全國范圍內推廣共同責任追究機制，就會把其他部門的政績考核與懲罰歸并進來，從而提高工作效率。”中國城市經濟學會秘書長劉維新向記者表示。

　　他認為，中國的土地違法違規問題，利益交割成因復雜，往往不是國土資源管理部門單獨能夠處理，尤其是與擁有執法部門的公安、司法、城市管理等部門的配合，就十分重要。而記者了解到，目前，國土資源部已經開始準備在全國主要地區推廣這一工作方式，并可能由國務院統一下發文件執行。

　　復雜局面

　　“鑒于2011年是‘十二五’規劃的開局之年，地方用地的需求較大，違法違規用地的形勢將比較嚴峻，所以指標就全都放下去了。”

　　之所以國土資源部希望通過在地方整合各部門執法權力達到遏制非法用地的目的，主要是由于在“十二五”的開局之年，地方在建設用地的使用上，擁有更多的空間與余地。

　　國土資源部下達的《2011年土地利用計劃》顯示，2011年國家只預留國家基礎設施建設項目計劃指標，其余計劃指標全部下達地方。各省(區、市)國土資源主管部門要結合城鄉建設用地增減掛鉤、新增圍填海用地和盤活存量建設用地等工作，統籌安排建設用地計劃指標，為當地經濟社會發展提供必要用地。

　　“以往中央政府還會預留一部分建設用地的指標以供調節之用，但是鑒于2011年是‘十二五’規劃的開局之年，地方用地的需求較大，違法違規用地的形勢將比較嚴峻，所以指標就全都放下去了，但強化監管的問題也就隨之而來，國土資源部聯合中組部、監察部對省級政府的耕保考核指標，實際上是一年一次的，日常的只能靠地方政府的監督查處機制來進行。”中國土地學會原會長黃小虎向記者表示。

　　全國兩會期間，國土資源部部長徐紹史接受記者采訪時也承認，2011年是“十二五”開局之年，各地加快發展的勢頭強勁，土地需求十分旺盛。工業化、城鎮化和農業現代化快速推進、多個國家級區域發展規劃的實施，以及基礎設施建設、戰略性新興產業、社會民生項目、旅游業和現代服務業等用地需求將明顯增加。與此同時，土地供給相對不足與土地利用粗放浪費并存，節約集約用地的難度很大，土地管理形勢更為復雜。

　　不過，山東省國土資源廳的一位官員也向記者表示了他的擔憂，他的邏輯在于，即便采用聯合追責的機制，但最主要的問題也集中在上一級政府對土地閘門的控制力度與意愿上，“比如市級政府有足夠的占地沖動，那么局面就會比較復雜，這項工作機制的效率就將打比較大的折扣。”

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