“在去年下半年的政策預案中，壟斷性央企紅利上繳比例本來定在30%。”一位曾參與《國資法》制訂的專家組成員說，“最后折半，是因為部分央企及相關部門的博弈力量太強大。”

　　文/《財經國家周刊》記者 劉琳

　　政府與國企賬本

　　政府與國企之間，是本算不清的賬。

　　如果說，在國企困難的那些日子，因為改革重組，無法上繳紅利還說得過去。1994年國務院決定允許國企保留稅后利潤，雖然國企集團公司的母公司一般都從子公司收取分紅，但并不需要交給它的股東——政府。

　　如今形勢大為不同，許多國企盈利能力已超市場平均水平。2010年國有企業累計實現利潤19870.6億元，同比增長37.9%。以2007年為例，非金融類國有企業總利潤占到GDP的7%，相當于當年中國資本形成的1/6。如果將其全部納入預算，當年政府財政收入將會增加1/3。

　　如此高的利潤在國企體內循環，在經濟增長順周期下，導致無邊界擴張、央企投資過度、壟斷工資等諸多問題，也就不足為奇。國企分紅不上繳或者分紅比例低，直接影響國有企業改革的深化，國家與國企分配關系失范，也不利于提升政府宏觀調控能力。

　　更重要的命題是：在經濟增長順周期下，大量國企利潤不分紅，花掉了，一旦經濟增長進入逆周期，虧損最后仍需國家和社會買單。

　　國企不分紅的狀況在2007年發生了變化。第一個國有資本經營預算也于2008年開始進行為期3年的第一輪試點。試點的一項重要原則是，建立國有資本經營預算與公共預算的銜接，但至今未能落實。兩個預算之間沒有資金流動和往來。國家與國企之間的賬本處于不均衡狀態。

　　“十二五”開局前夕，國有企業利潤這塊不斷做大的蛋糕如何分割，再度成為焦點。

　　2月22日，國資委副主任邵寧表示：“2011年部分央企利潤上繳比例從原先5%和10%兩檔，提高至10%與15%。2010年，央企國有資本收益測算值為600億元出頭。2006年到2009年間，國有資本收益為1686億元，其中54%用于中央企業重組。”

　　《財經國家周刊》記者從財政部、國家發改委以及曾參與《國資法》制訂工作的專家組成員處獲悉，“十二五”期間，依靠自上而下的制度改革，通過各種方式繼續提高國有企業紅利上繳額度，將成為國企改革普惠于民的一個突破口。

　　國資委最新數據顯示，2010年國資委監管的央企利潤總額為11315億元，其中歸屬于母公司的凈利潤為5621億元。

　　央企及國企利潤連年攀升后，在房地產等領域的大規模投資，以及部分企業員工收入的非理性高漲，成為近年來這些企業飽受詬病、甚至被指形成特殊利益集團的重要原因。熱議背后，是對國民收入分配格局調整的期待。

　　記者曾于2010年從人力資源與社會保障部相關人士處獲悉，“十二五”期間收入分配改革的主要發力方向為“控高”與“提低”。在2010年沒有出臺卻多次修改的收入分配改革征求意見稿中，“將壟斷企業利潤向低收入群體轉移”，作為調整兩端收入的路徑之一。

　　專家分析，被社會輿論指責的央企及國企盲目投資與提高自身福利的熱情，央企利潤投向公共福利路徑的缺失，是這一問題鏈條的最后一個環節。關鍵的上游問題在于，手中“余糧”龐大的央企及國企，作為市場主體，存在難以抑制的追求資本升值的沖動。

　　遏制這一沖動與調整分配秩序，重點在于收緊上游過多的“余糧”，重置政府與國企之間的賬簿格局，通過自上而下的立法過程與制度改革，構建一個國企利潤普惠于民的通道。

　　記者了解到，“十二五”期間加強“余糧”上收，將主要體現在提高國有資本金上繳比例、拓寬國有資本金預算范圍、做好國有資本金支出三個層面。這需要跨越不同部門進行整體規劃與總體設計。

　　待定的時間表

　　“在去年下半年的政策預案中，壟斷性央企紅利上繳比例本來定在30%。”一位曾經參與《國資法》制訂的專家組成員對記者說，“最后折半，是因為部分央企及相關部門的博弈力量太強大。”

　　2010年底，財政部公布《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，將央企分為四類，第一類企業包括石油、石化、電信、電力等15家壟斷型央企，其紅利上繳比例從之前的10%提高到15%；鋼鐵、貿易、運輸等一般競爭性行業的央企被劃分到第二類，上繳紅利比例提高5個百分點，達到10%。

　　與2007年初征國有資本金收益時有所不同，目前財政部把軍工企業、設計研究類企業、中央管理出版類企業，以及部分部屬企業也納入繳納范圍。這些企業目前有33家，劃分為第三類，統一按5%的比例上繳；第四類企業則為中儲棉和中儲糧兩家目前免繳的央企。

　　對此，財政部科學研究所所長賈康說，目前央企紅利上繳水平不僅低于上市公司股東分紅的普遍份額，也低于其他國家國有資本金收益上繳的“國際慣例”水平。他說，“提高央企的國有資本金收益上繳，不僅能夠遏制央企盲目投資的沖動，也對國民收入分配的調整有重要意義。”

　　據上述《國資法》專家組成員介紹，由于從1994年開始的央企只上繳稅收、不上繳紅利的政策執行達14年，2007年央企紅利上繳試點啟動之時，遇到了來自央企及相關部門的較大阻力。“我們采取自上而下的路徑，使政府和領導調整觀念，意識到央企上繳紅利問題的重要性。”但他表示，“比例定在什么水平，是各相關部委與央企討價還價的結果。”

　　提高央企紅利上繳比例的主要力量，來自于財政部等相關部門。2010年年中，財政部發布國有資本經營預算編制情況時指出，將進一步提高國有資本金收益收取比例，并且理順各部門關系，擴大收取試點范圍。

　　央企被認為是博弈的另一方。

　　“央企及國有企業通常具有較強的規模擴張沖動。”國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁對記者說，“靠規模拿訂單，規模越大則拿到的項目越大，而規模較小的企業則可能面臨被重組的風險。這是央企想辦法截留利潤，用于再投資的一個重要原因。”

　　“財務簽單權是央企領導不愿割舍紅利的另一原因。”中國政法大學教授李曙光認為，“財務簽單權”中所隱藏巨大的財務開支權力與灰色收入空間，其基礎來自于手中有足夠多的趴在賬戶上、暫時沒有明確投向的資金可供支配。

　　“國資委在這一過程中的態度，值得回味。”上述《國資法》起草小組的專家說，一方面國資委具有國有資本金預算的編制權，收取央企上繳紅利，而從近幾年國有資本金的去向來看，則是由國資委在央企范圍內統一調配，用于央企重組、技術研發等。因此，國資委在一定程度上，有動力繼續推動部分央企紅利上繳比例的提高。

　　但另一方面，在上繳比例提高力度增大、使央企感到較高壓力的時候，國資委又往往因為所屬央企申訴困難多、履行的社會責任大，以及央企負責人薪酬難以與世界接軌等各種客觀限制條件，而成為調整比例過程中的折中角色。

　　上述參與《國資法》起草的專家指出，“十二五”期間，不斷提高央企紅利上繳比例沒有懸念，而這一博弈格局在短期內也將持續。當下要解決的關鍵問題，是如何將歷次博弈的成本降到最小。如果每提高一次便要經歷一番各方游說，或對一家一家的巨頭企業單獨談判，那么上調比例大打折扣的結果就難以避免。

　　他認為，“十二五”期間，針對央企紅利上繳比例的提高步驟，應該制定一個各方都能夠達成一致的、提綱挈領的時間表，爾后便是執行及根據具體情況調整的過程。“時間表的重要意義，在于政策將具有較強的穩固性，通過這種方式，保證國有資本金收益能夠在較長時間內可預期地擴容。”

　　“但這一工作還沒有明顯進展。這也是目前央企紅利上繳政策面臨的一大問題。”李曙光說。

　　如果說制定時間表，可以降低博弈成本，那么紅利上繳難的根本解決之道，則來自于制度和立法層面的完善，使各利益相關方跳出不斷博弈的套路。

　　在張文魁看來，要達到這個目標，一是結束試點，由全國人大將央企紅利上繳納入立法。國有資本經營預算交由人大審議，會在很大程度上減少不同部門之間的博弈空間。二是打通央企子公司-母公司-國資委的利潤上繳路徑，改變現在各家企業一刀切的標準，讓上繳比例的確定更具靈活性。

　　“下一步，一項重要的央企改革，是完善央企母公司股份制改革，建立規范的董事會制度。”張文魁說。

　　國資委數據顯示，2010年央企利潤中，歸屬母公司的利潤不到50%。這一改革若成行，將實現擁有大量優質資產的央企子公司向母公司上繳紅利，使母公司手中擁有更多“余糧”。

　　同時，國資委應按傳統產業、新興產業等分類，為央企制定上繳比例的指南性標準。各央企根據母公司及子公司本年具體的情況，確定最終的上繳比例。

　　“例如鋼鐵業，屬于產能過剩行業，技術發展也進入比較穩定的平臺，既不需要大規模的再投資，也不需要大規模的研發投入，上繳比例提高到50%也不過分。”張文魁表示，“而新興產業，處于快速增發展的企業，則可以降低標準，甚至在一定年度內免繳。”

　　爭議“金融國資委”

　　如果說“十二五”期間央企紅利上繳比例逐步提高面臨量的變化，那么擴大國有資本金預算范圍，以及做好國有資本金支出安排，則涉及到更多制度層面的創新與改革。

　　在李曙光看來，2010年底財政部將上繳紅利的央企范圍擴充至設計研究類等企業范疇，只是國有資本金預算范圍擴容的一小步。

　　“更大的蛋糕來自兩部分。”李曙光說，一部分是各省級及各級地方國有企業，“目前全國共有大約11萬家國企，這些企業全部屬于國家出資企業，應該在央企上繳利潤制度逐步完善的過程中，納入地方國有企業。”

　　按行業劃分，另一塊大蛋糕來自高達100萬億元的金融國有資產。目前，中國金融資產總量已從2000年占世界金融資產總量份額的1%上升至5%左右。“這筆資金排除在繳納紅利的范疇之外，是國有資本金收益的損失。”李曙光說。

　　李曙光等專家在《國資法》研究制定時，提出應成立獨立的金融國資委。

　　目前國有金融資產的現狀是，金融資產管理機構在財權、事權、人事權上互相穿插，權責不清。

　　“大體上講，財政部是絕大部分金融機構的出資人，有財權；人事權受控于中組部與銀監會、保監會、證監會；事權則掌握在一行三會與金融機構自身。”李曙光認為，這造成一個相當復雜的格局，即金融機構擴大股本等活動，涉及向財政部報批；而金融企業的經營活動，及國有資本的盈利抑或虧損，則超出了財政部所轄范圍。在這一格局之下，能夠“名正言順”地負責金融國有資本金編制和收取的角色缺位，導致金融國資紅利上繳一事難以得到實質性推動。

　　據記者了解，“金融國資委”方案自提出至今，一直處于各利益相關方的爭論之中。“既有支持意見，也有不贊成的意見。后者主要集中在一行三會，原因當然是多方面的，其中也有這一新機構可能會使它們目前的部分職權被分散或弱化的因素。”一位接近國家發改委的人士對記者說，“最終是何種結論，現在還沒有明確的共識。”

　　值得關注的是，在中共中央“十二五”規劃建議稿的第十部分“加快改革攻堅步伐，完善社會主義市場經濟體制”中，明確提出“健全國有金融資產管理體制”。

　　“這是在中央文件中第一次正式寫入此事。”李曙光說，“我理解，這表明決策層已將金融國有資產的管理列于改革頂層設計和總體規劃的框架之中。”他認為，這至少意味著，金融類央企的紅利上繳工作，在“十二五”期間會在相關部門例如財政部的推動下，有所進展。

　　跳出怪圈

　　“重組是個筐，什么都往里裝。”對于2006年到2009年央企重組資金占國有資本金收益高達54%的數據，上述《國資法》起草小組專家組成員如是評價。

　　根據國資委最新消息，2006年到2009年，國有資本收益共1686億元，主要用于五個方面。除央企重組之外，支持央企自主創新與培育發展新興產業支出占比13%，支持央企災后重建、應對金融危機以及解決歷史遺留問題分別占18%、14.9%與0.1%。

　　這意味著，過去幾年央企上繳的國有資本金收益全部返還，用于央企自身。“這只是央企內部的資源和收入調配，可謂收于央企、用于央企，與公共財政和社會保障沒有形成關系。”中國社科院中國經濟評價中心主任劉煜輝對記者說。

　　按照財政部于2007年11月下發的《中央國有資本經營預算編報試行辦法》(財企[2007]304號)規定，國有資本金預算支出分為三個方向：資本性支出、費用性支出及其他支出。前兩項支出主要用于央企改制、重組、自主創新以及彌補國企改革成本，其他支出是用于社會保障等方面的支出。

　　目前，國有資本經營預算由國資委編制，并上報財政部。預算中留有的其他資金，劃入社保等方面的支出，而這也是重組資金占比過半背后的更深層原因。“不排除企業通過重組機會，用國有資本金收益擴大投資規模；而實際上，單純的再投資應該由企業自身留下的利潤來投入。”張文魁表示。

　　這一支出格局對正在進行的收入分配改革也有影響。人保部勞動工資研究所人士對記者表示，擴大國有企業紅利上繳，用以充實社保保障資金是多年的改革思路，但始終難以成行。

　　有分析人士指出，解決問題的根本在于《預算法》的進一步完善與修訂，理順《預算法》中公共收支預算、社會保障預算與國有資本經營預算的關系。根據《預算法》的要求，令國有資本經營預算支出向公共收支與社保分流。

　　賈康認為，“十二五”期間公共收支預算、國有資本金預算、政府資金預算以及社會保障預算，應形成一個具體部分相對獨立、但又相互銜接的預算體系。

　　“不僅要注意獨立，更要重視銜接。否則無異于從預算角度，承認了國有資本自成體系的這一特殊利益群體。”李曙光說，“國有資本金收入與公共收支、社會保障這兩部分，更應體現為上下游的關系。”