主體功能區規劃出臺，標志著唯GDP考核指標體系即將終結

　　“未來不同區域的發展，將依據《全國主體功能區規劃》這一科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，明確發展方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。”近日，接受《瞭望》新聞周刊采訪的權威人士透露，作為我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，《全國主體功能區規劃》(以下簡稱規劃)歷時4年多后終于出爐。

　　“規劃推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年，范圍包括除港澳臺地區以外的全國陸地國土空間以及內水和領海。”這位權威人士特別強調，海洋是目前我國資源開發、經濟發展的重要載體，也是未來實現可持續發展的重要戰略載體，有關部門也將依據規劃編制海洋主體功能區規劃。

　　“規劃出臺牽一發而動全身。”在他看來，包括財政、投資、產業、土地等政策都將進行調整，“中央根據優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域各自的功能定位，分別設定了不同的考核指標。自此中國將告別‘唯GDP論’的考核體系。未來的發展，提供公共服務、加強社會管理、增強可持續發展能力等方面的評價將加碼。”

　　按照中央的判斷，我國陸地國土空間遼闊，但適宜開發的面積少；水資源總量豐富，但空間分布不均；能源和礦產資源豐富，但總體上相對短缺；生態類型多樣，但生態環境比較脆弱；自然災害頻繁，災害威脅較大。

　　目前的國土空間的開發利用，存在五大弊端：耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力加大；生態損害嚴重，生態系統功能退化；資源開發強度大，環境問題凸顯；空間結構不合理，空間利用效率低；城鄉和區域發展不協調，公共服務和生活條件差距大等因素。“這也是促使中央加速推出規劃的原因。”權威人士分析道。

　　四元“主體”功能

　　“按開發方式劃分，國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域；按開發內容劃分，則分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區；按層級劃分，則分為國家和省級兩個層面。”

　　上述權威人士強調，主體功能區規劃中的“開發”，特指大規模高強度的工業化城鎮化開發。限制開發，并不是限制所有的開發活動。對農產品主產區，要限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，但仍要鼓勵農業開發；對重點生態功能區，仍允許一定程度的能源和礦產資源開發。

　　權威人士解釋道，“一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。”中央推出全國主體功能區規劃，也旨在發揮不同地區各自功能中的“主體”功能。比如在關系全局生態安全的區域，應把提供生態產品作為主體功能，把提供農產品和服務產品及工業品作為從屬功能。區分主體功能，這也正是未來國土開發的理念之一。具體要求包括：

　　首先，將國土空間開發從占用土地的外延擴張為主，轉向調整優化空間結構為主。比如，要求按照農村人口向城市轉移的規模和速度，逐步適度減少農村生活空間；在交通設施空間上，重點擴大城市群內的軌道交通空間，對擴大公路建設空間嚴格把關；從嚴控制工礦建設空間和各類開發區擴大面積等。

　　其次，以生態保護為前提，以水土資源承載能力和環境容量為基礎，有度有序開發。比如，把保護水面、濕地、林地和草地放到與保護耕地同等重要的位置；工業化城鎮化開發必須建立在對所在區域資源環境承載能力綜合評價的基礎上；在水資源嚴重短缺、生態脆弱和自然災害危險性大的地區嚴格控制工業化城鎮化開發；交通、輸電等基礎設施建設要盡量避免對重要自然景觀和生態系統的分割等。

　　其三，提高空間利用效率，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局。比如，資源環境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區，把城市群作為推進城鎮化的主體形態，其他城市化地區依托現有城市集中布局、據點式開發，嚴格控制鄉鎮建設用地擴張；國家級、省級經濟技術開發區要率先提高空間利用效率，各類開發區在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積。

　　其四，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。比如，引導限制開發和禁止開發區域人口有序轉移到重點開發區域；擴大城市建設空間的同時，要增加相應規模的人口，充分考慮水資源承載能力；在中西部承載能力強的區域培育形成若干個人口和經濟密集的城市群；在條件允許的情況下，城市建設和交通基礎設施建設應積極利用地下空間。

　　五大目標、三大任務

　　“主體功能區規劃早在2006年就進入決策層的視野。國家‘十一五’規劃綱要要求編制全國主體功能區規劃。”權威人士透露，全國主體功能區規劃確定了五大主要目標：空間開發格局清晰，空間結構得到優化，空間利用效率提高，區域發展協調性增強和可持續發展能力提升。

　　未來，全國陸地國土空間的開發強度控制在3.91%，城市空間控制在10.65萬平方公里以內，農村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內。耕地保有量不低于18.05億畝，其中基本農田不低于15.6億畝。林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上。

　　生態系統穩定性明顯增強，生態退化面積減少，主要污染物排放總量減少，環境質量明顯改善。生物多樣性得到切實保護，森林覆蓋率提高到23%，森林蓄積量達到150億立方米以上。草原植被覆蓋度明顯提高。主要江河湖庫水功能區水質達標率提高到80%左右。自然災害防御水平提升。應對氣候變化能力明顯增強。

　　實現以上目標，在這位權威人士看來，要著力構建我國國土空間的“三大戰略格局”：

　　構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成部分的城市化戰略格局。推進環渤海、長三角、珠三角地區的優化開發，形成3個特大城市群；推進哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關中-天水等地區的重點開發，形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

　　構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，以基本農田為基礎，以其他農業地區為重要組成的農業戰略格局；二十三帶則包括東北平原的優質水稻、專用玉米、大豆和畜產品產業帶；黃淮海平原的優質專用小麥、優質棉花、專用玉米、大豆和畜產品產業帶等。

　　構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。構建以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。

　　能源資源開發布局方向

　　按照高層有關部署，能源基地和礦產資源基地以及水功能區分布于優化開發、重點開發和限制開發區域之中，不屬于獨立的主體功能區，其布局要服從和服務于國家和省級主體功能區規劃確定的所在區域的主體功能定位，符合該主體功能區的發展方向和開發原則；能源基地和礦產資源基地的建設布局，要堅持“點上開發、面上保護”的原則；能源基地和礦產資源基地以及能源通道的建設，要充分考慮“三大戰略格局”的約束。同時，要盡量減少大規模長距離輸送加工轉化、盡可能依托現有城市作為后勤保障和資源加工基地，避免形成新的資源型城市或孤立的居民點。

　　具體到能源開發布局上，據本刊記者了解，我國將重點在能源資源富集的山西、鄂爾多斯盆地、西南、東北和新疆等地區建設能源基地，在能源消費負荷中心建設核電基地，形成“五片一帶”為主體，以點狀分布的新能源基地為補充的能源開發布局框架。

　　在主要礦產資源的開發布局上，西南地區要合理開發利用攀西釩鈦資源，把攀西建設成為我國重要的釩鈦產業基地。合理開發利用云南、貴州、廣西等地的銅、鋁、鉛、錫等資源，建設滇黔全國重要的磷化工基地。

　　西北地區要合理開發內蒙古包頭白云鄂博鐵稀土礦，建設全國重要的稀土生產基地。合理開發利用內蒙古、陜西、甘肅、新疆的銅、鋅、鎳、鉬等資源，加強青海、新疆鹽湖資源開發，建設青海柴達木、新疆羅布泊資源綜合開發利用基地。

　　中部地區，在合理開發山西、河南鋁土礦，以及江西、湖南、湖北、安徽的銅、鉛、鋅、錫、鎢等資源的同時，促進山西呂梁太行、湖北鄂東、安徽皖江和江西贛中鐵礦開發利用，做好贛南贛北、湖南鎢和稀土的保護性開發。提高湖北宜昌磷礦開發利用水平，發展磷化工深加工產業。

　　東北地區要充分挖掘遼寧鞍本鐵礦資源潛力，合理開發利用其他非金屬礦產，積極發展接續產業，促進資源型城市轉型發展。

　　東部沿海地區在利用自身資源的同時，要充分發揮區位優勢，更多地利用進口礦產資源支撐經濟發展。

　　在水資源開發利用上，松花江、遼河區，要合理開發松嫩平原及三江源的水資源。在黃河、淮河、海河區，要采取最嚴格的節水措施，加大水污染治理，強化水資源保護。在長江、西南諸河區，要統籌干支流、上中下游梯級開發，加強水資源開發管理。珠江、東南諸河區，要適應區域水資源差異大的特點，在嚴格節水減排基礎上，通過加強水源調蓄能力與區域水資源合理配置，保障水資源供給。西北諸河區，水資源開發要以保護生態環境為前提。

　　“導航定位”五大政策

　　權威人士指出，主體功能區規劃的編制工作大大落后于既定時間表，主要制約之一便是保障主體功能區規劃的區域政策遲遲未能明確，科學開發的利益機制有待形成。據本刊記者了解，伴隨規劃的出臺，中央已要求各級政府對現行政策和制度安排作出調整和完善，建立健全保障主體功能區布局的法律法規、體制機制。

　　在財政政策上，中央財政在均衡性轉移支付標準財政支出測算中，將考慮屬于地方支出責任范圍的生態保護支出項目和自然保護區支出項目，并通過明顯提高轉移支付系數等方式，加大對重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的均衡性轉移支付力度。鼓勵探索建立地區間橫向援助機制，生態環境受益地區應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點生態功能區因加強生態環境保護造成的利益損失進行補償。加大各級財政對自然保護區的投入力度。在定范圍、定面積、定功能基礎上定經費，并分清中央、省、市、縣各級政府的財政責任。

　　在投資政策上，政府預算內投資按主體功能區安排的投資，主要用于支持國家重點生態功能區和農產品生產區的發展，投入上向中西部傾斜。實施國家重點生態功能區保護修復工程，每五年統籌解決若干個國家重點生態功能區民生改善、區域發展和生態保護問題。基礎設施投資要重點用于加強國家重點開發區域特別是中西部國家重點開發區域的交通、能源、水利、環保以及公共服務設施的建設。對重點生態功能區和農產品主產區內國家支持的建設項目適當提高中央政府補助或貼息比例，降低省級政府投資比例，逐步降低市(地)級和縣(市)級政府投資比例。

　　在產業政策上，編制專項規劃、布局重大項目，必須符合各區域的主體功能定位。重大制造業項目原則上應布局在優化開發和重點開發區域，并區分情況優先在中西部國家重點開發區域布局。嚴格市場準入制度，對不同主體功能區的項目實行不同的占地、耗能、耗水、資源回收率、資源綜合利用率、工藝裝備、“三廢”排放和生態保護等強制性標準。在資源環境承載能力和市場允許的情況下，依托能源和礦產資源的資源加工業項目，優先在中西部國家重點開發區域布局。

　　在土地政策上，探索實行城鄉之間人地掛鉤政策，城鎮建設用地的增加規模要與吸納農村人口進入城市定居的規模掛鉤。嚴格控制優化開發區域建設用地增量，相對適當擴大重點開發區域建設用地規模，嚴禁改變重點生態功能區生態用地用途，嚴禁自然文化資源保護區土地的開發建設。將基本農田落實到地塊并在土地承包經營權登記證書上標注，嚴禁改變基本農田的用途和位置。妥善處理自然保護區內農牧的產權關系，使之有利于引導自然保護區核心區、緩沖區人口逐步轉移。

　　在環境政策上，要按照國際先進水平，實行更加嚴格的產業準入環境標準。研究開征適用于各類主體功能區的環境稅，積極推行綠色信貸、綠色保險、綠色證券等。在應對氣候變化政策上，城市化地區要積極發展循環經濟，加大能源資源節約和高效利用技術開發和應用力度，建設低碳城市。

　　重構績效考核“標桿”

　　對于主體功能區規劃的實施，除了區域政策的推動，另一重要推力則是績效考核評價體系的調整。中國科學院可持續發展研究中心主任、中國科學院地理科學與資源研究所研究員樊杰向《瞭望》新聞周刊表示，支撐主體功能區規劃核心的政策之一就是政府績效考核政策。

　　圍繞此次規劃的出臺，中央要求建立健全符合科學發展觀并有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系。

　　在優化開發區域，實行轉變經濟發展方式優先的績效評價，強化對經濟結構、資源消耗、環境保護、自主創新以及外來人口公共服務覆蓋面等指標的評價，弱化對經濟增長速度、招商引資、出口等指標的評價。主要考核服務業增加值比重、高新技術產業比重、研發投入經費比重、單位地區生產總值能耗和用水量、單位工業增加值能耗和取水量、單位建設用地面積產出率、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率、大氣和水體質量、吸納外來人口規模等指標。

　　重點開發區域，實行工業化城鎮化水平優先的績效評價，綜合評價經濟增長、吸納人口、質量效益、產業結構、資源消耗、環境保護以及外來人口公共服務覆蓋面等內容，弱化對投資增長速度等指標的評價。對中西部地區的重點開發區域，還要弱化吸引外資、出口等指標的評價。主要考核地區生產總值、非農業就業比重、財政收入占地區生產總值比重、單位地區生產總值能耗和用水量、單位工業增加值能耗和取水量、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率、大氣和水體質量、吸納外來人口規模等指標。

　　限制開發區域，農產品主產區實行農業發展優先的績效評價，強化對農產品保障能力的評價，弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價，主要考核農業綜合生產能力、農民收入等指標，不考核地區生產總值、投資、工業、財政收入和城鎮化率等指標。重點生態功能區實行生態保護優先的績效評價，強化對提供生態產品能力的評價，弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價，主要考核大氣和水體質量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原植被覆蓋度、草畜平衡、生物多樣性等指標，不考核地區生產總值、投資、工業、財政收入和城鎮化率等指標。

　　禁止開發區域將依據法律法規和規劃要求，按照保護對象確定評價內容，強化對自然文化資源原真性和完整性保護情況的評價。主要考核依法管理的情況、污染物“零排放”情況、保護對象完好程度以及保護目標實現情況等內容，不考核旅游收入等經濟指標。□(王仁貴)