比集體土地上建公租房更進(jìn)一步，為小產(chǎn)權(quán)房的非農(nóng)用途的合法租賃打開缺口

　　記者 張艷玲 蘭方

　　隆冬時(shí)節(jié)，工人仍忙著在昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)海鶄落村西工地上挖槽、打樁。這個(gè)在2010年12月16日開工的工程，將成為政府許可下北京市首個(gè)在集體土地上建設(shè)的租賃房。

　　此前2010年11月18日，北京市副市長(zhǎng)陳剛公開宣稱：“北京在集體土地上建設(shè)租賃房的試點(diǎn)方案已經(jīng)市政府批準(zhǔn)，國土部也已初步同意北京的申請(qǐng)，目前正在等待國土部批準(zhǔn)。”陳剛表示，已經(jīng)有包括唐家?guī)X在內(nèi)的五個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，要建設(shè)1萬多套租賃住房。

　　據(jù)本刊記者了解，這個(gè)試點(diǎn)方案已獲國土資源部特批。此次試點(diǎn)，比之前輿論高度關(guān)注的集體土地建公租房試點(diǎn)又邁進(jìn)一步。北京市國土資源局副局長(zhǎng)謝俊奇2011年1月6日對(duì)本刊記者表示，公租房主要是政府投資建設(shè)，而租賃房的投資建設(shè)，可以由村集體來主導(dǎo)。

　　中國土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，這樣做突破了現(xiàn)有法律限制，其實(shí)是對(duì)符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”開了口子。這不僅能解決政府建保障性住房的資金和土地難題，還能提高農(nóng)民收入。

　　“小產(chǎn)權(quán)”租賃獲特批

　　海鶄落村臨近地鐵5號(hào)線天通苑南站，隸屬昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)。上述租賃房試點(diǎn)，距快速公交3號(hào)線站點(diǎn)僅1公里，距地鐵5號(hào)線天通苑站不到3公里。

　　海鶄落村村委副書記翟建林告訴本刊記者，項(xiàng)目完全由村集體出資建設(shè)，主要配租對(duì)象是緊鄰村東的中關(guān)村科技園內(nèi)企業(yè)。租金將參照市場(chǎng)價(jià)格，由科技園企業(yè)和村委會(huì)協(xié)商后簽訂。

　　2010年10月27日，北京市住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)席會(huì)議要求，海鶄落村集體租賃房由村集體組織自建、自管，土地為集體性質(zhì)不變，建成后不分割辦理產(chǎn)權(quán)，“只租不賣”。

　　海鶄落村黨委書記茹盈表示，為了保證村民能獲得永久收入，村建租賃房也愿意“只租不賣”，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)房租，所得收益歸村民集體所有。今后，項(xiàng)目所獲租金，除了30%用于集體再發(fā)展，其他按照股份分紅給農(nóng)民。

　　中國現(xiàn)有土地法律法規(guī)框架下，土地按性質(zhì)可分為城市的國有土地和農(nóng)村的集體土地。農(nóng)村土地只有在征用為國有土地改變性質(zhì)后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)“招拍掛”。隨著城市化推進(jìn)，大量集體土地被納入城市規(guī)劃圈，但只要性質(zhì)不變就不允許上市交易。《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

　　在集體土地上建成的房屋，因沒有國家頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。“小產(chǎn)權(quán)房”的租售行為歷來受到中央政府明令禁止，甚至掛牌督辦。無奈法難責(zé)眾，各地屢禁不止。

　　海鶄落村的集體租賃房則經(jīng)過了特批。不僅得到北京市各級(jí)政府部門同意，且為加快審批速度，還開通了五項(xiàng)“綠色通道”。

　　茹盈告訴本刊記者，海鶄落村建出租房方案上報(bào)后，昌平區(qū)委予以重視。2010年4月，北京市市委書記劉淇到海鶄落村調(diào)研，口頭同意了試點(diǎn)方案，并同意海鶄落村可以邊建設(shè)邊辦手續(xù)。此后，北京市組織有關(guān)部門四次召開協(xié)調(diào)會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)商討海鶄落村在推進(jìn)過程中遇到的困難，現(xiàn)場(chǎng)解決，特事特辦。

　　試點(diǎn)項(xiàng)目按照城市規(guī)劃建設(shè)。具體包括兩個(gè)地塊，用地面積約330畝，總建筑面積約48.98萬平米，提供住房約7800套。開工的一期項(xiàng)目，約建1700套住房，主要為四五十平方米的一居室和約70平方米兩居室。一期2011年10月前入住；二期工程也計(jì)劃在3至5年內(nèi)完成。

　　租賃房將配建學(xué)校、幼兒園、公共食堂等，并將配備面積超過10萬平方米的商業(yè)項(xiàng)目。周邊還將建設(shè)平海路、規(guī)劃九路等4條市政道路，引進(jìn)多條公交線路，配備通往地鐵的擺渡車。

　　低價(jià)住房供應(yīng)短缺

　　在一些村民看來，村集體土地租賃房能獲得試點(diǎn)批準(zhǔn)，是村民意愿和市場(chǎng)需求以及政府意志的結(jié)合。

　　面對(duì)房?jī)r(jià)高企，2010年國務(wù)院要求遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格過快上漲，增加保障性住房建設(shè)。北京市承諾2010年將保障性住房用地供應(yīng)加大到住房供地面積的50%；同時(shí)，政府將把一級(jí)土地出讓收入的一半約300億元，用于保障性住房建設(shè)。

　　問題在于，政府投資建設(shè)的保障性住房數(shù)量有限，且主要供應(yīng)具有北京市戶口的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的特定人群。最需要低價(jià)住房的中低收入外來人口被排除在外，這部分人只好寄住在北京市城鄉(xiāng)接合部的廉價(jià)村屋中。

　　海鶄落村所屬的北七家鎮(zhèn)，是規(guī)劃中京北中軸線上城鄉(xiāng)接合部的重點(diǎn)地區(qū)，聚集了大量外地流動(dòng)人口，其轄區(qū)內(nèi)村民近70%的收入來自于自建房屋出租收益。

　　2009年，因人口密集、秩序混亂，海鶄落村納入北京市舊村改造，拆遷隨之到來。北京市政府提出規(guī)劃，要以海淀區(qū)、昌平區(qū)南部地區(qū)構(gòu)成的中關(guān)村核心區(qū)為依托，整合未來科技城、生命科技園等空間資源，加快建設(shè)北部研發(fā)服務(wù)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

　　隨著城鄉(xiāng)接合部改造啟動(dòng)，原有自發(fā)的住房供應(yīng)體系也被打破，外來人口的住房問題更加突出。

　　根據(jù)《海鶄落村集體租賃房建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》，隨著北部研發(fā)服務(wù)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的開發(fā)建設(shè)，海鶄落村周邊的嶺上村、北七家村等首先啟動(dòng)拆遷，村內(nèi)大量外來流動(dòng)人口和拆遷村民面臨對(duì)周轉(zhuǎn)房的需求。此外，落戶后的中關(guān)村科技園企業(yè)，也有解決職工住房需求。

　　與此同時(shí)，對(duì)于海鶄落村而言，拆遷后，村民集中上樓，村里將騰退出一千多畝產(chǎn)業(yè)用地，村民原來賴以生存的房租收入也將消失。“如何確保村民的收入，如何發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)用地，成為全村關(guān)心的大事。”茹盈說。

　　茹盈認(rèn)為，拆遷改造給北七家鎮(zhèn)和海鶄落村提供了史無前例的機(jī)遇。他表示，與其讓村民建房出租，不如由村集體統(tǒng)一建房后出租管理，既保證了村民的可持續(xù)性收入，也更加規(guī)范。“賣一畝地只有幾十萬元，頂多再給村民農(nóng)轉(zhuǎn)居，而且賣一分少一分。”茹盈對(duì)本刊記者說，村民已不愿單純賣地，而是希望將土地變成永久資產(chǎn)。

　　因此，2010年3月16日，海鶄落村召開村民代表大會(huì)，決定利用自有資金在村屬西北集體建設(shè)用地上建公租房，只用于出租，不對(duì)外出售。并明確該地塊為村集體所有，不參與任何性質(zhì)的征地、開發(fā)。

　　村民自發(fā)形成的方案，與市場(chǎng)對(duì)低價(jià)住房的剛性需求正相契合。北京市黨委研究室一不愿透露姓名人士認(rèn)為，城鄉(xiāng)接合部聚集了大量流動(dòng)人口，村民自發(fā)建房出租難以阻擋，且存在很多治安問題，需要在改造過程中將其納入管理規(guī)范。他認(rèn)為，村集體建設(shè)用地可以搞經(jīng)營(yíng)， “只要不買賣，就不違法”。

　　從公租房到租賃房

　　北京市一度提出以公租房建設(shè)來滿足上述中低收入外來人口的住房需求。在2010年“兩會(huì)”時(shí)，北京市中關(guān)村科技園區(qū)管委會(huì)黨組書記趙鳳桐曾公開表示，隨著中關(guān)村科技園北擴(kuò)，需要在北部地區(qū)建設(shè)30萬平方米的公共租賃房，用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)高科技人才的周轉(zhuǎn)用房。

　　但據(jù)一接近北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)(下稱住建委)人士透露，在寸土寸金的北京，土地和資金都是擺在眼前的困難，政府投資建設(shè)的公租房數(shù)量并不多。

　　最早納入北京城鄉(xiāng)接合部改造的北塢村和唐家?guī)X，在2010年初即提出建設(shè)針對(duì)外來流動(dòng)人口“公寓”，受北京市政府認(rèn)可，并計(jì)劃納入公租房管理。終因投資問題沒有著落而一拖再拖，甚至北塢項(xiàng)目一度傳來“停建”的消息。

　　在集體土地上由村集體自行投資建設(shè)面向外來人口的租賃房，增加了籌集渠道，解決了政府的難題。海鶄落村的方案，受到昌平區(qū)政府和中關(guān)村科技園企業(yè)的歡迎。北京市黨委研究室上述人士表示，這是“一件好事”，中央和市政府應(yīng)給予支持。

　　不過，具體操作模式仍有爭(zhēng)議。土地性質(zhì)一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該賦予集體土地和國有土地相同的權(quán)利，在嚴(yán)控土地用途的前提下，允許集體土地建房出租，可以讓農(nóng)民更好分享城市化成果；反對(duì)者則認(rèn)為，此舉與現(xiàn)有法律沖突，土地性質(zhì)可以空轉(zhuǎn)為國有后交給村集體產(chǎn)業(yè)建設(shè)。最終，北京市政府選擇了折中的方案，兩種土地性質(zhì)分別試點(diǎn)。

　　基層意見則傾向于質(zhì)疑租金定價(jià)。接近北京市住建委的人士透露，政策最初的設(shè)想，是將集體土地租賃房納入公租房體系，政府不投入、也沒有相應(yīng)補(bǔ)貼。在他看來，允許在集體土地上建公租房，已經(jīng)是政策上“網(wǎng)開一面”，且無需繳納土地出讓金。這種出租房只有建筑安裝成本，成本低，因此由政府制定低于市場(chǎng)的租金“合情合理”。

　　村集體對(duì)此并不滿意。北塢村黨委副書記郭玉明曾透露，按規(guī)劃建2萬平方米流動(dòng)人口公寓，以目前市場(chǎng)價(jià)估算，每年可帶來1500萬元收益，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上其他物業(yè)“劃算”。北塢村黨支部書記張泉對(duì)本刊記者表示，政府投資建設(shè)，才能稱之為公租房，有權(quán)力控制價(jià)格。“現(xiàn)在政府既不投資、又沒有補(bǔ)貼，我們就要走市場(chǎng)價(jià)格。”

　　海鶄落村最初方案設(shè)計(jì)、審批使用的名稱均為“公租房”。2010年10月，在北京市組織的協(xié)調(diào)會(huì)上，政府主動(dòng)將“公租房”更名為“集體土地租賃房”。一位不愿透露姓名的專家認(rèn)為，名稱的變化，表明政府角色的調(diào)整，將集體土地租賃房的財(cái)產(chǎn)權(quán)完全還給村集體。上述接近北京市住建委人士也稱，相比公租房，集體土地租賃房的提法更加靈活，規(guī)避了原本與公租房規(guī)定很多沖突之處。

　　翟建林表示，因土地一天比一天“金貴”，海鶄落村的集體土地租賃房滿足了中關(guān)村科技園職工住房需求。

　　集體土地租賃房的未來

　　盡管理論界給予集體土地租賃房試點(diǎn)高度評(píng)價(jià)，北京市各級(jí)政府部門仍謹(jǐn)慎、低調(diào)。其未來前景很大程度上取決于政府的姿態(tài)。一位不愿透露姓名的國土資源部官員表示，“北京市政府希望促成此事，國土部門也只能允許試點(diǎn)，觀望進(jìn)展”。

　　本刊記者在采訪中了解到，北京市核心區(qū)周邊村鎮(zhèn)實(shí)際上存在許多未經(jīng)土地部門批準(zhǔn)便自行建設(shè)出租的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目。例如在北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府附近，就有幾棟看似平凡的四層小樓，也打著“公租房”名號(hào)吸引人們的目光。與周遭的農(nóng)房相比，廉租公寓干凈敞亮，20平方米—50平方米的小戶型裝修現(xiàn)代，24小時(shí)保安保潔，距離剛剛落成的地鐵大興線僅10分鐘路程。房客一次性支付20年房租，平均每月不過400—500元的租金。

　　此類“對(duì)三方有利”的租賃房，正是地產(chǎn)商向村集體租用建設(shè)用地建造的“小產(chǎn)權(quán)房”。在有關(guān)政府部門看來，屬于地產(chǎn)商踩著模糊的法律邊界、“以租代售”的不規(guī)范行為。這類“小產(chǎn)權(quán)房”隨時(shí)面臨著違章拆除的風(fēng)險(xiǎn)，而租客權(quán)益也難以得到有效的法律保障。即便如此，“山寨”公租房仍屢禁不止，供需兩旺。

　　北京市目前的試點(diǎn)，為這些“山寨”帶來了“轉(zhuǎn)正”的可能性，不少村鎮(zhèn)態(tài)度十分積極。大興區(qū)老三余村村委書記王長(zhǎng)祥告訴本刊記者，老三余村已多次向鎮(zhèn)、區(qū)政府申請(qǐng)，在村內(nèi)空地上建房出租，但因該地塊用于種植蔬菜的農(nóng)用地屬性不符合規(guī)劃，尚未被批準(zhǔn)。

　　上述不愿透露姓名的學(xué)者稱，允許在集體土地上建租賃房，既滿足低收入者住房需求，又能增加村民的財(cái)產(chǎn)收入，還可彌補(bǔ)政府建設(shè)保障性住房所需資金和土地的短缺，可謂“一石三鳥”。

　　他認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”有不同類型。對(duì)于那些建設(shè)在耕地上，且未經(jīng)過審批的項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格禁止。但農(nóng)民利用集體建設(shè)用地建設(shè)用于出租的商品房，解決了政府投資建設(shè)的資金和土地難題。如果納入保障房體系進(jìn)行管理，需要先進(jìn)行征地程序，還不如讓農(nóng)民自己出租。

　　謝俊奇也表示，“小產(chǎn)權(quán)房”遭禁是因其會(huì)對(duì)城市房地產(chǎn)造成沖擊，但目前試點(diǎn)的集體建設(shè)租賃房，“既沒有違背大的政策和法規(guī)，也沒有 ”。

　　黃小虎則強(qiáng)調(diào)，在城市周邊，小產(chǎn)權(quán)房確實(shí)存在質(zhì)量低下、與現(xiàn)有法律沖突等諸多問題。現(xiàn)行法律不允許其合法存在，但實(shí)際上小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止。與其如此，不如在完善管理制度和進(jìn)入門檻的前提下予以放行，將其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)納入規(guī)范軌道。