本報記者 王 煒

　　本版系列報道“深入看樓市”刊出后，先后聚焦住房的基本屬性以及土地問題，明確提出“房子是給人住的”和“地價不能成‘天價’”的觀點，在廣大讀者中引起熱烈反響。今天推出第三篇，探討房地產(chǎn)調(diào)控中的政府責(zé)任，也為這組報道畫上句號。

　　房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，既是重要的經(jīng)濟問題，也是重大的民生問題。今年以來，民生周刊持續(xù)關(guān)注這一領(lǐng)域，希望能夠客觀反映普通民眾的呼聲，理性探討房地產(chǎn)業(yè)中的基本問題，起到積極的推動作用。                   

　　——編  者

　　住房是人的最基本需求。要實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)，政府到底應(yīng)該扮演怎樣的角色？

　　近年來，部分城市房價飛漲，低收入家庭住房保障不足，住房市場供求矛盾突出、秩序混亂。對政府職責(zé)認(rèn)識不清是導(dǎo)致這些問題的一個重要原因，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，在我國當(dāng)前處于快速城鎮(zhèn)化的特殊階段，對政府如何行使住房的保障職責(zé)，如何調(diào)控住房市場等問題，認(rèn)識尚不清楚，甚至存在較大分歧。有人希望住房完全由政府提供，也有人認(rèn)為政府不應(yīng)干預(yù)太多，應(yīng)完全靠市場調(diào)節(jié)。

　　事實上，從福利分房時期的國家包辦，到房改初期過度依賴市場，再到近年來一邊進行房地產(chǎn)市場調(diào)控，一邊開展大規(guī)模的保障性安居工程建設(shè)，政府在解決居民住房問題中的角色正越來越清晰。但市場和保障的關(guān)系如何處理，面對利益的得失，怎樣保證政府職責(zé)能夠明確落實，還需要通過相關(guān)制度的深化改革以進一步明確。

　　關(guān)鍵詞①：保障房

　　政府應(yīng)成為公共住房的直接供應(yīng)者

　　經(jīng)歷了房改前幾年過度依賴市場而忽視對低收入家庭的住房保障后，2007年起，我國開始啟動保障性住房建設(shè)，并且保障范圍逐步擴大，保障房規(guī)模逐年增加，制度體系不斷完善。

　　“2007年起，可以說公共住房以一個新的角色在中國重新出現(xiàn)和興起，我們深刻認(rèn)識到市場失靈可能引起的社會缺陷，也重新審視了政府在提供公共住房方面的責(zé)任。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。首先必須從指導(dǎo)思想上明確，住房保障是政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要任務(wù)。而我國目前的住房保障覆蓋面還比較小，處于剛剛起步階段，離經(jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾的要求還有較大差距。

　　江蘇省常州市市長王偉成認(rèn)為，既然明確了在解決低收入家庭問題上的市場失靈，政府就應(yīng)該以參與者的身份，成為住房市場的供給方，直接為低收入家庭提供公共住房，并影響住房市場的供求關(guān)系、價格和資金走向。

　　政府作為供應(yīng)者，首先就要明確供應(yīng)給誰、供應(yīng)多少等基本問題。保障房面向的是“中低收入”并且“住房困難”的家庭，這樣的家庭到底有多少？由于我國住房領(lǐng)域還沒有形成比較完善的統(tǒng)計制度和管理體系，也尚未開展全國性的住房普查，一直沒有權(quán)威的數(shù)據(jù)供參考。

　　有關(guān)專家已經(jīng)多次呼吁，要做好“十二五”期間的保障性住房建設(shè)，當(dāng)前有必要對全國特別是大中型城市的住房狀況盡快進行調(diào)查，并加快推進住房統(tǒng)計制度和住房管理體系的建立和完善，為政府成為一個有效的住房供應(yīng)者提供支持。

　　提高土地出讓收益對保障房的投入力度

　　保障房由政府提供，建設(shè)資金就理應(yīng)由政府財政投入為主。提供穩(wěn)定的資金來源是保障房建設(shè)需解決的問題。今年我國將建設(shè)各類保障性住房580萬套，供需投資約9000億元。盡管中央財政對保障性住房的專項補助資金今年增加到近700億元，大部分仍要靠地方財政。隨著保障房建設(shè)規(guī)模擴大，尤其是公共租賃房大量增加，地方財政的壓力會不斷增加。

　　“建保障房是政府的職責(zé)，財政不投誰來投？”重慶市國土房管局有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在保障房投入上，政府不能逃避，而是要努力增加財政對保障房的投入。

　　其中一個重要的方式就是增加土地出讓收益對保障房建設(shè)的投入，當(dāng)前我國規(guī)定土地出讓凈收益的5%用于保障房建設(shè)，目前重慶市已經(jīng)將凈收入的10%改為毛收入的5%，實際上既能大幅增加投入又便于計算。而吉林則直接將凈收入投入比例提高到20%，青島也提高到15%。

　　“凈收益的10%比例太低，既然土地出讓收益是通過房地產(chǎn)開發(fā)的形式獲得的，理應(yīng)更多的用于保障房建設(shè)。”吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長范強認(rèn)為，提高土地出讓收入用于保障房建設(shè)的比例將是趨勢，比例還有可能進一步提高，計算方式還要進一步簡化。

　　同時，政府還可以通過優(yōu)惠政策加大投入，如劃撥土地、減免稅費、財政進行融資擔(dān)保等。近期財政部等出臺政策，要求對公共租賃房建設(shè)實行稅費減免，并且正在醞釀將各類保障房的財政補助資金打通使用，目的就是加大投入力度，并加快資金的落實速度。

　　關(guān)鍵詞②：調(diào)控

　　應(yīng)以總量與結(jié)構(gòu)平衡作為調(diào)控長遠目標(biāo)

　　近幾年，政府對房地產(chǎn)市場進行的調(diào)控似乎從未停止。其中既有金融危機期間的“救市”，更多時候是采取措施遏制房價過快上漲。

　　“住房市場化改革，意味著大多數(shù)人將通過買房解決住房問題。但在房地產(chǎn)市場上，購買者處于明顯的弱勢地位，在這種不平等的供求關(guān)系中，沒有政府的適度管控，開發(fā)商很容易憑借其定價權(quán)謀取暴利，侵害購買者權(quán)益。”國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)專家表示，房價上漲過快導(dǎo)致的買房難、資產(chǎn)泡沫和加劇收入分配不公，也是市場失靈的表現(xiàn)，政府必須進行調(diào)控。

　　2009年年底以來，我國開始了新一輪針對房價過快上漲的樓市調(diào)控。“穩(wěn)定房地產(chǎn)市場也是政府對人民群眾的承諾，調(diào)控能否取得成功，關(guān)系到政府的執(zhí)政能力和公信力。”有關(guān)部門負(fù)責(zé)人近日在國務(wù)院會議上強調(diào)。

　　這次房地產(chǎn)調(diào)控幾乎“只許成功、不許失敗”，那么，只有明確成功的標(biāo)準(zhǔn)是什么，也就是說，明確房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)，才能制定實施有效的政策。否則，又將陷入過去不斷出臺短期政策，卻“屢調(diào)屢漲”的怪圈。

　　上述專家認(rèn)為，調(diào)控的根本目的應(yīng)該是維護房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，滿足各收入階層居民不斷提高的住房需求。因此，政府對住房市場調(diào)控的長期目標(biāo)應(yīng)是保持住房供求總量平衡與結(jié)構(gòu)平衡。

　　在這一目標(biāo)下，要追求總量平衡，政策就要努力增加供應(yīng)，并合理調(diào)節(jié)需求。追求結(jié)構(gòu)平衡，則要努力增加中低價位普通商品住房的供應(yīng)，增加公共租賃房等保障性住房的供應(yīng)。

　　從現(xiàn)階段來講，增加中低價位普通商品住房的供應(yīng)十分迫切。因為低收入者已明確會由廉租房等來實現(xiàn)其住有所居的要求，但買不起高價的商品房又不夠資格住廉租房及經(jīng)適房的工薪階層，其住房保障還缺少系統(tǒng)的制度安排。有專家建議，政府可確立“基本住房”的理念，根據(jù)城市的收入水平及住房狀況確定這類房產(chǎn)的價格和面積，然后以低價或平價供應(yīng)土地，采取或租或賣的方式為這部分人群提供住房。

　　加快推進房產(chǎn)稅

　　出政策——房價穩(wěn)定——房價反彈——再出政策——再度穩(wěn)定——再度反彈——出臺第三輪政策。

　　本輪房地產(chǎn)調(diào)控分別于去年12月、今年4月和9月連續(xù)三次出臺政策，力度不斷加強，從最初的努力增加供應(yīng)，到4月份通過金融、稅收政策遏制投資投機性需求，到9月份出臺停止三套房貸，部分城市出臺限購令甚至禁止開發(fā)商漲價等措施，調(diào)控政策對需求的抑制越來越嚴(yán)，行政色彩也越來越濃。

　　從短期看，本次房地產(chǎn)調(diào)控的目的是遏制房價過快上漲。“對一個發(fā)高燒的病人來說，給他用一些速效的退燒藥是必須的，哪怕有一定副作用。因此現(xiàn)在抑制需求甚至采取一些行政手段有必要。”一位多年來一直參與樓市調(diào)控政策建議的專家告訴記者，“但從長遠看，抑制剛性需求以及過度使用行政手段調(diào)控市場的后果會很嚴(yán)重。如果供應(yīng)和制度改革跟不上，一旦調(diào)控放松，需求集中釋放，房價還是會有報復(fù)性反彈的可能性。”

　　這位專家建議，在短期房地產(chǎn)市場趨于平穩(wěn)的情況下，要加快住房體制和政策體系的改革，并采取更多經(jīng)濟手段來穩(wěn)定市場。

　　制度改革與經(jīng)濟手段的最佳結(jié)合點，將是房產(chǎn)稅的改革。

　　“根據(jù)各國的經(jīng)驗，房產(chǎn)稅是政府穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的最主要經(jīng)濟手段。”全國人大財經(jīng)委副主任賀鏗認(rèn)為，開征房產(chǎn)稅，增加住房保有環(huán)節(jié)的成本，既可以有效遏制投機，又可以讓大量空置房進入二手房市場，從而增加供應(yīng)。

　　加快房產(chǎn)稅改革也將成為“十二五”住房制度改革的重要內(nèi)容。全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會秘書長聶梅生認(rèn)為，房產(chǎn)稅出臺，哪怕只是明確征收的對象和方式，都將在很大程度上穩(wěn)定市場的預(yù)期。應(yīng)當(dāng)盡快推廣試點范圍，并早日正式推出。

　　關(guān)鍵詞③：地方政府

　　加強對地方政府負(fù)責(zé)人的問責(zé)

　　無論是保障房建設(shè)還是房地產(chǎn)調(diào)控政策，都經(jīng)常卡在“落實”二字上。

　　盡管今年保障房建設(shè)總體情況良好，但仍然有一些地方政府沒有給予足夠的重視，開工建設(shè)進度緩慢，配套資金不落實，管理工作不到位。而直至目前，還有一些地方對房地產(chǎn)調(diào)控決心不堅定，顧慮重重。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心專家表示，一手抓保障，一手抓調(diào)控，看似簡單。但對地方政府而言，搞保障增加地方財政支出，搞調(diào)控又不可避免地要減少地方財政的收入。所以在住房問題上，地方政府就需要做出抉擇，如何兼顧經(jīng)濟發(fā)展和社會公平。盡管沒有地方政府宣稱在兩個目標(biāo)中只保證一個，但在實際政策實施中卻會有天平的傾斜。

　　“地方政府的住房政策選擇，與地方政府負(fù)責(zé)人的偏好直接相關(guān)。”江蘇某市房管部門負(fù)責(zé)人告訴記者，在目前特定的干部評價機制中，地方負(fù)責(zé)人往往容易追求被上級看得見的經(jīng)濟目標(biāo)，如支持房地產(chǎn)市場發(fā)展，增加土地出讓。

　　事實上，加強保障實現(xiàn)社會公平，既比較困難，又比較不容易被上級所看見。這種政績考核模式和部分地方官員的不恰當(dāng)?shù)恼�績觀，導(dǎo)致了地方政府落實保障和調(diào)控政策難。

　　從今年起，我國開始對地方政府在解決住房問題上進行監(jiān)督和問責(zé)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新表示，地方完成保障房建設(shè)任務(wù)情況和實施房地產(chǎn)調(diào)控的效果，將與地方政府負(fù)責(zé)人政績考核掛鉤。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將聯(lián)合監(jiān)察部等部門，經(jīng)常對各地保障房建設(shè)和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的落實情況進行監(jiān)督，對落實政策不到位的要進行約談，直至問責(zé)并追求責(zé)任，并向媒體和社會公眾公開。

　　專家認(rèn)為，就住房問題對地方政府負(fù)責(zé)人進行問責(zé)是一個突破，此前僅在“米袋子、菜籃子”等密切關(guān)系民生的重要措施中采取過。住房是重要的民生問題，這種問責(zé)應(yīng)該常態(tài)化，將責(zé)任落實到具體的負(fù)責(zé)人，有力推動各項政策的貫徹落實。

　　繼續(xù)深化住房制度改革

　　除了影響政策落實的主觀因素外，地方政府也有自己的苦衷。記者近期在多省采訪保障性住房建設(shè)情況，不少地方負(fù)責(zé)人都反映，近年來地方保障性住房建設(shè)的規(guī)模不斷加大，其他社會保障職責(zé)也越來越多，地方可支配的財政資金卻增長有限。事權(quán)和財權(quán)增長不匹配，導(dǎo)致地方政府在搞保障的時候捉襟見肘。同時也導(dǎo)致對土地財政的依賴無法擺脫，也就在進行房地產(chǎn)市場調(diào)控的時候難免有所顧慮。

　　國務(wù)院今年舉行的幾次加快保障房建設(shè)的座談會上，多省負(fù)責(zé)人提出，要強化政府在解決住房問題上的職責(zé)，必須繼續(xù)深化住房制度改革和相關(guān)財政、金融、稅收制度的改革，在某些方面給地方更多的自主權(quán)。

　　住房政策并非一成不變，隨著各種情況的變化，住房政策也要不斷的調(diào)整，住房制度的改革也將進一步深化。“十二五”規(guī)劃建議提出，加大保障房建設(shè)，發(fā)展公租房，增加中低收入居民住房供給，完善住房體制和政策體系，推進房地產(chǎn)稅改革。這為下一階段繼續(xù)深化住房制度改革明確了方向。

　　“在房地產(chǎn)問題上最基本的前提是民生，最根本的目的是民生，解決好普通居民的居住問題，這是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。”全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任鄭新立表示，“在這樣的思路下，無論是房地產(chǎn)調(diào)控還是保障房建設(shè)，都能夠把握正確的目標(biāo)和方向。”