應著手實施積極財政政策轉型，逐步將主要側重拉動投資的擴張性政策轉變為著力改善民生的擴張性政策；要積極組織實施稅收制度及財政體制改革，推動相關改革邁出實質性步伐；要客觀分析財政超收，按照優先充實相關準備、不予追加投資支出、重點保障民生支出等分配原則，科學切分超收蛋糕

　　文/許生

　　一、上半年財政收入形勢分析

　　從2010年1—5月財政收入變化趨勢看，一方面，隨著經濟快速回升，財政收入已經基本擺脫經濟危機不利影響，其快速增長態勢基本確立；另一方面，財政收入增速月度之間波動幅度較大，財政收入增長的穩定性有待改善。

　　(一)財政收入快速增長

　　從月度收入同比增速看，自2008年5月開始，財政收入增速持續下降，至2009年1月，降至最低，達-17.1%，其后，轉為波動上升，至2009年12月，升至最高，達56.34%，完成了一次“U”型增長過程；2010年以來，財政收入繼續快速增長，各月份增速分別達到41.2%、20.4%、36.8%、34.4%、20.5%(見圖1)。

　　(二)財政收入環比波動明顯

　　從剔除季節性因素的環比增速看，財政收入波動幅度較大，說明月度之間財政收入入庫非常不均衡，經濟增長的穩定性有待增強(見圖2)。

　　(三)季度財政收入增速進入新周期

　　從剔除季節性因素的季度增速看，進入2010年后，財政收入進入新一輪增長周期。受2009年第3季度后財政收入快速增長、基數較高的影響，預計2010年第3、第4季度增速會低于第1、第2季度，全年季度增速將處于“U”型軌跡的左側，即處于下降通道，但仍會處于快速增長狀態(見圖3)。

　　二、全年財政收支形勢預測

　　在積極財政政策的持續刺激下，今年我國經濟將恢復快速增長。在國際經濟環境不發生大的逆轉情況下，預計今年我國經濟增長將不低于10%，有望恢復到甚至略超2005年10.4%的增長水平，從而為財政收入的快速增長奠定堅實的物質基礎。

　　(一)財政收支預測

　　1.財政收入預測。根據財政收入經濟決定模型，并通過相關財稅改革的因素調整，預測2010年全年實際完成財政收入83000億元，比上年增長不低于20%。其中，上半年財政收入預計為43000億元，同比增長28%左右，下半年財政收入增速將會有所減緩，預計增速仍將會保持在15%左右。

　　2.財政支出預測。從年初以來的物價走勢看，全年將物價指數控制在3%以內存在較大壓力，需要結合新的物價走勢調高有關支出，及時增加財政轉移支付以抵消物價上漲給低收入居民造成的不利影響。綜合考慮新增政府公共投資支出、醫療衛生、社會保障、事業單位工資制度改革、抗震救災、抗洪搶險和物價超預期上漲等多種因素的增支影響，預測2010年國家財政總支出86000億元，比2009年增長13%左右。

　　3.財政赤字預測。按照年初預算支出增長11.4%測算，今年全年實際赤字為1000億元左右；若按照預測財政支出增長13%測算，全年實際赤字規模則為3000億元左右。

　　基于以上分析，年初10500億元的赤字預算規模可能明顯過大。過大的赤字預算有可能對財政的長期平衡產生不利影響。造成預算赤字規模過大的主要原因在于對全年收入預算的低估。

　　(二)對財政超收的預測和分析

　　根據2010年中央和地方預算草案報告，2010年中央和地方共計預算財政收入73930億元，比2009年增長8%。按照2010年全國GDP增長10%、財政收入增長20%測算，預計今年財政收入將會迎來大幅度超收局面。在依法治稅、應收盡收、嚴格征管的前提下，財政收入實際完成額將可能超過年初預算確定額9000億元左右，超收幅度達12%。

　　作為年末實際完成額超過年初預算安排的收入額，財政超收并非是在既定稅制結構和稅率水平下，財政收入超過經濟總規模所能提供的最大收入水平的多收數額。財政超收一方面與預算收入基數是否與預期經濟增長水平相匹配有關，另一方面也與實際的經濟增長水平有關。在設定預期經濟增長水平下，預算基數越低，實際的超收可能越高；實際的經濟增長水平越高，未來的超收同樣可能越高。今年財政超收預計規模比較大，主要與我國日益增大的經濟規模有關；但是從歷史上看，12%的超收幅度并非是最高的，2007年財政超預算收入幅度曾一度達到16.4 %。

　　今年財政收入大規模超收與年初財政經濟預期過于悲觀有關。一方面，按照年初預算，在年度經濟增長目標設定為8%的情況下，財政預算收入增長8%則屬于明顯低估，因為我國財政收入的經濟增長彈性系數多年來一直遠高于1，達到1.4，財政收入增速遠高于經濟增速。這主要是由我國現行稅制結構和兩者不同的統計價格基礎(經濟增速是按可比價計算，財政收入增速則是按現價計算)所決定的。另一方面，年初8%的經濟增長目標也屬于比較謹慎的預期。從上半年經濟運行狀況看，我國今年全年的經濟增長有可能會遠超預期，這也會帶動財政收入加速增長。

　　財政超收12%主要來源于以下兩個方面：一方面，超收來源于物價因素和經濟增長超預期的影響。假設今年通脹率可以控制在3%，經濟增長率超預期2個百分點達到10%，那么現價的經濟增長則可以提高5個百分點，在財政收入經濟增長彈性系數為1.4的情況下，財政可以超收7個百分點。另一方面，財政超收則來源于財政收入預算增長速度與財政收入實際增長速度(或者潛在增長速度)之間的差異。為了貫徹穩健原則，給工作留有余地，財政預算過程中并不將潛在收入增長速度直接作為預算增長速度，實際工作中通常可以按照預算增長速度低于潛在增長速度4-5個百分點來安排。這樣，今年的財政收入預計實際增速20%則由預算增速8%、預算增速與潛在增速的差異4%-5%、經濟增長超預期所帶來的影響7% 3部分組成，財政收入超預算增長12%是可能的。由此可見，年初財政收入預算增速設定為8%是過低的，而設定為15%左右才是比較合適的。

　　三、2010年財政政策建議

　　(一)應著手實施積極財政政策轉型，將主要側重拉動投資的擴張性財政政策轉變為著力改善民生的擴張性政策

　　從目前的財政經濟形勢看，我國積極財政政策轉型的時機已經基本成熟。模型研究表明，本輪積極財政政策的刺激效應預計在今年將集中進入釋放期，并且會進一步提高明年的經濟增長能力。

　　從我國經濟長期發展和調整經濟增長動力結構的現實需要看，后危機時代的財政政策應當繼續保持適當擴張性。要運用財政赤字提高公共產品供給能力，降低家庭在公共產品和準公共產品上的支出負擔，提高宏觀經濟中的消費率和經濟增長中的消費貢獻率，從而促進發展方式加快轉變。

　　1.應調整政策著力點，逐步將擴張性的財政政策由“保增長”取向調整為“保民生”取向。

　　后危機時期的財政政策著力點應轉變為體現更多的民生性，財政赤字應更多用于普遍提高社會保障水平、降低家庭支出預期的“非建設性”領域以及旨在能夠讓絕大多數居民和家庭、尤其是中低收入家庭和社會中的青年人普遍受益的領域。

　　應著力調整財政赤字使用方向，大力壓縮一般性建設支出，大幅度提高有利于改善民生的非建設性支出力度。要大力調整支出結構，轉變赤字使用方向，適時將財政赤字大幅度調整到教育、醫療、社會保障、保障性住房建設等民生領域，集中突破一些長期制約經濟社會發展的“瓶頸”問題。

　　2.應調整優化政策配置，突出財政政策調節功能。

　　后危機時期的擴張性財政政策，要根據各項政策工具發揮功能的具體特點，針對不同的政策著力點，優化配置政策組合。

　　(1)要大力調整優化政府投資領域，更加注重社會基本制度建設領域的投資支出。要大幅度提高帶有基本制度安排性質的城鎮居民基本住房投資和農村基礎設施投資、農田水利設施投資等，增加政府供給能力，從根本上提振社會消費能力和可持續發展能力。

　　(2)要正確評價減稅的政策效果，靈活使用減稅政策。模型研究表明，我國減稅政策無論對拉動經濟增長還是對刺激社會投資，其實際政策效果已經變得非常弱小。因此，在后危機時代的擴張性財政政策組合中，建議不再將拉動經濟增長作為減稅政策的主要目標，而應將政策目標進一步調整到調節收入分配、促進社會公平正義上來。

　　經過模型評估，2009年減稅政策對經濟增長和刺激投資的邊際作用非常弱小，由于即將取消的406種商品的出口退稅僅占全年出口退稅總額的很小一部分，所以，可以預計，此次即將實施的取消部分產品出口退稅政策對經濟增長的負面影響將會十分有限。

　　(二)應積極組織實施相關財稅改革，推動財政體制和稅收制度改革邁出實質性步伐

　　1.排除干擾，扎實推進，尋求稅制改革新突破。

　　(1)以完善現行房產稅為突破口，確立新一輪稅制改革的政策取向。鑒于現行房產稅暫行條例立法層次較低，解釋權歸屬國務院財政主管部門，修改完善程序簡便易行，且地方政府具有依法推進改革的熱情與積極性，建議主管部門要破除利益糾葛，排除干擾與阻力，明確落實責任，健全完善相關征納環節，支持改革試點，從調節社會收入分配、完善現代化稅制體系、建設地方主體稅種等戰略性高度，依法履行職責，加快推進房產稅制改革。

　　(2)短期調整與戰略性布局相結合，堅定不移地推進個人所得稅改革。個人所得稅綜合改革需要中央與地方綜合統籌，改革涉及面廣，需要重大創新性制度予以配套，尤其需要建立居民收入全面申報制度，既需要綜合統籌、穩步推進，更需要決心與信心。因此，在對個人所得稅改革進行戰略性部署的基礎上，有必要對現行某些納稅項目進行策略性調整，繼續適當提高工資薪金所得稅費用扣除標準，根據物價上漲指數實行向上浮動制度，并適當降低稅率，以切實降低中低收入階層的稅收負擔。

　　(3)繼續改革完善增值稅，推動形成普遍按照商品與服務增加值多環節征收、稅負公平的商品課稅制度。現行營業稅阻斷了增值稅多環節征收、全面調節的稅種優勢，造成不同產業稅負不公平，必須改革現行營業稅，綜合實施增值稅“擴圍降率”改革。一方面，要完善增值稅轉型改革后續措施，盡快全面完成增值稅轉型改革；另一方面，要研究擴大增值稅納稅范圍，實施增值稅“擴圍”改革。除個別行業繼續保留營業稅(如金融業等)外，應及早將現行營業稅并入增值稅納稅范圍，并適當降低稅率，以公平稅收負擔，促進服務業發展，加快產業結構升級。

　　(4)擴大資源稅費綜合改革試點范圍，加速建立反映稀缺程度與消耗成本的資源稅收制度體系。要進一步擴大資源稅征收范圍，將現行資源類相關收費整合并入改革后的資源稅相應稅目，并改革征收方式，提高資源稅率，擴大資源稅制改革試點地區范圍，以促進資源節約，提高利用效率，引導資源節約型、環境友好型社會建設。

　　2.啟動財政體制改革試點，為新一輪財政體制調整探索經驗。

　　(1)試點調整中央與地方分稅制財政體制，尋求財力與事權之間新的均衡。近期，在現行中央與地方收支劃分體系框架內，調整企業所得稅、增值稅的共享比例，改革稅收返還和轉移支付制度，是財政體制改革的重要途徑。中長期則需要結合稅制調整統籌改革國家分稅制度。因此，伴隨著財政形勢全面好轉并進入新一輪快速增長周期，建議及時啟動有關財稅體制改革，選擇有關省市或區域，積極試驗有關改革方案，為在“十二五”期間全面推進財稅體制改革積累經驗。

　　(2)試點省以下各級政府規范化的分稅制財政體制，為系統推進財稅體制改革探索經驗。作為上一輪財稅體制改革的未竟領域，省以下分稅制財政體制改革的缺位造成現行縣級財政普遍困難的不利局面，影響我國縣級財政可持續性發展。伴隨著“省直管縣”“鄉財縣管鄉用”等省以下預算管理體制改革的逐步推開，建議選擇部分改革進程較快、分配體制管理基礎較好的地區，探索試點規范化的省以下分稅制財政體制，為在“十二五”期間系統推進財稅體制改革探索經驗。

　　(三)應正確認識財政超收，科學切分超收蛋糕

　　今年的財政超收實際上已經被大規模的財政赤字所預支。從絕對規模上看，預測財政超收與當年預算赤字大體相當，規模均非常龐大。從為將來償還赤字國債籌集資金來源看，應當將今年的財政超收更多地視為已經具有某種特定用途的資金，或者償債資金，而不可吃光用凈，不留余地。在安排使用今年超收收入過程中，建議遵循以下基本原則：

　　1.優先充實償債基金和預算調節基金原則。財政超收應該首先且主要用于償債準備和其他支出準備。在具體規模上建議安排超收總額的50%左右。

　　2.不安排投資支出與行政性開支原則。伴隨著我國經濟加快回升并且為了切實防止出現經濟過熱，財政超收分配過程中應切實杜絕追加投資預算，以避免對經濟形成新一輪刺激；行政性開支作為政府管理成本，應該始終堅持“少投入，多產出(服務)”的效率原則，財政超收分配過程中同樣不宜進行預算追加。

　　3.重點保障民生支出原則。教育、醫療、社會保障、居民基本住房保障、進城務工人員醫療失業救濟、子女入學入托相關保障等民生領域，多年來苦于缺乏足夠的資金投入，歷史欠賬較多，應該成為此次財政超收分配過程中的重點保障領域。這實際上也是相當于利用舉借國債的形式對民生領域的歷史欠賬集中進行一次彌補，合情合理，用得其所。(作者單位：國家發改委經濟研究所)