見習記者 石俊

　　近日，國家審計署審計長劉家義公布的2009年度審計工作報告，披露了對56個中央部門、310個所屬單位的審計情況。天文數字一樣的地方債，擠占挪用財政資金和違規發放津貼補貼，災后重建基金使用不規范且進度緩慢，甚至使用虛假發票，每一個問題的背后都是國家財政的巨額損失。

　　對比近年來的審計工作報告可以發現，一個明顯的趨勢是，存在問題幾乎年年如此。事實上，我們不僅要對違法違規問題和經濟犯罪案件及時處理和公布，也理所當然地要對負有責任的中央部門和單位領導進行問責。

　　6月23日下午，國家審計署審計長劉家義向全國人大十一屆常委會第十五次會議作了《關于2009年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》(以下簡稱報告)。

　　和往年的審計報告相比，今年的報告始終把擴內需一攬子政策的貫徹落實情況作為審計工作的重中之重，而這也成為貫穿報告的一條主線。縱觀今年的報告，形式和內容都有很大變化。形式上，在向全國人大常委會提交報告的同時，還提交了已公告的21個單項審計結果、56個中央部門2009年度預算執行審計結果、2008年以來已結案的審計署移送的部分典型案件和事項等3個附件。內容上，審計報告對問題不回避、不掩飾，著重反映了預算執行和管理的總體情況、存在的普遍性和重大的問題、產生問題的制度層面的原因；作為附件的單項審計結果公告，具體揭示了每項審計的內容，使報告的層次更加清晰。“這初步搭建起以審計工作報告制度為核心，單項審計結果公告作補充和配套的預算執行審計報告體系。”審計署有關負責人說，這是制度上的一大進步。

　　除此之外，地方債、民生資金和民生工程、資源環境審計等這些“反映最新情況和問題”的內容也成為今年報告中的亮點。而尤為引人注意的是，和往年不同的是，在我國逐漸加大保障性住房建設力度的背景下，報告中也首次披露了保障性住房的審計情況。

　　根據審計署6月25日網上刊出的“2010年審計工作報告問卷調查”顯示，截至7月1日，75%的網友對報告滿意，多數網友認為今年報告在內容上與往年相比有明顯變化，披露問題的力度在加大，而且報告結尾部分提出的四條建議針對性和操作性都比較強，同時希望今后的審計工作應在日常審計、跟蹤審計方面加大力度，公開審計結果推動制度完善。

　　擴內需政策落實成報告主線

　　去年，為應對國際金融危機，中央出臺了擴大內需促進經濟平穩較快發展的一攬子政策措施。“審計機關不僅在所有審計項目中都關注了中央相關政策措施的貫徹落實情況、執行中存在的問題和政策實施效果等，而且在今年的審計工作報告中也將其作為一條主線貫穿全篇，每個部分都結合具體審計項目進行了反映。”審計署辦公廳人士表示。

　　報告顯示，審計署加大了對政府投資項目的審計力度，并重點組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個擴內需投資項目等進行了跟蹤審計和審計調查。報告在肯定投資項目的完成為經濟持續較快發展奠定基礎的同時，指出仍存在招投標、投資管理、執行土地和環境保護相關政策方面的問題，具體表現在招投標管理不嚴格、違規轉分包等問題比較普遍；部分項目投資管理不夠規范；土地和環境保護等政策措施未完全落實到位。

　　在用于擴內需項目的新增貸款的結構和投向方面，報告在金融機構審計情況一項顯示，一些政策性金融機構近年來大力發展商業性業務，在一定程度上影響到政策性業務的深入開展，部分政策性信貸支持未能完全落到實處，違規操作或超范圍經營問題也比較突出，涉及金額共計203.01億元。在審計部分國有商業銀行2009年新增貸款方面也發現，部分新增貸款結構不盡合理，主要是中長期貸款占比高、房地產貸款業務增長快、對農業和小企業的信貸支持力度不夠，還有部分貸款的投向不符合規定。

　　“審計工作報告反映的這些情況，都是所能掌握和確定的最新情況，很多是政策落實中出現的新情況和新問題。”上述審計署人士表示。

　　首次披露地方債

　　“切實加強政府性債務管理，增強內外部約束力，有效防范和化解潛在財政風險。”這是國務院總理溫家寶在今年政府工作報告中所提到的重要任務。報告中單列“對地方財政和地方政府性債務管理的審計情況”進行及時跟進，首次披露了有關地方債的信息。

　　報告顯示，地方政府性債務總體規模較大，而且部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險。審計調查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元，去年新增1.04萬億元，但僅有8.92%用于中央擴內需新增投資項目的配套資金。在這些地方政府性債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。

　　有業內人士指出，天文數字一樣的地方政府債務是如何產生的，是一個必須面對的大問題。這里有體制性和政策性因素，有執政理念問題，更反映出監管問題。1994年的分稅制，在收入層面相對規范了中央和地方之間的分配關系，初步建立了分稅制財政體制，省以下地方政府間的財政體制較普遍地帶來財權重心上移而事權重心下壓。要地方干得事越來越多，可支配收入卻相對不足，很多地方不舉債就不能過日子。

　　“在摸清地方政府性債務底數的情況下，要制訂逐步清理化解逾期債務方案，落實償債責任，有效管理存量債務，嚴格控制增量債務，防范金融風險向財政轉移。”劉家義表示。他同時建議，應清理整合現有融資平臺公司，加強地方政府對融資平臺公司債務的集中統一管理，規范融資平臺公司的設立、經營和籌資行為。

　　重民生首提保障房審計

　　去年報告中，首次披露了對城市基礎教育經費、財政支農資金和種糧農民補貼資金的審計調查結果，報告開始注重向“民生保障”問題逐漸傾斜。“重民生”在今年的報告中也得到更多延續和體現，“重點民生資金和民生工程審計情況”這個單列項足可見其重視程度。而尤為引人注意的是，對保障房的審計結果也首次出現在報告中。

　　報告顯示，2009年，在國際金融危機影響下，各級財政仍大幅度增加民生投入，著力提高社會保障能力和生產生活水平。各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.5%，對擴大內需、促進社會和諧穩定發揮了重要作用。

　　但從審計情況看，仍有一些問題值得關注。首先是部分政策在執行中存在偏差，影響相關政策目標的實現。包括中央財政新增農業綜合開發資金在部分糧食主產省區的分配比例較少；在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，194個區縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發放城市最低生活保障補助3.3億元，其中向1.19萬戶登記擁有個人企業、車輛或兩套以上住房的家庭發放7376.65萬元；9個城市向705戶不符合條件的家庭發放廉租住房租賃補貼86.89萬元、分配廉租住房74套。“部分政策在執行中存在偏差，影響政策目標的實現。”劉家義直言。

　　另外，部分項目進展緩慢，未達到預期效果。截至2009年底，抽查19個省市的448個新建廉租住房和10個棚戶區改造項目僅完成計劃投資額的41%和42%，其中225個項目的地方配套資金落實率平均為44%。同時，項目的后續管理也需要加強。“隨著廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地區出現了租金收取難、日常管理維護難和不符合保障條件的住戶退出難等現象，”劉家義表示，“這不利于形成廉租住房入住和退出的良性循環機制。”

　　與住房問題相關，審計還發現，部分地方違法違規用地問題仍然突出。重點檢查的13個城市有10.19萬畝土地存在未批先用、違規出讓和擅自改變用途等現象，其中7個市的用地單位未批先用土地3.18萬畝，包括0.72萬畝耕地和0.27萬畝基本農田。

　　針對審出的問題，財政部、國土資源部等部門下發了有關通知，各地制訂和完善了48項制度，已追繳、撥付和歸還專項資金209.19億元，收回土地或補辦用地審批手續4.31萬畝，并給予40名責任人員黨紀政紀處分。

　　災后重建基金使用不規范且進度緩慢

　　報告還披露了汶川地震災后恢復重建和玉樹地震抗震救災跟蹤審計的情況，備受人們關注。

　　審計結果顯示，有關部門和地方積極調配資源，注重加強統籌協調，保證了汶川地震災后重建資金的安全完整和建設項目的順利推進，但災后重建的資金使用也存在問題。

　　中央重建基金結存于多個部門和單位，部分資金使用不夠規范。截至2009年底，8家中央單位結存中央重建基金51.79億元，災區各級財政部門和使用單位結存298.63億元。此外，還有58.19億元重建資金被違規用于規劃外項目、日常經費支出和歸還欠款等。“由于缺乏統籌管理，資金撥付進度與重建進展銜接不夠，一些項目建設進度較慢，造成部分資金結存。”劉家義表示。

　　審計還發現，部分項目的規劃內容與實際情況不盡相符，有的規劃未完全落實。3個受災省2009年下半年對重建規劃進行中期調整后，仍有274個項目的規劃內容與實際情況不符，占抽查數的24%。在規劃落實方面，有82所學校的3967畝新增建設用地未辦理審批手續；有28個項目超規模、超標準建設22.51萬平方米，平均超出37.8%。

　　關于青海玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計情況，劉家義指出，玉樹地震發生后，審計署緊急部署救災資金物資跟蹤審計工作。對18個中央部門單位、31個省區市及新疆生產建設兵團的審計情況表明，救災資金的撥付、使用和物資發放情況較好，審計尚未發現重大違紀違規問題。

　　“審計署已制定玉樹地震災后恢復重建跟蹤審計方案，將救災資金物資審計與災后恢復重建審計結合起來，實行全過程跟蹤，并適時向社會公告審計情況。”劉家義明確表示。

　　土地環保審計關注經濟發展方式轉變

　　自去年底中央經濟工作會議提出轉變經濟發展方式以來，如何轉變成為事關當前經濟發展全局的緊迫性工作，也成為一項長期的戰略任務。今年的審計工作以節能減排、土地出讓收入等資金的管理和使用情況為切入點，重點關注中央關于轉變發展方式、調整經濟結構相關政策的貫徹執行、階段性目標完成、資金管理使用和重點項目建設情況。

　　報告中指出，通過對18個省區的節能減排資金和11個省區的土地專項資金的審計，審計人員發現部分地方違法違規用地問題仍較突出，部分地區節能減排項目建設進展較慢。其中重點檢查的13個城市，有10.19萬畝土地存在未批先用、違規出讓和擅自改變用途等問題，其中7個市的用地單位未批先用土地3.18萬畝，包括0.72萬畝耕地和0.27萬畝基本農田。

　　抽查的18個省區中，有兩個省2007年至2009年實施的十大節能工程項目，僅完成計劃的69%；至2009年底，6個省的既有居住建筑供熱計量及節能改造項目、15個省區的污水處理廠項目和垃圾處理場項目僅完成“十一五”規劃要求的28%、62%和41%。

　　審計還發現，11個省區應征未征土地出讓金等收入381.81億元，未將683.99億元土地專項資金納入預算管理；16個省區滯留、閑置節能減排資金9.67億元；還有20個省區擠占、挪用和套取土地專項資金77.85億元、節能減排專項資金2.82億元，主要用于公共工程建設和彌補公用經費等。

　　據審計署辦公廳人士介紹，報告中揭示了一些應引起高度關注的問題，如部分地方違法違規用地問題仍較突出，部分地區節能減排項目建設進展較慢，相關專項資金管理和使用不夠嚴格和規范等。

　　有業內人士指出，發展方式轉變滯后是多方因素造成，最大癥結在于體制機制不合理。對此，報告也提出了一些制度性的建議，比如建議國家應進一步加快推進財政體制改革，健全事權與財力相匹配的財政體制。在合理界定各級政府的事權與支出責任的基礎上，圍繞基本公共服務均等化和主體功能區建設，合理調整中央與地方收入劃分，著力增強縣級財政的保障能力。