高永鈺

　　在中國30年來波瀾壯闊改革開放中的前20年，國家的經濟建設重心偏于東部沿海地區，珠江三角洲與長江三角洲地區成了耀眼的明星。而廣大的中西部地區長期以來，一直以配角的身份存在于東部地區耀眼的光芒之下。

　　也正因為此，在1997年亞洲金融危機后，為擴大內需，促進經濟增長，中國做出了西部大開發的重大決策。

　　這一決策是以經濟區和經濟帶為樞紐，以重大工程為連接點的。重大工程包括西氣東輸、西電東送、青藏鐵路等的建設速度明顯加快。

　　2000年初，黨中央、國務院再一次明確，要進一步加快西電東送的步伐。而事實上，截至目前，這些具有戰略意義的重大項目中，產生了重大經濟效益的，西電東送堪為首選。

　　今年是西部大開發第二個10年的起步之年，包括“西電東送”工程背后的資源、財稅、移民和環境等各種問題的疊加，對決策層構成了新的考驗。《第一財經日報》為此邀請曾經參與了西電東送的部分官員、專家學者，來共同討論“西電東送”背后亟待解決的問題。

　　第一財經日報：自西電東送以來，不可否認給西部的經濟發展帶來了活力，但從另一方面來講，西部也由此付出了資源的代價，怎樣看待這種矛盾？

　　邵秉仁(全國政協人口資源環境委員會副主任、原國務院體改辦副主任、國家電監會副主席)：首先要肯定西電東送，它的目的是要發揮西部地區資源的優勢，同時又支持東部的發展，這個方向沒有錯。

　　但是現在東西部的差距越來越大，這里有多方面的原因，為此國家還需要完善支持西部的若干政策并細化。西部地區的發展，包括民族問題，如果不能引起更高程度的重視的話，后果將比較嚴重。作為西部大開發一個部分的西電東送，當前也存在著一些問題，亟待完善。

　　周小謙(中國能源研究會副會長，原電力工業部總工程師、國家電力公司“西電東送”辦公室主任)：無論以前還是目前來看，西電東送都是必要的，這為當地的資源找了一條出路。資源如果開發，最好的辦法是當地利用，但當時西部沒有這個條件，只能外送，這是當時的考慮，資源的開發促進了西部經濟的發展，這一點不容否認。

　　我們很早就考慮過西電東送的規模問題，當時各省市的積極性就很高，比我們預想的要高很多。西部一些省市恨不得馬上送出去，有一種今天有電今天送的心態。但西電東送本身各省都需要規劃、需要統籌，也需要考慮長期發展。

　　袁榮貴(貴州省委原常委、副省長，貴州省政協副主席)：拿貴州來說，西電東送的成績還是比較顯著的，這些年的發電量上升很快，也充分發揮了貴州水電、火電互補的優勢。以前貴州光靠水電，但如果遇到冬天枯水期，就比較麻煩。西電東送之后，貴州也建了很多火電廠，這樣就能有較好的調劑。

　　陳秀山(中國人民大學公共管理學院區域與城市經濟研究所所長、全國經濟地理研究會會長)：這反映了一個市場和國家整體需要之間的矛盾�？傮w來看，西部做出了一些犧牲，但卻沒有得到回報。其中關鍵的因素是西電東送的電價是怎樣的，同時資源稅的改革也要加以考慮，而且這也不是西電東送一個工程所面臨的問題，包括西氣東輸、南水北調等幾個大型工程都面臨這個問題。如果西部沒有直接受益，資源還是被廉價外送，這對于西部的發展也會有一些傷害。

　　日報：西部一些省市認為西電東送的上網電價偏低，而受端省市并沒有以低廉的電價轉移給當地的電力消費用戶。如何看待這種價差，對于西部提出的調高上網電價，你認為是否合理？

　　邵秉仁：西部地區可以通過資源稅征收，來增加西部地區的收入。由此所帶來的價格上漲及企業成本上升不能轉嫁給消費者，而應由承擔這項工作的國有企業自我消化，這還可以促進企業科學合理地利用資源。

　　周小謙：如果同網同價，甚至上網電價可以稍微高一點，現在關鍵是政策要配套。

　　袁榮貴：西電東送在電價方面有爭論，西電東送的上網電價比較便宜，盡管這些年價格也逐漸在調整，但上網電價仍然偏低，西部各省市都覺得比較吃虧，這也是西部各省市的實際情況。過去搞西電東送是政策因素，同時也能解決東部資源匱乏的問題，但現在東部發展起來了，區域平衡也應該考慮更多因素。

　　陳秀山：西電東送的上網電價這些年來逐步緩慢提高，但總體上西部仍處于弱勢地位。現實的情況是，東部有替代能力，如果西電東送的要價過高，在送的數量上肯定會受到一些限制。

　　現在中國的終端電價是不是能放開，我認為這是個核心問題，同時“西電”是不是可以向大型用戶簽訂交易協議，也是一個需要探討的解決辦法。

　　日報：如果按照現行的分稅制度，流轉稅收是以公司注冊地作為納稅地，現行的稅費制度將可能對西電東送發端省市的積極性造成影響，流轉稅收如何改革才能解決這種矛盾？

　　邵秉仁：這涉及到財稅制度和政策的改革，如繼續實行分稅制，必須做到西部地區的事權與財權相統一。由于西部的經濟來源主要是自然資源，石油、天然氣、礦產等資源的不可持續性會導致西部的可持續發展受到挑戰。因此，稅收留給西部地區的比例應該加大，包括資源稅的征收應全部留給地方。

　　同時，征稅可以促進資源的合理利用，支持當地的可持續發展，這是一箭雙雕的辦法，也是一條西部地區發展的重要出路。

　　陳秀山：西電東送實際上集中體現三方利益，輸電的地方政府、受電的地方政府，以及中間相關的企業。我認為今后的出路有三個方面：一是資源環境稅的改革，二是終端電價包括上網電價和銷售電價能不能市場化，三是流轉稅的改革，這些都直接關系到區域發展平衡。

　　日報：新增水電移民成本究竟應當由“西電東送”各獲利主體承擔，還是應當由社會和國家“埋單”，一直是一個業界爭論的話題。怎么看待現在的移民成本補償？

　　邵秉仁：我認為，純商業開發的項目，必須由受益主體來埋單。關于移民和環境成本的補償，應該提高水電價格，實現水電、火電同質同價。提高水電價格，就等于增加了一塊收入，這塊收入不是留給企業，而是一部分用于移民、一部分用于生態環境的保護。

　　周小謙：當時主要是在考慮效益，對移民等問題考慮得確實不夠，雖然一直也都很重視移民的問題，但當時由于受政策的影響，沒有把人的問題放在第一位�，F在新建的水電站就充分考慮了這一因素。

　　只要政策能夠配套，實行水電、火電同網同價，水電利潤的一部分完全可以解決移民成本問題，也可以保護生態環境和進行治理。

　　袁榮貴：(貴州)現在新建的水電項目，包括烏江的開發以及外省的占用農田，這都有新的政策，都在執行。比如在省和省的交界處修建水電站，要淹沒上游的一些農田等，這都要給上游的省市一部分稅費。

　　過去提倡開發式移民，補償很低，老百姓很吃虧，1994年以前的水電站到現在還有很多遺留問題。

　　陳秀山：當時就是一次性的協議。這就涉及到現在爭論較多的一個話題：大工程的社會成本。有些社會成本是可預見的，還有一些是不可預見的。

　　而且，現在對于學界提出的火電同網同價也不能簡單去看，同網同價之后，有些地區能夠平衡，有些地區還有很多盈余。現在有一種觀點認為，同網同價可以解決現在面臨的這些問題，還有一種觀點認為同網同價之后，問題還是解決不了，比如物種的消失等多種后遺癥。

　　日報：現在的電力體制對于西電東送的影響，如何看待？

　　邵秉仁：我認為國家應該加快壟斷行業的改革，電力體制改革下一步要實行輸配分開，不然現在買電賣電都是電網說了算，這其中的一大塊利益其實都流向了企業，而不是造福于民。

　　同時要進行價格改革，不能用成本加利潤這個簡單的辦法，而是應該由市場來形成價格。

　　袁榮貴：電網的利益較高，我們的獲利較低，這個也是客觀存在的。

　　陳秀山：電力體制對于西電東送目前看起來影響還是很大的。目前電力還是半市場半計劃，發電是多頭的，但電網是壟斷的。

　　我們現在討論的輸配分開對于電力體制改革來說是一個很重要的環節，但就算輸配分開了，輸還是完全壟斷，配也不是完全放開。從某種意義上來說，社會利益的資源配置，在某些時候就是犧牲了某些局部利益的。

　　今后西電東送中資源的補償和環境的補償，都應該加以考慮，在西部大開發第二個10年之際，無論是發端還是受端的地方政府，以及中間環節的這些企業，都應該抽取一部分利潤給予環境，作為補償。

　　日報：關于西電東送本身，在豐水期東部地區想辦法消納，在枯水期西部地區希望自己多留一些，地區之間的利益關系如何平衡？

　　邵秉仁：西電東送本身對于東西部來說，都有利益。西部電網建設較滯后，到豐水期只能大量棄水，為了能夠在當地消化這些電力，西部地區只能搞高耗能企業，環境和資源的破壞越來越嚴重，東西部的差距也越來越大。因此，必須有一個統籌考慮，不能由地區自己說了算。

　　周小謙：任何區域都不是孤立的，要考慮地區能源平衡，(西電東送)不能過度地送，而地區能源問題也應該把火電和水電結合起來，那就叫調劑，因此一直要求必須要聯網，為的就是要優化資源配置。

　　現在這些問題必須要解決，目的只有一個，那就是要維護老百姓的利益。這里面有些政策已經改變了，但由于執行不到位，所以也有一些后遺癥。

　　袁榮貴：這個問題客觀存在，過去西部地區勒緊褲腰帶，支持東部發展。還有就是調峰的問題必須要解決好，貴州和廣東以前就協商過很多次。當前面臨的這些具體問題都要解決好，不然西部地區的資源都耗費掉了，老百姓又不能獲利，所以一些資源地區的老百姓對政府的意見比較大。

　　陳秀山：(我覺得應該)國家設立一個框架機制，讓地方去談判。實際上，完全市場化或者完全計劃，都解決不了目前的問題。因為需求方是壟斷的，而且有替代的可能，如果完全市場化或完全計劃性，國家戰略就沒辦法實施了。唯一的辦法也只能是在一定市場條件下去談判。

　　當前關于西電東送，有兩種觀點：一種觀點認為，長期進行資源長距離、跨區域的配置，不是一個方向；另一種觀點認為，由于中國資源分布的不平衡性，資源長距離、跨區域配置是解決當前資源配置問題的一種方式。我個人認為，隨著核電的建設，隨著西部的發展，經濟總量的增加，尤其是西部工業化的過程，資源和需求不均衡的程度，會有所緩解。