重慶城投的政府之手
重慶城投的政府之手
重慶以“8大城投”引領的地方政府平臺投融資模式，可供政府最大限度地組合各種資源，其核心理念就是“資產變資本”“時間換空間”
文/特約記者 于寧
重慶以“8大城投”引領的地方政府平臺投融資模式，由于可供政府最大限度地組合各種資源，其經驗為不少地方所借鑒。
在先后擔任重慶國資委、重慶發改委副主任的范文仲看來，重慶的國資已經成為政府的“第三財政”——大部分城市的市級財政來自預算內、預算外收入，而重慶市政府的很多職能由城投公司承擔，國企與城市發展、政府工作緊密聯系，涉及領域包括基礎設施、社會職能、危舊房改造，不一而足。
政府全力推動、以土地捆綁項目，以及強勁的信貸支持下，重慶國資在資本金匱乏的情況下發展強勁。截至2009年9月底，重慶市屬重點國資總資產9390億元，凈資產2443億元，負債率從原來的80%-90%下降到60%。在全國的排名，也從第19位升到第4位。
在資本金不足時，投融資板塊通過5大注入(國債、土地、存量資產、規費、稅收)完成了從靜態、零散的國有資產到動態的、整合的信用資產，即把資產變為資本，再運用土地和金融杠桿(信貸、擔保等)去放大。
總結其核心理念，就是“資產變資本”“時間換空間”。 重慶國資委的一位官員稱：“要找到市場上還沒運轉起來的東西，讓他運轉起來；第二要找到運轉的平臺，把這兩個事情做好，資本就會從小到大”。
在經濟下行時期，這一模式并非沒有受到挑戰。“我以前也認為土地出讓不能持續，2008年上半年也確實出現了賣地難。但是信貸放水了，我們度過了最艱難的時期。政府總是可以調控，不會讓國企死的”。重慶國資委的一位官員感慨地說。
果真如此嗎？
重慶水投反向融資
身為“8大城投”之一的重慶水利投資(集團)有限公司(下稱重慶水投)并不諱言其“反向融資”模式。重慶水投主管財務的副總經理陳方明告訴記者：“一般是企業資本金撬動項目貸款，而我們是以貸款撬動項目資本金的落實。即通過爭取政策和資源向銀行申請貸款先投入水利項目建設，然后在未來若干年通過財政每年撥入的財政資金還款后再轉為項目資本金，所以我們的資本金是動態的，真正轉換成資本金需要時間”。
此所謂“時間換空間”。國家開發銀行有關人士稱，類似于重慶水投的項目為政府投資的準公共產品。投融資體制改革后，由政府主導的投融資平臺來承擔，投資帶動地方經濟發展，增加稅收、土地收益，政府用未來收益填補貸款。銀行則先期進入，給政府平臺貸款。
對于政府而言，這種模式的便利顯而易見。陳方明介紹說，原來水利公司大多受困于資金到位的進度，項目推動曠日持久，一個水利項目甚至要花十幾年才能完成，而原初的規劃預算早已物是人非。而重慶水投作為全國最早的企業化運作的水利建設平臺，2003年11月成立，2005年開始全面起步，當年要投資40多個項目，而中央一年給的重點項目資金總共才幾千萬元。
作為公共事業，水利投資項目的資本金應該來自中央、市級以及區縣財政3部分。因中央資金到位的比例、時間并不確定，同時，市級和區縣財政也缺少資金。當時水利部和發改委提出“先建后補”，所以重慶水投在資本金非常匱乏的困境下滾動發展，用貸款投資，“完工、收尾1個項目增加1個項目”，銀行先墊錢，有時項目建完了中央資金還沒到位。
陳方明介紹，國家對中型水利項目的補助一般能達到審批額的3-4成，但審批額不能等同于實際投資額。比如澤渝1期項目是上世紀90年代完成的審批，審批投資總額28億元，但由于物價、地價上漲，現在實際投資達到近50億元。
2005年，重慶水投向重慶開行貸款50.15億元，其中7.4億元是軟貸款，42.75億元是項目貸款。這7.4億元軟貸款再加上市級、中央的少數資金總共10.29億元，就構成了當時的資本金。但相比重慶水投的項目規模而言，仍存在資本金缺口，國開行的實際貸款難以全部到位。
2006年及2007年發生在重慶市的“百年旱情”和“百年洪災”暴露了重慶水利基礎設施十分薄弱，引起了市委市政府的高度重視。重慶市政府和開行領導溝通后決定，在中央資金沒有到位的情況下由市級政府先墊付，于是2007年重慶水投通過市級政府未來15年增加的財政資金投入向開行申請了63億元政策性貸款、16億元項目貸款(總計79億元貸款)。這兩次籌資129億元，總算把以前的資本金補上了，至今貸款已使用90億元。
陳方明解釋說，“這63億元，我們企業和政府叫政策性貸款，在重慶開行看來都是項目貸款，只不過還款來源是政府——債務雖然在水投的資產負債表上，實際上是由重慶市財政通過水投帳戶來償還貸款本息”。
重慶市政府出具的《關于“十一五”水利建設63億元貸款還款來源的承諾函》中，財政局對水投集團向國家開發銀行申請的63億貸款本息償還給予明確，即2007-2020年，承諾每年從水資源費、水土設施補償費、砂石資源費、土地出讓金增量、新增土地有償使用費增量中安排資金作為還款來源，確保償還貸款本息。
陳方明把水投的模式稱為“反融資”，“一般是企業資本金撬動項目貸款，而我們是以貸款撬動項目資本金的落實。這63億元我們可以叫做準資本金，這些貸款，在每年財政還款后就轉為資本，2020年全部轉完，所以我們的資本金是動態的，真正轉換成本金需要時間。”他認為，對銀行而言，資本金的實質大于形式。
截至2009年末，重慶水投籌集各類水利資金280億元(其中代各級政府融資96億元)。實際到位各類資金150億元，中央21.65億元(占14.38%)，市級財政54.37億元(含重慶水投代市政府貸款籌集資本金到位45.37億元)，占36.2%，項目貸款及發行企業債券到位66億元，占44%。區縣配套8億元，占6%。
同樣需要“時間換空間”的還有土地變現。區縣政府在沒有資金的情況下往往“以地換庫”。比如澤渝1期的15個項目，8個是以地換資金，區縣給地，重慶水投給建設資金，水投再通過土地抵押貸款來解決這部分資金。
一種是真正的以地換資金，比如綦江把63萬每畝凈地賣給水投，獲得3億資金，將來水投來變現。更為常見的是區縣把儲備土地轉給水投，水投通過貸款來解決資金問題，所以土地的未來收益必須能覆蓋貸款。這兩年，水投把6萬畝儲備土地的未來受益權(未來土地出讓的增值部分)以53.8億元計入無形資產。
“董事會審批投資額，需要多少土地，增值多少、何時變現，都要測算。土地有條件就變現，沒條件就儲備著。市政府在審批土地的時候，土地和項目是聯系在一起的，比如這塊地用于某個項目，解決多少資金，具體的我們要和區縣政府談判”。陳方明說。
截至去年上半年，集團公司與26個區縣簽訂了土地儲備協議，涉及32個重點水利工程項目，已經落實協議儲備土地5萬畝，協議增值收益53.56億元，獲得市政府批準的儲備土地4.2萬畝，其中3.2萬畝辦理了《土地儲備證》。
重慶高速如何還息？
2009年5月，重慶高速公路集團有限公司(下稱重慶高速)搬入位于重慶北部新區的新辦公大樓。11月，重慶高速發行了28億元的10年期企業債，用于新項目投資及還貸等。
按照重慶高速董事長李祖偉的思路，從現有的30個項目、近千億元資產中剝離出約150億元優質資產(即盈利的公路)成立一個新的融資平臺(重慶高速公路投資有限公司)，因為公司發債后的負債率將超過70%，融資能力減弱，而重慶高速700億元貸款的利息必須通過持續融資來償還。
和西部地區其他省份的高速公路公司一樣，重慶高速公路建設成本高，回收期長，不少公路項目連貸款利息都難以償還。李祖偉認為，解決西部高速公路的問題就是中央要多投資，收費年限要有區域差別，應與收費價格、投資回報以及當地的經濟情況建立有機關系，可以從目前的25、30年延長到50年甚至更長。
2004年至今，重慶已建和在建的高速公路近2000公里。2009年內通車里程近1600公里，2010年全部建完。
第1個1000公里，自上世紀90年代開始修建，位于主城區附近比較平坦的地區，當時成本僅為4000萬元/公里，中央出資100億元占項目概算的25%，地方政府出資5%-10%。
2004年開始修建的重慶第2個1000公里高速公路，資金便出現瓶頸。由于此時是在偏遠地區修建高速公路，橋梁、隧道占比高，成本翻番，達到每公里8000萬元。“但中央出資并沒有成比例增加，我們就得自己想辦法，從國開行獲得20-30年的軟貸款60億元，轉讓6條路的部分股權拿到50億元”。李祖偉說。
這2000公里高速涉及30個項目，修路需要3-5年，通車后5-8年沒有效益。即使到了回報期，往往10條路中只有1條效益好，本身就要去補貼效益差的路。“西部地區基礎設施、經濟狀況差，修公路更多是為地方經濟發展創造交通條件。中央應該加大投資”。李祖偉稱。
中央投資并未從天而降，但李祖偉認為仍有可操作的空間：基礎設施有超前性，未來會有收益，因此只要當下資金鏈不斷，銀行就有意愿貸款。目前，重慶高速的負債率達到69%，負債近700億元，僅利息就超過30億元，超過每年的通行費收入，每年現金流缺口達20億元，因而整體而言遠不具備融資能力。李祖偉所設計的剝離組建新的融資平臺，遵循的正是以“時間換空間”的典型思路，以未來的現金流解決項目建設初期的資金缺口。
前2000公里是主通道、主干網，也是必須修建的。再建的1000公里還沒納入國高網，這意味著幾乎得不到中央資金支持，目前重慶市在爭取納入國高網。后1000公里總投資900億元，預計未來5年建完，但也要看地方經濟情況。預計以后每年投資100多億，每年都需要30億的資本金。
在重慶交委的一位官員看來，未來投資的1000公里也是省際的骨干網，比如重慶到陜西的高速還沒通，成渝高速流量很大形成擁堵。“現在看來不是修早了，而是是修晚了，現在要建成渝三通道，還要修萬州、達州等主通道，而且很多主干道都在修復線。到2015年就建得差不多了。這兩年投資最大，每年180-200億，以后每年140-150億”。
李祖偉認為重慶的高速公路投資還算穩健。據悉，周邊省份的數字更為驚人：貴州的規劃是6851公里，計劃2020年實現縣縣通高速；湖南境內近6000公里，陜西省投資力度也很大。
此外，2009年“4萬億”中央投資項目中，重慶只有9.1億元是高速公路和農村公路。由于國家給農村公路的補貼不夠，重慶政府在“十一五”期間，已經以市級財政增量為條件獲得了50億元貸款來提高補助標準，以緩解貧困地區的財政壓力。
地根和銀根
對于地方融資平臺而言，土地是最重要、定價也最為微妙的資源。
2002年重慶開始土地儲備，2003年成立了重慶城市投資建設公司(下稱重慶城投)、重慶水投、重慶高速、地產集團等“8大城投”公司，除了地產集團，其他7家承擔融資功能和基礎設施建設職能。“8大城投”幾乎家家都有至少數萬畝的土地儲備——或是政府以土地注資，或是以土地抵押貸款，且以未來土地出讓收益償還。這些離變現尚十分遙遠的土地，事實上是一種朦朧的承諾，支撐著各家城投公司反向融資，“以時間換空間”。
比如重慶水投，無力提供配套資金的區縣政府往往“以地換庫”。近兩年，水投與重慶26個區縣簽訂了土地儲備協議，涉及32個重點水利工程項目，把近6萬畝儲備土地的未來收益權以53.8億元計入無形總資產。
再如重慶高速，目前與地方簽約的土地有2萬畝，但近年內無法變現，未考慮納入收入。
又如，2008年重慶政府給輕軌公司3萬畝土地，以便將來補充資本金和償貸出現缺口時使用。
這種“土地捆綁項目”的模式逐年解決了以前年度市政基礎設施籌措資金的還款問題，籌措了在建項目資金，以滾動建設、滾動儲備和滾動還款方式保持資金鏈的發展。不過，其難題在于，土地資源未必能滿足年度投資量的需求。為實現“十一五”發展目標，僅重慶城市建設投資公司1家5年間必須確保不低于4.5萬畝土地的整治變現，每年獲得農地轉用9000畝的指標，每畝的增值收益達到50多萬元才能彌補資金缺口。但重慶全市每年的土地指標只有15萬畝，經營性用地只有2、3萬畝。
這些土地大多還沒有取得土地證，只是辦理了《土地儲備證》，即僅獲得規劃用地指標，重慶的銀行以應收賬款質押等方式亦提供了大量土地抵押貸款，抵押率多為2-4折。
充分利用土地融資的同時，重慶也在著力撬動金融杠桿，發揮金融放大器的作用。2009年重慶貸款增幅比例在全國排名居于前列，重慶市本外幣貸款余額達到8856億元，增長41.7%，新增貸款2605億元。
重慶市長黃奇帆曾表示，重慶的銀行貸款爭取5年后達到GDP的150%，10年超過GDP的1倍。上海貸款2萬億，GDP1萬億；北京貸款3萬多億，GDP8000萬，如果貸款規模和GDP一樣多，就不是經濟中心。
在4萬億的政策下，重慶的銀行業在競相擴大市場份額。往年給當地城投貸款最多的重慶開行，今年的新增貸款預計達到205億元，只排到第6位，而排名第1的農行重慶分行的新增貸款已經超過400億元。
一位銀行業內人士稱：“其他銀行以前很少介入平臺類、政府信用的公司，今年倒過來了，一下子大量介入。”比如，開行給1個中等區縣放款3-5億元，認為這是合理負債水平，而其他銀行能授信20億元，實際發放貸款也很大，使得區縣現在都不找開行，變成商業銀行求區縣貸款了。開行在很多區縣的貸款不到1億，幾千萬，還有幾百萬的，象征性覆蓋到，而有的區縣貸款已經達到幾十億。
業內人士普遍認為，區縣城投的貸款風險最高，重慶40個區縣有18個是國家級貧困縣，財政本來就困難，而區縣將大量無效資產或不產生效益的資產注入平臺，作為資產或資本，比如辦公樓、學校、醫院，這些不產生收益的資產注入雖然能降低負債率，但出現信貸風險時不能賠償，還要依靠政府財力。
比如，北碚區政府債務集中在8大融資平臺，債務高達35億元，舉債資金大量用于基礎設施建設，如重慶縉云資產經營公司2008年舉債9.57億元，年末債務余額15.87億元，其中2008年新增債務用于城市公益性建設項目資金7.77億元，這些項目本身并不產生直接的財政收入，一旦無力償還，最后的清償責任仍將由政府承擔。
2008年北碚區財政可支配財力10億和當年債務余額45.21億元相比，債務是可支配財力的4.5倍。北碚區財政2008年年末凈結余為零，說明無多余資金承擔未能預期的風險。今年長壽區政府為化工園區提供16.7億元貸款擔保。
審計部門發現，重慶市及部分區縣政府和財政部門為86億元貸款提供擔保。其中包括，2008年9月，重慶國資委按照市委會議精神，以7家市屬國有企業作為貸款主體或提供擔保，向進出口銀行重慶分行貸款50億元，專項用于渝東南、渝東北16個區縣特色工業園區的建設，各區縣以園區的土地出讓金、地方新增稅收作為還款來源。但是很多區縣招商不利，抱怨還債壓力太大。
另一家銀行的支行行長稱，即使重慶市區城投的貸款也不是沒有風險。渝北區有4個城投，該區實際的債務/可支配財力有5、6倍。貸款增加后負債率應該增加，但是他們的資產負債表并沒體現出來，主要是把資產評估大了，其中主要的增加了土地估值。
四川重建之后的融資隱憂
當災后重建任務基本完成和國家支持政策退場之后，四川省要繼續保持大幅度投資增長將面臨較大困難。地方政府如何形成穩定的財源，拓寬融資渠道，減弱對銀行貸款的過度依賴依然是難題
文/本刊記者 楊海霞
當2009年各地方政府為了配套資金而煞費苦心舉債之時，四川省廣元市作為重建災區則史無前例地迎來了國家資金的關照。
廣元市所轄4縣3區全部是國家或省定貧困縣(區)，一直以來都處于債務負擔沉重的困境中，每年都要從微薄的財力中擠出部分資金，分年度逐步償還歷史債務。但是2009年，當地的財政狀況和投資狀況得到了極大改善，在國家災區重建政策的扶持下，當地獲得的財政資金支持得到了數10倍的增長。
這種情況在整個四川省并不鮮見。事實上，2009年在災后恢復重建項目投資帶動下，四川城鎮固定資產投資增速躍居全國第1，總量居全國第7位，創下了歷史最高水平。與此同時，四川省的GDP同比也增長了14.5%，增幅比全國高5.8個百分點。
從四川省統計局公開的數據來看，投資高速增長的背后是國家預算內資金和銀行貸款的高增長。數據顯示，2009年四川省固定資產投資資金來源12785億元中，政府性資金3389.5億元，占26.5%，其中中央災后恢復重建基金1095億元、中央財政預算內資金420億元、兄弟省市對口援建資金約400億元、省內各級財政資金700億元、地方政府債券180億元、港澳援建資金和國外優惠緊急貸款45億元、其他549.5億元。
其中國家預算內資金增長速度甚至高達370%。另一個來源是銀行貸款，來自國內金融機構的貸款為1773.6億元，占13.9%，增長了33.3%。
因此，無論是省級政府還是市級政府，對當前的債務情況都較為樂觀，然而，一些專家還是表達了擔憂，雖然四川省近兩年的償債壓力不大，但是隨著重建項目陸續宣告結束，同樣面臨其他地區一樣的可持續融資的問題。在重建資金退場之后，四川省要想保持高的投資增長速度，仍將無法擺脫對融資貸款的路徑依賴。
債務融資
廣元市是四川的地級市，也是汶川地震的重災區。2009年經濟刺激計劃下，由于中央資金劃撥有限，為了實現項目配套，很多地方政府債務規模呈飛速上升之勢。而廣元卻得到了有史以來最大的國家資金支持。可以說，災后重建給廣元市經濟社會發展帶來重大機遇，也給地方政府融資創造了更好的條件。
在這樣的資金支持下，廣元的日子好過了許多。而過去，進行基礎設施建設的資金只能來自于上一級財政撥款和政策性銀行貸款。
2005年以前的廣元政府遺留下不少歷史欠賬，2005-2008年，他們逐步歸還了歷年市政欠款2109萬元、河堤工程欠款1480萬元；2002-2008年，又陸續歸還機場債務支出近億元。機場是廣元市歷史上最大公共工程，總投資44000萬元，資金來源中包括國債轉貸資金17000萬元，國家開發銀行貸款2800萬元，自籌資金10350萬元，而自籌資金中很多是工程、設備欠款，總額達7500萬元。此項工程成為廣元市各屆政府的沉重負擔。
2005年以前，廣元地方政府融資規模較小，途徑也很少， 基本上只依靠土地出讓收入一項。2005年以后，新一屆政府大膽探索，通過市場化配置資源，挖掘公共資源的潛力，推動政府融資規模不斷擴大，融資渠道也逐漸豐富。在每年預算安排相應資金的同時，通過土地、采探礦權和出租車經營權的有償出讓，實現了資源向財富的轉化，進而帶動城建規費收入和融資貸款穩步增長。
盡管如此。融資貸款仍占據了政府建設性預算的近50%；其次是土地出讓收入，占33.5%；特許經營收入占7.5%，政府預算安排占3.9%，城建規費占3.3%。2005-2008年間，政府建設性融資規模分別達到了1.8億元、2.8億元、2.5億元和3.1億元。
而在銀行貸款中，又以國開行貸款主導，其他商業銀行的固定資產貸款很少。以交通為例，除每年縣鄉公路中央財政投入2-3億元以外，近年來基本上是通過2級公路收費、養路費返還和超限超載稽察收費權質押，獲得項目貸款和短期流動資金貸款，其中，短期流動資金貸款主要解決資金鏈問題。城建則基本上是市政府劃定特定區域土地，由其融資平臺國投公司到國開行抵押貸款，貸款本息由土地拍賣所得或財政直接撥款償還。
如果不是前兩年國開行貸款豁免；地震過后，國家對重災區的扶持政策將國債轉貸資金豁免，廣元市財政還將每年為機場支付2000萬元債務本息。
事實上廣元這樣情形在四川省比較多見，長期以來，四川省基礎設施、社會事業、民生工程等經濟社會薄弱環節投資就不足，歷史欠賬較多，因此，各級政府不得不想辦法籌資。除了財政撥款，就是銀行貸款。2001-2008年間，國家開發銀行四川分行對四川省累計發放貸款1610億元，到2008年底貸款余額仍有499億元。
2009年，我國首次允許地方政府發行2000億元人民幣債券，債券期限為3年。發行地方政府債券主要是為了解決4萬億投資刺激計劃中新增中央投資地方配套資金困難問題。考慮到中央公益性投資項目向中西部重點傾斜，而中西部地區政府財力普遍較為薄弱，因此，中西部地區分配到的債券規模較大。四川省發行地方政府債券180億元，成為2009年地方政府債券發行規模最大的省份，占全國2000億地方債券額度的9%。
但地方政府債券發行對項目的資金支持非常有限，180億資金在12785億元投資中所占比重非常低，可謂杯水車薪。
融資平臺迅速發展
事實上，依靠財政和信貸兩個途徑，遠遠不能滿足地方投資的需要。而融資平臺的成立大大增加了利用銀行貸款的空間。
四川省相關部門介紹，四川省融資平臺起步較低，但發展勢頭較快。新設立的融資平臺注冊資本普遍較高，且2004年以前設立的融資平臺基本都在近兩年追加了資金，均以較快的速度發展，當前資產狀況較好。
其中，“1+N”經營模式的四川省融資平臺別具特色，這種控股集團形式的平臺近年來受到了銀行的追捧。
即以一個較為綜合的融資平臺為核心，另設多個側重不同經濟領域的專業投資平臺。以2009年成立的四川發展(控股)有限責任公司(簡稱四川發展)為例，這家融資平臺注冊資本達到800億元，總資產逾1300億元，是四川融資平臺的“航母”。除了四川發展作為省級綜合投融資平臺，四川省還另設了鐵路、水務、交通、環保、農業、能源、優勢產業開發等產業投資集團，四川發展擁有各產業投資集團的部分股權，是各產業投資集團的控股或不控股股東。
再如樂山市，也采用了“1+N”的經營模式，以樂山市國有資產經營有限公司為核心，下設多家專業投融資子公司。
雖然在設立融資平臺時， 都將融資渠道市場化和多元化作為設立和運作融資平臺的原則之一，但在目前的投融資模式下， 由于其他融資渠道不暢， 銀行貸款仍是各個融資平臺最主要的資金來源。而融資平臺也已經成為地方政府籌措銀行貸款的重要工具。
在這些平臺的運作下，地方政府可以多渠道獲得銀行貸款，比如，通過政府投融資平臺，地方債券被允許作為資本金進行銀行貸款，180億的地方債券可以被放大至3倍乃至更多。
而那些綜合性的大型政府融資平臺因其實力雄厚，管理相對規范，更能獲得銀行及其他投資者的信任。四川發展在成立的短短兩個月之后就取得了數百億“隨時可以提款”的實質銀行授信。
從資產負債率來看，四川省各融資平臺負債率最高的為69.2%，最低的為17.1%，大多在50%左右，但是，如果從治理機制和資產狀況來看，大多融資平臺都存在運作不規范、抗風險能力差的問題。
廣元市2003年成立投資控股集團公司(簡稱國投公司)，但在2006年以前政府性投資都是由政府部門負責，國投公司的作用很不明確，直到2006年以后，政府逐漸意識到政府融資平臺在經濟發展中的積極作用，加上國家對地方政府投融資平臺政策鼓勵，開始加大對融資平臺的投入。市政府明確將其作為政府性融資的總平臺，下設城建、交通和園區3個分平臺，開始進行政策性貸款融資。
但是，國投公司基本上僅擔當“出納”角色，沒有形成真正意義上的、符合風險收益一體化要求的投融資主體。國投公司注冊資本金基本來源于財政撥付，市政府實際上是城建項目的管理者、投資者和經營者，城建項目的決策、融資、建設、經營和管理又由市政府的不同部門來執行。
據悉，國投公司24億元資產中，絕大部分是行政事業單位辦公樓和經營性用房，其中，有相當一部分是非經營性資產。公司股權資產只有供水和排水公司，真正的實物資產只有公司所在地的兩層辦公樓。目前，公司資產規模和凈資產規模雖然較大，但主營收入很少，每年的營業利潤好的時候只有幾十萬元，大多時候需要政府彌補經營虧損。
在這種情況下，到2009年3月，由國投公司作為業主的項目仍達到19個，包括城市新區基礎設施建設、旅游公路建設、隧道和橋梁、學校和醫院建設，貸款總額達到了6.15億元，主要來源于國開行和進出口銀行，而2008年，全市以及市本級財政一般預算收入分別為6億元和3億元。
風險防控機制
盡管存在這樣和那樣的問題，根據國家發改委投資研究所課題組的估算，目前廣元清償債務能力還是比較樂觀。
首先從工業園區來看，2008年工業園區建設債務為9000萬元，每年還貸支出1000萬元；即使5年后，園區債務達到10億元，每年還貸支出也只有1億元，而目前園區本級財政收入5000-6000萬元，隨著大企業不斷進入，2010年，園區本級財政收入可達2-3億元。園區自有財力完全有能力應付。
從全市來看，廣元市本級規劃期內可用土地9500畝，其中6000畝可用于經營性拍賣，按平均每畝100萬元計算，政府土地收益在60億元左右；扣除補償費、土地整理等費用，還有一半左右即30億元可用于建設性資本支出。而2008年G財政基建預算支出合計只有3.4億元，土地財政對政府投入有一定的支持能力；2005-2008年，廣元市本級還貸支出年均6000萬元左右，最高年份的2007年還貸支出 9719萬元，預計2009-2010年的還貸支出年均1.4-1.5億元，這一時期是還貸高峰期，3年以后，每年還貸支出將降到5000萬元左右。而2006-2007年，市本級土地拍賣收入均在1億元以上，即使2008年沒有拍賣一宗土地，國土收欠仍達6370萬元。所以，政府的償債能力在債務高峰期有一定難度，其他時期則沒有太大問題。
此外，地方政府與國家開發銀行建立的信貸關系也有其自身的風險防控機制，有一定的抵御債務風險能力。
自2006年開始，廣元市設立市融資辦，專門辦理與國開行相關的業務。到目前為止，國開行是與廣元市政府合作最好、關系最牢固的金融機構，廣元市政府背景貸款80%來自于國開行，合作領域也從土地儲備貸款拓展到城市道路、橋梁、公園、教育、醫療等部門。
國開行給廣元市政府的授信額度是10億元，這一額度是根據政府財政實力評價確定的。據悉，國開行對地方政府財政實力的評價分地方經濟和本級財力兩個部分進行，2006年以來，根據上述指標確定的廣元市政府授信額度沒有大的變化，貸款余額基本控制在10億元以下。
國開行給廣元市政府的貸款都有明確的還款來源和抵押物。還款來源包括土地出讓收入、城市發展資金、經營收費、政府償還；抵(質)押物則大多為經營性土地。采取統一授信的形式，但是國開行仍需開展具體項目核準手續的審查、項目自身收益分析和還款機制設計。在申請每一筆國開行貸款之前，廣元市政府也要認真考慮還款來源，明確具體的抵押物，融資方案經過市政府反復研究后，還要報市人大審批。
這種情況在四川省比較普遍。四川省發改委一位人士也指出，四川省政府投資負債清償工作基本能按債務清償合同約定正常開展，沒有出現大的債務清償違約事件，政府投資負債風險也處在可控范圍之內。
他還指出，“作為最大的資源擁有者，政府具有超強的債務償還能力，雖然我們無法對政府債務償還能力進行具體量化，但可以確定相對于現有的政府負債規模而言，償還能力應該比較充分”。
不過他也表示，風險總是孕育在過分自信之中，如果目前政府通過融資平臺、通過政府增信大規模舉債的行為模式不能得到有效的規范和控制，未來政府融資的債務風險將會迅速膨脹。從目前掌握的情況看，樂山市等部分地方政府的融資資源已近枯竭，能用作注資的資產已幾乎用盡。政府擁有的資源雖然相對龐大，但終歸有限，地方政府需要摸清家底，將負債規模建立在可靠的償還能力之上。
重建之后的難題
令人擔心的是，當災后重建任務基本完成和國家支持政策退場之后，四川省要繼續保持大幅度投資增長將面臨較大困難，資金來源依然是瓶頸。
從四川省統計局公布的數字看，2009年，四川省重災區投資強勁增長勢頭拉動了全省投資快速增長。6個重災區除成都和雅安分別增長34%、64.5%外，德陽、綿陽、廣元、阿壩等增速均超過1.5倍，6個重災市州共計完成投資6705.12億元，占全省投資比重的55.8%，同比增長67.4%，增速比同期全省全社會投資快9.3個百分點，拉動全省投資增長35.5個百分點，對全省投資增長的貢獻率達61.1%。
然而這種高歌猛進的投資并不能持續下去。可支配財力不足是最大的掣肘。據介紹，在此次災后重建中，廣元市的中央財政基金投入高達279億元，加上對口援建、社會捐贈和特殊黨費資金，來自省外的項目資本金投入規模可達300億元；而近年來，廣元市每年得到的中央項目補助資金只有10億元左右。也就是說，災后重建1年的上級財政投入相當于過去1年的15倍。
廣元市經濟開發區過去每年只有市政府預算撥款2000萬元可以用于園區建設。根據災后重建資金計劃，開發區可以得到中央基金2.7億元，省政府園區基礎設施資金支持1.5億元，加上浙江援建的川浙工業園資金2億元，合計6.2億元，1年的基礎設施投入相當于過去的10多倍。
專家預計，隨著災后重建項目，特別是災后農房重建任務已基本結束，災區投資對四川省投資的拉動力度將逐步減弱，此時，新增投資從何而來將是一個大問題，尤其是對于那些公共性特征明顯的領域而言。
近年來，四川省政府投資重點主要轉向基礎設施、民生工程、社會事業等公共服務領域和“三農”等薄弱環節，并基本退出采礦業、制造業、房地產和金融服務等競爭性行業。
有統計顯示，2001-2008年間，四川省國家預算內資金在公共投資領域主要以政府投資項目投入的資金共計868億元，占全部國家預算內資金投入的83%，占比從2001年的63%上升至2008年的91%，總體呈快速上升趨勢；在競爭性投資行業主要以政府補助項目投入的資金共計175億元，占全部國家預算內資金投入的17%，占比從2001年的37%下降到2008年的9%，總體呈快速下降趨勢。
盡管政府投資的公共性特征明顯，但到2008年底政府投資比重仍占22.9%，達到1733億元。
基礎設施建設、社會事業建設和民生工程建設等，屬于經濟社會的薄弱環節，投資需求巨大。但由于此類項目自身的公益性質，民間資本的市場準入障礙仍然存在，政策和信息引導渠道不夠暢通，公平競爭和合法權益還沒有得到充分保障，制約了民間資本的健康發展。同時，這類項目存在著投資需求巨大、投資期長、回報率低等效益問題，也使得民間投資不愿介入此類項目，項目融資比較困難。
長年以來，不少市縣財政拿不出錢搞建設，基礎設施和公共服務投入全部依靠上級專項資金，而災后重建提供了很好的機遇，緩解了廣元市市縣兩級政府的融資壓力，但是，兩年災后重建過后，地方政府如何形成穩定的財源，拓寬融資渠道，減弱對銀行貸款的過度依賴仍然是困擾當地的一個難題。
地方政府融資創新的思路
要適時修改和完善相關法律，建立嚴格的地方政府債券發行審批與監督約束機制，建立完備的債務風險防控機制和償債準備金制度，并對地方政府的既有隱性債務進行清理，同時規范地方政府的土地融資行為以及政府性融資平臺
文/羅松山
創新是正道
我國地方政府承擔著大量地方性基礎設施和公共服務設施供給的責任，同時還要承擔推動地方經濟發展的重擔。基礎設施建設一般投資規模大、需要消耗大量中長期建設資金，而且具有投資的時間集中性(即短時期內需要進行大量的投資)和受益的時間跨越性(即代際間跨代消費和受益)。基礎設施投資項目的這種特性：一方面，決定了地方政府有限的年度財力(包括本級財政收入和上級轉移支付)不可能與當年巨大的資本性投資資金需求相匹配，解決資本性投資資金的缺口問題，需要在財政之外另謀融資通道；另一方面，也決定了對于投資與受益群體相分離的建設項目，需要按“誰投資、誰受益”的原則，通過政府舉債方式提前使用后代人的投資，并由當代人與后代人按受益原則共同承擔償還債務的義務，以合理分擔投資建設成本。在我國實施財政分稅改革之前，地方基礎設施和公共服務設施建設資金主要由中央財政支出承擔，地方政府基本上沒有支出責任。在實施分稅制改革之后，財權向上集中、事權向下轉移的現實，使地方政府承擔的事權越來越多，但地方政府的財力卻并沒有相應增大，地方政府財權與事權不統一問題日益突出、資本性建設資金缺口日益擴大。1995-2008年，地方財政收入占國家財政總收入的比重平均為46.9%，但卻承擔了國家財政總支出的73.6%，即地方政府用了不到一半的財政收入支撐了3/4的相對財政支出責任。在這種情況下，地方政府急需通過財政外資金的融資通道為彌補資本性建設的資金缺口進行融資，而且這種融資需求隨著經濟社會發展對基礎設施需求的擴大而急劇增加，地方政府的投資進而融資沖動日益強烈。
然而，目前我國的相關法律法規既不允許地方政府發債，也不允許地方政府直接向銀行貸款或為項目、公司的銀行貸款提供任何形式的擔保。發債和貸款是地方政府的兩個最主要外源性資金融資渠道，在這兩個最重要的渠道被堵住之后，地方政府為了解決制約基礎設施建設的資金缺口問題，不得不利用各種非規范手段融資，隱性負債已成為地方政府彌補財政缺口的顯性常態，幾乎沒有一個地方政府沒有通過非正規融資渠道為政府財力短缺進行融資。
利用土地生財和變相進行銀行信貸融資已成為地方政府彌補資金缺口的重要手段并形成對其過度的依賴。土地出讓收入是城市建設資金的重要來源，被稱為地方政府的“第二財政”。2001年以來，來自土地出讓金的收入迅猛增加，大約相當于地方財政預算內收入的30%-50%(見下表)。
銀行貸款是地方政府彌補建設資金缺口的另一個重要來源。目前有許多地方政府都通過政府性融資平臺以銀政(銀企)合作、“打捆貸款”方式獲得銀行信貸資金，以解決城市改造和基礎設施建設的資金缺口。從全國城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國城建投資資金的20.9%，2003年達到31.1%，2005年為30.8%；2007年在禁止“打捆貸款”業務后，銀行貸款仍占全國城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來源于銀行貸款。地方政府性融資平臺是地方政府利用銀行貸款進行城市建設的主要載體和實現操作機構。截至2009年5月末，全國政府融資平臺公司負債規模達到5.26萬億元，較2008年初增加了兩倍左右，這些負債資金大部分來源于貸款，估計貸款占85%。
實際上，除了地方政府為擴大基礎設施建設規模的融資沖動外，中央政府也在出現經濟下滑趨勢或遭遇國際金融危機沖擊時，要通過地方政府的投資拉動經濟，從而也引發地方政府的融資沖動。在我國4萬億元投資刺激計劃中，中央政府投資僅1.18萬億元，其余資金需由銀行和地方政府配套。從我們對地方政府資金配套能力的調研情況看，銀行資金的配套、到位率很高，而地方政府卻因財政匱乏致使配套能力不足、配套資金難以落實到位。如湖北省估計中央投資項目的地方配套資金缺口達到60%以上。從全國情況看，2009年地方政府的資金配套任務達6000億元，而地方政府僅能拿出3000億元，還有3000億元的資金缺口，即資金缺口達50%。不允許地方政府違規融資，又不給地方政府的正常融資需求提供正規的融資渠道，地方政府如何完成資金配套任務？
從國際上看，地方政府通常通過發行債券彌補資金缺口，也有的國家允許地方政府直接向銀行舉債。我國之所以一直不賦予地方政府舉債權的直接原因，無疑是出于對舉債風險的考慮，害怕地方政府過度負債形成債務風險。但不允許舉債，并不等于地方政府就不存在負債行為。目前在不允許負債情況下的非正規融資和“隱性負債”，形成了大量負面效應和潛在隱患。地方債務規模既沒有約束，又難以監管；融資行為和資金使用缺乏監督，資金使用不規范，使用效率不高；只管借錢不考慮如何償還，導致政府信用缺失；投資范圍不明確，在競爭性領域擠出民間投資。隱性負債如不能及時防范和化解，將導致債務風險不斷累積，最終不得不向銀行機構和中央政府轉嫁。不允許地方政府舉債，也就等于不會為地方政府的正常融資需求建立一套嚴格的制度規范和政策，來有效約束地方政府的融資行為、控制地方政府的債務風險，目前地方政府存在的“隱性負債”及其隱患也就不可能真正消除，除非取消地方政府提供基礎設施與公共服務設施供給或承擔促進地方經濟社會發展的責任，而這又是不可能發生的事。因此，與其不允許地方舉債而出現沒有監督、約束的“隱性負債”，還不如開正門給予地方政府正規的融資通道，徹底改變地方政府在發展與融資瓶頸之間存在的矛盾，并借此修好圍墻，建立一套規范地方政府融資的制度，建立風險控制和監督約束機制，使地方政府的融資能力、融資行為與資金使用處于透明狀態，接受監督約束，實現地方政府的“陽光融資”。
從我國地方政府融資創新的現實條件看，目前我國擁有大量的富余資金供應，民間資本實力雄厚，在資本市場的市場監管、信息披露、風險防范等方面也積累了豐富的經驗，在銀行體系信貸資金監管與風險控制、中央政府對地方政府的行政約束和管理等方面的能力在不斷提高，這些都為放開地方政府融資創新奠定了堅實的經濟和市場監管基礎與條件。
地方債是主導
從目前國內外地方政府融資的渠道與方式看，主要有財政撥款、債務性融資、資產(資源)融資和權益性融資幾大類融資方式。財政撥款包括地方本級財政預算撥款和上級政府的轉移支付；債務性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券(國債轉貸或中央代發)、政府性投資公司(政府融資平臺)的銀行貸款和公司債券、信托融資等；資產(資源)性融資是各級地方政府利用政府所掌握的資產和公共資源籌措的資金，包括有形資產(資源)融資(如項目融資與土地融資)和無形資產(資源)融資(如特許經營權融資)；權益性融資是政府性投資公司(政府融資平臺)在資本市場上發行股票進行融資或其他自籌資金。
項目融資是目前國際上一種新型的融資方式，正日益受到青睞。它是私營機構(民營經濟)參與公共基礎設施項目建設、向社會提供公共服務，并以項目資源的未來收益或資產轉讓價值收回私營機構的投資成本與合理利潤，從而達到政府為該公共基礎設施項目建設的融資目的。其特點是以項目本身的資產、項目建成后的預期收益(現金流)或權益作為還款保證抵押，來取得無追索權(無第3方提供擔保)或有限追索權(第3方提供擔保)的融資或貸款，它不需要以投資者的信用或有形資產作為擔保，也不需要政府部門的還款承諾，貸款的發放對象是專門為項目融資和經營而成立的項目公司。因此，在項目融資中，用來保證貸款償還的主要來源被限制在被融資的項目本身的經濟效益中。項目融資方式主要用于建設收費公路、發電廠、鐵路、廢水處理設施和城市地鐵等基礎設施項目。項目融資除BOT的基本方式外，還有許多演化方式，如BOO、BOOT等。項目融資在國際上已經發展得比較成熟，我國民營經濟的快速發展和資本實力的增強，為拓寬政府基礎設施和公共服務設施建設融資開辟了新的融資渠道，我國也從1995年開始利用BOT融資方式為基礎設施建設項目進行融資，在國內也有很多嘗試，取得良好效果，如廣西來賓B電廠、北京地鐵4號線就是典型的項目融資案例。但項目融資牽扯范圍廣，操作復雜，難度大，且融資成本與其他融資方式相比也比較高，不易實施。
融資創新不是僅僅只在為新增資產進行融資方面，更多地應該整合和盤活存量資產，利用基礎設施資產證券化進行存量資產的融資創新。基礎設施資產證券化(ABS)融資就是以經營性基礎設施項目所屬資產的收費權為支撐、通過發行證券進行證券化融資的一種方式。大量基礎設施如收費高速公路、污水處理廠等存量資產具有穩定的現金收入流(包括收費與政府財政補貼)，對于這類資產，可通過基礎設施資產證券化(即ABS)方式，將流動性較差的基礎設施存量資產變現、盤活，從而為新的基礎設施建設融資。ABS融資方式有其獨特的優勢，是20世紀70年代以來國際資本市場上最重要的融資創新，實際上我國也已經在ABS融資方面進行了嘗試，如1996年珠海高速公路有限公司以當地機動的管理費及外地過境機動車所繳納的過路費作為支持，發行總額為2億美元的債券，籌集資金用于廣珠鐵路及高速公路建設。
利用股權融資也是引入社會資本、拓寬地方政府融資渠道的一個重要途徑，但由于政府不能作為股東之一直接與其他經濟組織組成股份公司，因而股權融資往往是地方政府通過下屬的政府性融資平臺實現。股權融資包括上市融資和非上市股權融資。股權上市融資目前在國內比較常見，一些以水務、交通等為基礎的交通投資公司、城投公司都通過股票上市進行融資，如上海城投控股(“原水股份”)就是以城市水務和污水處理基礎設施建設融資的典型。非上市股權融資主要是政府通過公私合作(合營)的方式、轉讓部分基礎設施和市政公用企業的股權給民營資本或外國資本以達到融資目的。目前我國非上市股權融資主要是以外國資本為主要融資對象，尤其是在水務領域形成了許多外資控股的城市水務企業，而國內民營資本目前還較少參與。
土地融資在國內外都是一種常見的融資方式。尤其是在我國，土地是政府重要的資源和資產，土地融資成為當前地方政府在缺乏正規融資渠道情況下最主要的融資方式。當前土地融資的主要問題是在沒有正規融資渠道下對其過度依賴，并且融資行為、資金使用沒有受到嚴格監管，未來創新重點是土地融資的制度建設、規范利用土地融資。
在國際上，地方政府也通過銀行借款進行舉債融資。美國、印度的地方政府融資以發行市政債券為主，英國則以銀行借款為主，而德國和日本則是二者兼而有之。我國目前禁止地方政府直接向銀行舉借貸款，但地方政府往往通過組建政府性投融資平臺作為承貸主體向銀行貸款以為政府投資項目融資，并以財政擔保作為還款承諾。
目前我國地方政府的隱性融資中，對各種融資渠道與方式都有所應用和嘗試，但主要是以土地融資、利用政府性融資平臺進行銀行貸款和發行公司債券為主。從上述主要融資方式的特點看，項目融資、ABS融資和股權融資都只能為有收益的項目進行融資，或利用具有預期收益的資產再融資，而大量基礎設施與公共服務設施項目的收益性較低，大規模地利用這類融資方式難以獲得市場廣泛認可；從我國政府與銀行之間的特殊關系看，地方政府直接向銀行借款的信用風險極大，未來政策法規也不會開放政府直接向銀行借款的融資通道，利用政府性融資平臺變相向銀行舉債也將因資金使用難以實現透明和有效監管、風險容易積累等原因而受到嚴格控制和規范；而發行地方政府債券則以地方政府信用為擔保，不受項目收益性高低的限制，同時投資者是否愿意購買地方政府發行的債券完全取決于地方政府的未來償還能力和信用，投資者通過是否購買可以對地方政府的發債行為形成監管、約束機制，實現陽光融資。因此，未來開放地方政府融資大門，允許地方政府公平、透明地進行市場化的融資，在融資方式的創新上只能以地方政府債券為主導，其他融資方式只能作為補充和輔助工具。
對于經濟欠發達的地區，發行地方政府債券面臨著基礎設施盈利能力和財政償債能力的雙重制約而難以獲得市場認可，向銀行借款往往受到銀行風險控制的制約，土地融資也相對較難，即便能夠通過市場化手段融入一部分資金，也難以彌補巨大的資金缺口，因而財政性融資應發揮更大的作用。必須在加強地方財政能力建設的同時，上級財政要給予相應的扶持。通過加大轉移支付力度，使這些地方的財政能夠為其基礎設施與公共服務設施的對外融資提供財政補貼，從而彌補融資能力的不足。
規范重于規模
我國一直不賦予地方政府舉債權，其直接原因是出于地方債務風險的考慮。目前關于是否放開地方政府舉債權的討論中，反對者也主要是考慮到在缺少一些剛性制度的情況下，允許地方政府舉債，可能導致債務規模過大、財政秩序混亂和風險累積。實際上，在客觀上存在地方隱性負債的現實下，允許地方政府陽光融資不僅可以消除隱性負債的各種隱患，也能夠有效抑制地方政府的舉債沖動。
制度的創新是放開地方政府融資的前提和重中之重，“規范”比“規模”更為重要。“規范”就是要通過建立一系列的配套制度，規范地方政府的融資行為。如果融資行為不規范，融入的資金不用于既定的目的，或只融資而不想償還，即便地方政府融資規模較小，也會造成資金的低效利用或濫用，都可能出現債務風險。如果地方政府融資行為規范，地方財政收支情況、融資目的、債務償還能力、資金使用情況等各種信息公開，透明，能夠及時接受市場和投資者的監督，則市場對融資規模自然會做出選擇，而不是由地方政府單方面決定。就地方政府債券來說，其發行規模受到市場認可程度的制約。對于那些地方財政狀況與償債信用良好、籌集資金使用合理高效、相關信息公開透明的地方政府債券，市場會以踴躍購買表示歡迎；而對于那些地方財政狀況很差、根本就無力償還債務或信用低的地方政府，其發行的債券得不到市場的認可，甚至無人購買，則發行就不會成功，政府想多發也沒有資金供給的市場。
地方政府融資制度的創新，重點在以下幾個方面：
1.適時修改和完善相關法律。為使地方政府融資合法化，首先必須對《預算法》《擔保法》進行修改。一是配合地方政府債的放行，對第28條“地方政府不得發行地方政府債券”進行適時修改，允許地方政府融資和發行債券，允許地方政府以對特定項目的財政撥款為限額，對項目融資進行有限擔保。其次要先立法后發債，制定《地方政府債券法》，對地方政府債券的發債主體資格、發債申請、審查和額度批準、發債方式、地方債適用范圍、資信評級、償債機制以及處罰措施等予以嚴格規定。再次要完善《預算法》，將地方政府債券融資、土地融資等納入地方財政預算管理。
2.建立嚴格的地方政府債券發行審批與監督約束機制。對地方債的發行審批、監督機制主要有以下6個環節：一是建立中央政府行政控制型的管理體制，即由中央政府對地方政府債券進行全面的行政管理，包括對發行主體、資金用途、發行規模、期限結構等方面的事前審批、事中監管和事后檢查。地方債發行規模的制定權屬于地方政府，但審批權屬于中央政府，未經中央政府審批同意，地方政府不得發行債券；二是建立地方人大的監督、約束機制。地方政府制定具體發債計劃(包括發債額度、資金使用與還本付息方案等)，但必須經地方人大審議批準后再上報中央政府進行審批；三是接受審計監督。審計機關對地方債發行、資金用途與使用效益、償還等全過程進行全面審計監督，以約束地方政府的融資行為；四是建立地方政府破產機制和責任追究與處罰制度。因過度舉債而出現無力償還債務的破產情況時，在上級政府進行兜底和財政危機援助的同時，應對破產地方政府置于國家的嚴格管理之下，尤其要讓相關決策者負最主要的責任。對于債券申請、審議、審批過程中出現的信息隱瞞、欺騙、腐敗等，籌集資金使用中出現的挪用、亂用、貪污腐敗等行為的責任者更要追究行政與法律責任，，以增強債務融資的硬約束；五是發揮信用評級機構等中介組織的監督作用。通過中介機構對地方政府財政信用、償債能力進行信用評級，并對信譽和債務償還的可靠程度對外公開，即可為審批決策提供參考，也可供投資者決策時參考，從而發揮投資者“用腳投票”的監督作用；六是強化信息披露機制。要建立全國性的地方政府債券信息管理系統，定期在公開媒體披露地方債的財務信息、階段性和定期的審計報告、信用評級報告等，確保公眾的知情和監督權，并定期向地方人大等監管決策機構報告。
3.建立完備的債務風險防控機制和償債準備金制度。為規范地方政府舉債行為，防止債務風險積累和爆發，中央政府必須建立一系列的地方債務預警指標體系和控制指標，對債務的違約風險進行動態和前瞻性評價，及時發現問題，最大限度地控制地方政府債務危機的發生。控制指標以反映地方財政清償能力、地方財政流動性、地方政府信用的指標為基礎，并設置相應的閥值對現實和潛在的財政風險度進行量化。當某一地區的債務風險度接近某一閥值時，立即啟動預警、停止新債發行審批等控制機制。
由于地方政府債券用于規模巨大的基礎設施等公共領域，一旦出現投資失誤則損失可能足以導致地方政府破產，不能按期償還債務，并可能由此引發社會風險；也可能因其他因素，導致地方財政出現暫時性的償債壓力。為防止債務風險和緩解地方政府償債壓力，地方財政應建立專門的償債基金，以便出現償債危機時以償債基金保障地方政府債務按時足額償還。償債基金由發債收入、項目收益、財政預算安排等資金來源組成。
4.對地方政府的既有隱性債務進行清理。以“開正門”來“堵旁門”，首先需要先堵后門、疏堵結合。不堵住后門，不消除各種非正規融資渠道的情況下開啟正門，將會進一步加大地方政府的債務規模，未來債務風險更大。因此，在為開啟“正門”制定一系列相關制度與政策的同時，加快對地方政府現有債務的摸底和清理，以掌握目前地方政府隱性債務規模、財政實力、可發債規模與債務償還能力等情況。在后門未堵住之前，地方政府不得作為發債主體決定發行政府債券，由中央政府代理發行，以解決“堵”和清理階段地方政府的融資需求。“堵”和清理必須設定一定的期限，在既定的期限內由中央政府代理；在確定的“堵”和清理期限之后，開放地方政府債券，中央政府不再代理發行，但并不是一刀切，而是按照哪個地區清理得干凈哪個地區先發債，沒有清理完既有隱性債務的地區禁止政府舉新債，包括通過地方政府債券、各類融資平臺的企業(公司)債券、銀行貸款等方式形成的新債。
5.規范地方政府的土地融資行為。將土地出讓收入全額繳入國庫，在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費收支情況。要嚴格執行土地出讓收入全額納入預算管理的規定，將由地方政府分成的土地出讓金的收支納入地方財政預算，形成統一完整的地方財政預算體系，并對違反規定的地方政府與官員依法予以制裁，消除地方政府與官員使用土地出讓金的隨意性。
6.進一步規范政府性融資平臺。目前政府性投融資平臺為地方政府融資、促進地方基礎設施和公共服務設施建設方面，發揮了重要作用，雖然也出現了許多不規范的行為、存在一些隱患，但還是一種市場化與政策性相結合的有效融資運作模式。在目前地方融資渠道還不暢通、融資手段比較單一的情況下，政府性融資平臺還有繼續存在的必要，關鍵是要進一步進行規范。要切實加強融資平臺的債務風險管控，對出資不實以及治理架構、內部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款和發行債券；融資平臺要逐步改變政企不分的格局，消除政府對融資平臺的行政干預，轉變其為政府融資圈錢的形象，真正將融資平臺打造為市場化的企業，弱化融資平臺的政府信用，強化企業信用，消除平臺債務風險最終轉化為地方財政風險；整合政府財政資源和資產，將分散于各個部門、各個領域的融資平臺分類整合，打造成幾個具有規模效應的平臺，將分散于各部門和領域的財政資金包括上級財政轉移資金集中起來使用，增強融資平臺的融資能力和投資能力；強化對融資平臺的信用評價；證券、金融監管部門要加強對具有地方政府背景的融資平臺債券融資與貸款全過程的監管。(作者單位：國家發改委投資研究所)
再造地方政府基本融資模式
新的地方政府基本融資模式的整體框架應當包括，融資目標的總量平衡與結構協調兼顧，融資工具的創新與重組，建立多層次融資平臺以及把政府融資納入社會監管體系
文/王元京
要適應未來城市化、信息化、工業化、國際化、市場化發展的需要，就不能再延續目前的地方政府投融資基本模式，而應當與時俱進，開拓創新，建立規范的、健康的、可持續的城市建設融資模式。我們認為，新的基本融資模式的整體框架應當包括4個方面：
融資目標：
總量平衡與結構協調兼顧
現行地方政府基本融資模式不考慮各種融資工具組合的成本與風險，不惜以融資結構失調為代價籌措資金，填補城市建設資金供求的缺口，片面追求資本形成與資金來源總量均衡的目標，形成了一個發散型的正反饋循環圈：資本形成需求擴張——融資規模擴大——融資結構失調——資本形成需求更擴張——融資規模更擴大——融資結構更失調，最終導致資金來源與資本形成之間總量無法均衡，進而被迫轉入收斂型的負反饋循環圈：資本形成需求萎縮——融資規模收縮——融資結構調整——資本形成需求再萎縮——融資規模再收縮——融資結構再調整，最終導致資金來源與資本形成之間總量實現均衡。因此，再造地方政府基本融資模式必須追求雙重目標：既要實現資金來源與資本形成之間的總量均衡，也要實現資本與負債之間的結構協調。
基于此，首先，必須建立地方政府資產負債表。把分散在各個融資平臺的投融資活動納入到公共財政資產負債表的整體框架之中，使投資來源與投資使用的方向、結構、總量限制在資產負債的框架之內。其次，建立地方政府建設預算制度。要根據地方政府的可支配收入的變動情況編制統一的地方政府投資預算計劃，包括各種投資來源與投資使用的統籌安排。其三，建立地方政府投融資的預警系統。通過各種監控指標與風險信號，把地方政府投融資風險控制在安全可靠的范圍之內。其四，必須控制地方政府債務率。下圖顯示了地方政府融資過程的一個大的變化軌跡，隨著地方政府城市建設籌資總量的迅猛擴張，地方政府資本金籌資(財政專項收入加土地換資本收入)所占比重呈現逐步下降狀態，而債務融資比重(政府貸款及債券)則呈現逐年上升狀態。意味著政府融資模式由保守型逐步演變為高風險型。2015年，政府貸款比重將超過50%。因此，必須盡快建立約束地方政府債務無限蔓延應急機制。我們認為，未來地方政府融資模式必須滿足一定的約束條件，也就是說必須把債務率控制在合理的范疇之內，新型融資模式必須追求總量均衡與結構協調的雙優目標，兩者要統籌兼顧不可偏廢。(見表1)
融資渠道：
融資工具的創新與重組
片面追求融資最大化導致現有融資工具的不合理組合：高度依賴增量手段來籌措資金，利用資產(資源)存量籌資手段不足；高度依賴銀行信用方式籌措資金，而利用其他信用方式融資不足；高度依賴非財稅手段籌措資金，財稅融資的功能嚴重缺失。要努力開拓各種新型的融資手段與融資方式，形成融資工具的創新與重組，為地方政府開拓穩定的、充足的資金來源渠道。
首先，強化地方政府建設財政實力。盡管我國財政實力整體上大大增強，但從4級財政收入支出結構來看，縣級乃至市級財力相對薄弱，但支出壓力較高，而省級與中央級財政財力相對雄厚，但財政支出的壓力相對較小。應當加快推進財稅體制改革，調整中央和地方政府的事權和財力失衡狀況，徹底改變“吃飯靠財政、建設靠貸款”的融資模式，強化地方政府建設財政功能，包括下放部分財權，加大中央對困難地區與基層政府的財政轉移支付等辦法，增強地方政府尤其是基層政府的城市建設財政能力，充實地方政府建設財政的投資來源。
其次，改革“土地財政”的增量收益方式。目前的“土地財政”是大量出讓增量土地使用權，一次性收取70年的土地出讓金、短期內增加地方政府的財政收入但卻透支未來土地財政收益的、不可持續的融資行為。盡管如此，在以土地公有制為基本制度的條件下，土地財政仍然是未來城市建設的主要來源。應當參考國際經驗，從兩個方面改革土地財政的收益方式。一是改土地批租制為年租制。把一次性收取70年全部土地出讓金的“批租制” 改為按年度分期征收土地出讓金的年租制。把土地出讓金分為存量土地資源(絕對地租)和增量土地資源(級差地租)兩部分按年度征收。二是征收土地財產稅。土地財產稅包括土地占用稅、物業稅、土地保有稅3個方面。應當盡快開征統一的物業稅，將由于土地增值所形成的那部分級差地租并入物業稅征收。這樣一來，地方政府就可以從存量土地中獲取最大的收益滿足城市建設的融資需求。(見表2)
其三，用市政債券替代銀行貸款。目前的銀行信貸資金和財政資金來源既不能保證有足夠的資金，同時也增加了銀行體系與財政體系的風險。為了給地方政府一個合法的融資渠道，加強地方政府財務狀況的披露，約束地方政府的借債行為，應當允許地方政府發行市政債券。市政債券是有財政收入的城市政府為籌集城市基礎設施建設和社會公用事業的資金而發行的一種有價債券。市政債券用于公共項目建設，免繳所得稅。在發達國家，尤其是美國，市政債券是一種非常重要的融資工具，融資額約占整個基礎設施投資額的1／3。
融資主體：
建立多層次融資平臺
現階段導致地方政府投融資失控的重要原因是，由于政府部門在公益性、準經營性與經營性領域的全能性投資，地方政府投資“事權”與財力嚴重不均衡，地方政府儲蓄能力與投資需求之間的缺口只能通過各種融資手段加以平衡。也就是說，政府要完成3大領域資本形成的任務，必然造成融資平臺承受“3座大山”的融資壓力，從而形成了不規范融資手段與融資模式。因此，要重塑地方政府的融資模式，應當把地方政府不該承擔的投融資包袱卸下來，根據不同類項目構造不同類型的融資平臺，促進城市建設投融資的大發展。
首先，經營性領域的融資平臺。在港口、通信、高速公路等外部性很強的經營性建設領域，地方政府的融資平臺可以轉型為社會力量舉辦的經營主體，地方政府注入到現行融資平臺的資本金可以完全置換為民間資本或法人資本，形成經營性質的融資平臺與完全市場化的融資模式，從而卸掉地方政府投融資的一大包袱。
其次，準經營性領域的融資平臺。在軌道交通、污水處理等外部性更強的建設領域，政府部門可以把現行融資平臺轉型為公私合作式伙伴關系。政府部門可以向非營利性機構舉辦的融資平臺提供必要的財政補貼、貼息等財政支持，從而發揮政府與社會力量各自的優勢，形成市場化融資加財政資助的合作型融資模式，這同樣可以大大減輕地方政府的投融資負擔與融資風險。
第三，公益性領域融資平臺。在義務教育、公共衛生等公益性領域，政府部門責無旁貸，這方面的資金缺口非常之大。地方政府通過成立專門的福利性基金機構作為融資平臺，爭取中央資金的支持，發行市政債券，土地使用權收益、國有資產轉讓、國有企業分紅等途徑填補資金缺口，
這里需要討論的是，有人認為，如果讓地方政府及其融資平臺退出經營性領域，意味著政府的融資平臺不能“以業養業”，喪失了用經營收益轉為公益性領域投資來源的融資功能。我們認為這恰恰是誤解所在。地方政府融資平臺大包攬是因，融資能力不足才是果。地方政府只有先改變融資平臺的投融資功能，才能在屬于自己的領域模范地完成融資任務。
融資調控：
把政府融資納入社會監管體系
在發達國家，政府部門的公共投資預算(包括錢從哪來，到哪去)必須納入社會監管體系，不允許政府投融資重大決策權利不受社會公眾的監管。因此，要提高我國地方政府公共服務能力與科學決策水平，按照“十七大”提出的依法行政要求，把包括投融資在內的重大公共決策納入到社會監管體系之中。
首先，建立健全地方政府公共建設投資預算約束制度。國務院發展中心魏加寧認為，地方政府貸款籌資也好，發債籌資也好，不是單純著眼于籌資功能，而是通過4大約束機制對公共財政加以規范，一是地方人大的約束作用，二是中央政府主管部門“審核”的宏觀控制，三是發揮信用評級機構等中介組織的作用，四是給投資者“用腳投票”的權利。這樣，地方政府不合理的投資預算就難以通過監管者的約束。其次，嘗試建立地方政府財政破產制度。北京思源兼并與破產咨詢事務所所長曹思源提議制定一個《地方政府財政破產暫行條例》，用破產制度從根本上制約地方政府不負責任的投融資行為。他提出“一旦地方政府還不起債怎么辦呢？一是可以要求地方政府制訂財政重建計劃，必須要壓縮財政預算，減少經費開支；二是可以借助于公司或者是金融機構破產的概念由上級政府來接管當地財政，地方政府要還債就要拍賣辦公室、拍賣自己的賓館和80%以上的汽車，然后完全按照規定的最低標準進行開支。我們認為，這是從制度上規范地方政府投融資行為的最有效武器，應當試點嘗試。(作者單位：國家發改委投資研究所)
參考資料目錄
1.周雪飛：《當前我國土地財政“倒逼金融”現象分析及對策研究》，《財政研究》2008年第9期。
2.葉德：《地方政府投資中的沖動與拖延——中國經濟過熱的一個行為經濟學解釋》，《財政研究》2008年第9期。
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迪拜危機警示地方融資平臺風險
事實上，迪拜危機的爆發與其地方融資平臺風險累積有著分不開的關系，這對中國地方政府過度依靠融資平臺大舉借債提出了警告
文/本刊記者 楊海霞
2009年11月25日，迪拜政府所擁有的最大集團公司迪拜世界宣布延期6個月償付約35億美元的伊斯蘭債券，并將在政府援助下進行總共近600億美元的債務重組。這一消息表明，隨著迪拜房地產泡沫破裂、大量工程停工、國際銀行業信貸收緊，迪拜世界的流動性風險最終在金融市場動蕩中被引爆。
事實上，迪拜危機的爆發與其地方融資平臺風險累積有著分不開的關系，這對中國地方政府過度依靠融資平臺大舉借債提出了警告。
須關注債務風險
國家發改委投資研究所研究員劉立峰、副研究員王元京等正在進行一項地方融資課題調研，他們認為，迪拜危機對中國地方融資確實有啟示作用，應當對地方融資風險有所警覺。
從性質上看，迪拜世界與中國地方融資平臺非常相像。近年來，迪拜政府以建設中東地區物流、休閑和金融樞紐為目標，推進了3000億美元規模的建設項目，政府大舉借債，其中迪拜政府所屬的基礎設施建設和房地產開發公司債務占了其總債務的7成以上。
“從國際經驗看，政府債務負擔率在15%以內，債務率在150%以內是較為安全的，而迪拜的負債率和債務率都超出了警戒線的1倍”，劉立峰對《中國投資》表示。
所謂的負債率是指債務占GDP的比率，債務率是債務占財政收入的比率，迪拜政府目前債務為263億美元，是2009 年預計GDP的1/3，是其預算收入的3 倍，遠遠超過了國際警戒線。
那么中國地方政府的負債情況如何呢？根據劉立峰的估算，到2009年底，中國地方政府建設性債務余額將增加到5萬億左右。若按照GDP增長8.7%計算，2009年地方政府負債率將快速上升到14.9%，超過國際警戒線，而債務率2008年為115%，接近警戒線。
“從各地政府建設性債務情況看，負擔或者風險各不相同，也不可一概而論。如北京、上海等地情況較好，一年的土地收入600-800億，風險不大；而市、縣一級還款壓力就很大，很多地方已經嚴重影響到財政的正常運轉了”。劉立峰說。
需要注意的是，地方政府負債信息不透明是個很大問題。由于中國法律均不允許地方政府舉債，所有債務都是通過迂回途徑形成的，因此也造成了很多外界無法獲知的隱形債務。“國開行作為最接近地方政府的銀行，都很難了解到地方政府完全的資產負債信息，事實上，很多地方政府資產和債務情況可能只有少數幾個官員才知道”，劉立峰說。
必須警惕的是，地方政府有日益膨脹的“負債沖動”。王元京指出，“地方政府有一種負債最大化的傾向，有些地方按照未來要達到的GDP增速目標，倒推需要的投資增速，然后再想辦法融資投資。也就是說，他們只考慮借錢，而不考慮借到錢之后如何讓財務可持續”。
“2001年之后，融資平臺開始成立，到2008年3月地方政府達到了借債高峰，按照3-5年的還債期，2013年地方政府將達到一個收支緊張的階段，也就是債務與當年的收入相比缺口最大的時候。這是需要關注的”。劉立峰說。
地方政府擔保：含金量幾何
當然，地方融資平臺對地方經濟發展尤其是過去1年來抵御金融危機沖擊的過程中起到了非常重要的作用。因此一直以來，中央政府對此類負債抱有默許的態度。
然而，這并不意味著漠視風險的存在。事實上，這些債務大多是在地方政府隱性擔保的情況下發放的，但是，地方政府顯然并不具有這種法律權利。
事實上，迪拜世界作為迪拜政府控股的核心企業實體，當出現債務危機時，也并未得到迪拜政府的救助支持。2009年11月30日，迪拜政府就迪拜世界債務危機公開表態，迪拜政府不為這家主權投資機構的債務提供擔保。
迪拜財政部官員稱，迪拜世界雖為政府所有，但其長期作為獨立實體運營，企業債務從未獲政府擔保，政府對其債務不負有責任。在危機來臨后，迪拜政府明確區分了直接的主權債務和間接的準主權債務所可能獲得的支持，這對于迪拜、阿聯酋和更廣泛的地區是一個重大的負面沖擊，而且在相當長的時間內，會對區域內需要再融資的政府類經營實體造成巨大的壓力。
國際三大評級公司在暫停債務支付協議宣布后，紛紛對迪拜政府所持有的銀行、地產及公用事業類經營實體給出了大幅降級的處理，評級展望為負面或不確定。這些法人實體與迪拜政府都有很強的業務和戰略聯系，有評論指出，這種調整體現了評級公司對迪拜的政府類企業可能獲取政府支持的重新評價。
中國的情況有所不同，中國的財政體制以及目前地方政府對投融資平臺的債務償還予以明確的信用支持，不過“雖然地方人大擔保，地方政府也會出具擔保函，但實際上，政府要是不還的話，銀行也沒有任何辦法”，劉立峰說。
當然，雖然迪拜危機帶來警示，但是中國地方政府債務風險并沒有迪拜那么大，資金鏈斷裂也并非容易。
劉立峰指出，除了中國債務水平沒達到迪拜的水平外，迪拜的投資也大多為房地產建設項目，房地產占GDP的比重從2007年的7%到2008年的10%，年均增長率在兩位數以上，這是不可持續的，而中國地方政府投資大多在基礎設施等領域，支撐力較強。
此外，迪拜借的是外債，而我國的地方政府借的則是內債，因此即便出現問題，也只是在局部，不會全范圍，可能財力比較弱的地方會出現問題，這時還可能獲得中央政府的救助。
而且地方負債很大一部分來自于國家開發銀行。2004年之后國家開發銀行開始對地方政府大規模放貸，但開行貸款期限一般較長，而且即便到期，也會有很多措施如展期、借新還舊等延長還款期，對此雙方均有默契，這種關系有著相對的穩固性，一方面平臺內部有制約，另一方面各級政府也有制約。
“一般而言，國開行只與省級政府談判貸款，如果地級政府還款出問題會直接影響其在省政府的聲譽，所以地級政府會很重視和珍惜這種與省政府和開行的關系”。劉立峰說。
規范融資平臺
迪拜危機爆發不久，2009年12月3日，一份加標“特急”字樣的財政部文件被下發到各地財政部門，該文件要求緊急叫停以財政為擔保的地方融資平臺向社會集資的行為，
這份文件主要針對一些地方政府以地方財政為擔保的各種“信托理財產品”。而這些信托理財產品的共同特點都是地方財政在其中扮演了重要的角色。
以黑龍江牡丹江市的“政信富民”信托理財產品為例，其合約中就明確標明：所募集的資金委托信托公司對牡丹江市廣興國有資產經營有限公司進行信托股權投資，信托到期時由牡丹江市國有資產監督管理委員會溢價回購信托投資股權，牡丹江市政府財政擔保，同時經過市人大常委會批準，列入財政支出預算。
對此，王元京表示，這項政策依然是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，無法根本解決地方融資的問題。
“關鍵是走正道還是走后門。現在這些融資方式從根本上講是有客觀需要的，在沒有正門可走的情況下，就需要給地方政府一條路走”，劉立峰說。
要根本解決問題，必須要開正門，然后再去堵漏洞，終極目標還是明確賦予地方政府財權和事權的前提下，允許地方政府借債，但是這需要對整個財政體制改革。
另外，劉立峰指出，地方債務問題其實已經不是簡單的融資問題，也不是融資平臺本身的問題，而是關系到政府職能轉變的問題，地方政府應當集中財力投入義務教育、衛生等公共領域；但他們似乎更愿意熱衷于盈利性較強的電力、城市基礎設施等項目。
王元京說，“現在投資很有熱度，但活力不足。政府投資旺盛，都在搞項目，高負債，高增長，高投資。但是民間投資和消費都活力不足，體現出來就是資源都向政府項目流動。很多都是無效的浪費性的投資，如會展中心，似乎已經成為地方必須要搞的‘老三樣’項目，而不管是否有實際需求”。
所以，規范地方融資一方面是控制債務，另一方面更要控制用途。王元京認為，在不進行體制大改的前提下，也可以對地方融資平臺進行規范。
“先從融資平臺的分類來做，讓經營性項目的平臺脫離政府，讓他們成為真正的企業；而政府可以通過基金成立公益性項目的融資平臺。準經營性的項目，可以股權形式讓社會參與，降低政府持股比例。這樣就可以避免新一輪的政企不分”。王元京說。
“公益性和經營性的放一個平臺里做，有融資的便利。不過最終還是應該讓公益性項目通過代建制進行開發，經營性項目企業化，通過財政補貼的方式給予支持，進行嚴格的企業核算，以企業信用來融資。這就要有一套很規范的資產負債表，全社會監督。既解決了發展問題，也解決了約束問題。逐步公開地方政府資產負債信息，也是近期可操作也很有效的做法”。劉立峰說。
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