地方融資平臺是現有財稅體制和融資體系下的產物，無論是銀行貸款、發債或者借道信托、理財產品等進行融資，都無法解決其建設壓力大、資本金不足的矛盾

　　《財經》記者 張曼

　　經濟刺激計劃中最活躍的投融資主體——地方政府融資平臺，已被放置在聚光燈之下。其超過5萬億元的巨額融資，潛在的金融體系和財政負債風險，引起中央層面的重視，亦成為今年“兩會”討論重點。

　　3月5日，國務院總理溫家寶在人大政府工作報告中提出，“切實加強政府性債務管理，增強內外部約束力，有效防范和化解潛在財政風險。”

　　3月6日，財政部部長謝旭人、發改委主任張平、中國人民銀行行長(下稱央行)周小川在十一屆全國人大三次會議記者會上，分別提示了地方融資平臺的風險，并就如何規范發表了看法。其中，張平表示，如果不能夠正確處理，就會帶來潛在的財政風險或者說金融風險。

　　據銀監會摸底，去年年中，全國8221家地方融資平臺獲得授信總額8.8萬億元，貸款余額5.56萬億元，其中80%為項目貸款。另據權威人士估算，到2009年底，通過各地融資平臺放貸形成的貸款余額約為6.3萬億至6.5萬億元。在高額信貸下，部分地區財政信貸化、政府背景項目的資本金不足問題突出。此外，許多融資平臺信息不透明、管理不規范、貸款使用難以監控和抵、質押有效性難以落實，相關不確定性難以估量。

　　因此，國務院在去年下令財政部牽頭，與央行、發改委、銀監會等部委摸底地方融資平臺目前的設立情況、投融資風險以及其與地方財政糾纏不清的關系，并起草相關規范文件。

　　2月，規范性文件征求意見稿已在中央部委、地方相關部門征求意見。

　　參與意見征集的政府人士表示，目前大家在規范融資平臺公司治理、負債透明化、防范化解融資平臺風險等方面已經達成基本一致，但是對具體的融資平臺范圍界定、規范方式以及對策上，還存在分歧。

　　“兩會”前夕，國務院在2月25日召集各地方分管財政的省長、中央涉及融資平臺投融資管理的相關經濟部門，如財政部、發改委、央行、銀監會、國資委、稅務總局等，共同商討融資平臺的規范管理。

　　目前，銀監會已要求融資平臺的主要債權人銀行金融機構，對所有融資平臺的貸款項目包，解包還原，重新立據，風險分類，保全有力。

　　不過，一位地方央行人士坦承，地方建設中有實際資金需求，成立融資平臺無非是為了符合貸款條件能融到錢，是中央地方財權事權不對等的產物。銀行貸給地方融資平臺的錢不大可能在近期形成壞賬，關鍵要看所貸項目本身的盈利能力以及當地經濟發展的可持續性。單整肅地方融資平臺的意義不大，還需要配合財稅體制改革。

　　部委聯動

　　地方融資平臺的崛起，與中央應對經濟危機的投資計劃同步。

　　2008年底，中央推出“4萬億”投資計劃，中央和地方以1∶1方式出資，通過積極財政刺激投資扭轉經濟下滑之危。大批投資項目加速上馬。為解決資金來源，地方融資平臺攬信貸和發債融資隨即啟動。

　　“挑揀出融資平臺，注入土地、公園、政府大樓等各種資產，找政府擔保做個風險緩釋，再納入當地預算，就開始發瘋式地貸款。”一位監管層人士如此描述商業銀行對融資平臺貸款。

　　地方政府為“保八”極盡所能融資，商業銀行為沖規模保業績，將大額新增貸款投向融資平臺，二者一拍即合，地方融資平臺貸款余額翻番沖高至5.56萬億元，與國債余額規模相當。

　　去年開始，國家發改委、央行、銀監會、審計署等部門多方調查融資平臺風險，財政部也開始全方位清理地方政府和融資平臺負債，不少地方政府也主動摸底下屬各類融資平臺負債經營情況。

　　據銀監會統計，全國有13個省融資平臺貸款余額是當地財政總收入的1倍以上，更有甚者達到3.2倍。

　　江蘇省射陽縣審計局發現，該縣8個融資平臺主要通過銀行貸款和個人融資兩種渠道進行融資，其中個人融資額占總融資額30%以上，融資年利率達10%；部分融資平臺對年度融資總額、融資渠道、融資投向等沒有具體的計劃。

　　該審計局還在延伸調查中發現，某居委會從一融資平臺賬上領取征地拆遷、賠青等費用合計2875.85萬元，至審計時仍未結賬，未結賬時間長達一年多，部分融資資金被貪污挪用。

　　融資平臺數量和負債規模超乎常規地急劇增長，引起中央高度關注。

　　1月19日，總理溫家寶在國務院第四次全體會議上布署第一季度工作，要求“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。

　　2月，上述相關部委以及地方政府陸續收到財政部牽頭擬定的征求意見稿。

　　該文件從風險防范角度，規范地方政府舉債和擔保承諾行為，禁止地方政府和經費補助事業單位，以財政性收入、承諾函、回購協議等方式，直接或變相地為融資平臺等機構的融資提供擔保。

　　此外，該文件還打算嚴格限制沒有主營業務、僅為融資而設的融資平臺再融資，對存量地方政府顯性隱形債務分類核實，明確償債責任，并引入地方債務風險管理機制。其意在多方面厘清相關債務人責任關系，通過財政約束體制，引導規范融資平臺和地方政府負債。

　　但是，各部委在摸底后，對融資平臺涉及的各項風險系數的判斷并不一致。具體到融資平臺范圍界定、存量債務關系、償債責任的清理和界定，也頗具爭議。

　　工商銀行(601398.SH/01398.HK)行長楊凱生認為，融資平臺應該專指過去兩年里，為了解決資本金問題臨時組建的、專門用于融資的有政府背景的公司。這些機構往往實收資本不足，打包獲取貸款后分至各個獨立法人機構用于中長期項目建設，對于還款資金的管理存在難度，償債資金主要冀望于日后的財政收入，風險相對較大。

　　不過，在不少人士看來，只要是由地方政府發起設立，通過多種手段劃撥土地、股權等資產滿足信貸融資條件，背靠財政信用，且主要承擔基礎建設以及政府相關項目的公司，均屬于融資平臺范疇。

　　譬如目前一些融資平臺開始進入房地產、資源開發等高回報領域，或者退出水務處理等基礎建設領域，但還與地方財政連接緊密。

　　盡管相關規范性文件尚未出臺，但財政部系統已著手對地方融資平臺以及地方政府的各種顯性、隱形負債進行摸底，希望清理地方政府及相關企業的負債權責關系，并試圖建立地方政府債務率、新增債務率等指標體系，進行債務規模限額管理和風險預警。

　　各部委的聯合行動，意味著地方融資平臺大規模舉債已受到來自上層的壓力。

　　但一位地方監管人士坦承，今年要防控融資平臺風險，對新上項目嚴格控制貸款，但是在城市化進程保增長的過程中，該支持還得支持。有些條件不夠的融資平臺該完善完善，有的甚至還創造一些條件，才能滿足銀行信貸程序上的要求。

　　信貸進退

　　融資平臺發源于上世紀90年代末，主要是為了承接國家開發銀行(下稱國開行)“兩基一支”等中長期開發性貸款，支持城市基礎設施建設，一度被商業銀行認為是高風險的政策性業務。

　　據國開行去年年中的內部調查，該行對開發區平臺、國有資產、土地儲備、城市建設投資公司、交通投資公司等1900多家融資平臺，累計貸款約1.7萬億元貸款。

　　國開行對這些融資平臺的內部評級，六成在BBB級以下，五成以上還款來源都依賴財政支持，平均負債率接近60%，但不良貸款率只有0.6%，低于國開行平均貸款不良率。

　　但據不完全統計，融資平臺一年來負債率上升了約10個百分點。由于風險上升，加上銀行競相壓價，國開行已經開始退出一些高風險的融資平臺。

　　如今，商業銀行已取代國開行，成為融資平臺的主要提款來源。據銀監會人士透露，融資平臺八成資金來自銀行。而銀行在大額貸款發放時，過度關注政府背景，打包簽訂大額授信協議，忽略了具體項目的風險審核。融資平臺貸款風險已經成為今年監管者最關注的三大重點之一。

　　針對此種情況，銀監會今年初要求銀行自查歷年融資平臺貸款，尤其是去年打包發放的貸款要“解包還原，重新立據”，對融資平臺貸款的項目逐筆重新評審，分析項目資本金來源、還款資金來源，進行風險分類排查，加強貸后管理和債務保全。

　　一位地方央行人士也對此表示贊同：“融資平臺是否符合貸款條件、抵押物是否合理、還本付息風險大小，關鍵不在融資平臺，而應該主要看貸款的具體項目本身是否有盈利還款能力。”

　　一位參加“兩會”的金融高層人士表示，特別是那些杠桿率高、公司治理結構差的區縣級平臺公司，一旦政府用于抵押的土地不能開發變現，或者緊縮政策一出臺，風險就會顯現。而城商行等地方金融機構會首先受到沖擊。

　　根據銀監會摸底，縣級財政可自主支配的財力少，但數量多，占融資平臺總數的六成，貸款總額1.44萬億元，其負債情況、償債能力都令人擔憂。

　　央行行長周小川認為，一部分融資平臺的融資是有明確償還能力的，不值得太大擔憂。但兩類值得關注：一類是以土地為抵押的借款，因為在土地價值的上升階段，有可能出現高估，而未來當土地價值下降，就可能使得對貸款的判斷出現差別；另外一類是由城市政府進行綜合還款的，也就是說項目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來還款，這里面蘊含著城市政府以及財政性的風險。

　　國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松則認為，雖然地方政府投融資平臺的融資迅速增長，但并不會出現風險集中爆發的現象。

　　而銀監會此番要求拆包分解評估風險，加上信貸規模控制和資本充足率的約束，一些拿到項目比較多的大銀行可能會篩選退出一部分融資平臺的貸款。

　　銀監會人士表示，小銀行和農信社等機構風險識別和控制能力較弱，向來在爭取客戶上也處于弱勢，又容易受到地方政府的控制，去年已經發放了不少融資平臺貸款，今年銀監會將會加大對貸款風險在銀行間轉移的監管。

　　隨著風險逐步積累，加上監管部門提示，今年初商業銀行對融資平臺貸款增速將有所放緩。

　　大平臺整合

　　融資平臺發行城投債是其第二大資金來源，也是融資平臺走出銀行貸款操作幕后，被人所知的關鍵點。

　　相比于銀行貸款，發債融資門檻更高并需要公開披露發債主體的相關信息。就此，但凡發債者難免一番包裝：即通過政府劃入資產擴大資本金，并創造公司章程和治理規范文件，加入各種規費和財政補貼收入充實現金流，以滿足發債的基本條件。

　　中國債券登記結算有限責任公司(下稱中債登)的數據顯示，2008年底開始，城投債的發行地區逐步從大型重點城市擴展到中西部地區，中小型城市及區級財政的融資平臺開始成為發債主體；發行規模也由2009年的寥寥數筆迅速擴張到2500億元。

　　城投債擴容也推動當年企業債規模增長80%。截至3月10日，今年已經發行了299億元地方企業債，95%為城投債。同期，以融資平臺為主體，注冊發行了約140億元中期票據和短期融資券。

　　一位操作發行多筆城投債的金融機構人士表示，現在發改委對融資平臺發債的審核嚴格很多，對項目情況、資金用途等條款查得比以前細，審批速度慢了許多。目前，在發改委排隊等待審批發債的融資平臺還有200多家，也有一些已經發過債的融資平臺正在準備滾動發行中期票據和短期融資券籌資。

　　隨著發債數量的激增，魚龍混雜現象凸顯。

　　上述人士表示，已經發債的融資平臺算是風險較小的了，但里面也有很多是經過包裝，看不出純平臺痕跡。外人想通過看財務報表、公司治理章程等材料判斷融資平臺的情況，很難。

　　該人士進一步解釋，融資平臺從2005年開始發債，當時就已經用了包裝術，后期打算整合，但這一波至今尚未整合完，僅僅是捏在一起。要想對現在催生出來的8000多家融資平臺進行整合管理，也非易事。

　　對此，不少進京參加“兩會”的金融界代表建議，根據地區發展的需要和能力，將現有平臺整合拆分，在交通、城建等相關部門下進行歸口管理，納入財政監管。這樣風險集中在一起，透明，且方便管理。

　　就這一模式，四川已經組建3千億元資產的四川發展(控股)有限責任公司，云南、江西都準備進行整合。

　　一位評級公司資深人士表示，現在超大融資平臺已經備受青睞，很多地方都想整出AAA級大平臺，有的是捏合，有的是在資本運作層面，通過分拆整合發債。但是從過往經驗來看，一般過好幾年才能有實質性運作。

　　不過，從市場的角度，大平臺償債能力和地方政府的關系更緊密，政府對大平臺投融資和還款會有更多的政策傾斜，在支持和協調方面的力度會更大。

　　除了債券發行，銀行間市場交易商協會正在試圖推出資產證券化產品——資產支持票據來拓寬企業融資渠道。這也被視為地方融資平臺盤活存量資產、釋放融資能力的重要路徑。此類產品有別于企業債，收益和還款掛鉤資產和項目，而不是企業。

　　但是據參與試驗研究的中介人士表示，從目前已經進行的試驗來看，由于存在債權確認等法律問題，資產支持票據需要借道信托等機構，結構相對復雜，目前還處在優質企業的試驗研究階段，現實操作性不如直接發債。

　　堵不如疏

　　一位地方發改委人士表示，規范地方融資平臺的征求意見稿措施很嚴厲，不允許風險大的融資平臺再通過銀行貸款或者發債等方式融資，一些區縣級的融資平臺不僅面臨資金來源枯竭，甚至可能被取締。但融資平臺本來就是靠借新還舊來維持運行，而且有很多項目需要持續的資金來源，一旦卡住會造成更大的風險。

　　他表示，發改委建議區別對待。

　　一位監管層人士也表示，融資平臺的市政建設、基礎設施等項目，回收期很長，這些公共產品都是窗口單位，還有很大的資金需要。政府要集中財力拿出來，不能過度地依賴商業銀行資金。總體來講，融資平臺不應該簡單地堵住融資，還是應該疏通更多的融資渠道。

　　目前安徽省已經對當地融資平臺的所有制結構、股權結構進行摸底，希望探索融資平臺可持續發展的路徑。

　　在不少人士看來，融資平臺是在現有財稅體制和融資體系下出現的產物，無論是信貸還是發債或者借道信托、理財產品等模式進行融資，都無法解決其建設壓力大、資本金不足的矛盾。

　　因此部分專家建議，對于確實應該由政府承擔建設責任的公益性社會類項目，應該通過加大財政預算資金投入和中央轉移支付、特殊國債等多種渠道，安排項目資金。

　　巴曙松建議，應完善中國財稅體制，平衡地方政府事權和財權，降低地方政府對外融資的依賴性。

　　他表示，在現階段中國急需摸清地方政府現有債務規模，減少金融機構與地方政府之間的信息不對稱，防止盲目借貸。同時，還需建立一套既符合地方財政債務狀況，又能反映地方財政風險程度及其變化發展趨勢的風險控制標準，以監測和預防債務風險發生。■

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