■　國務院發展研究中心黨組成員、農村部部長 韓俊

　　2010年中央一號文件，以加大統籌城鄉發展力度、進一步夯實農業農村發展基礎為主題，提出農業農村工作的總體思路是：穩糧保供給、增收惠民生、改革促統籌、強基增后勁。今年的一號文件與之前的六個中央一號文件有機銜接、一脈相承，從全局和戰略高度提出了解決好“三農”問題的新理念，與時俱進地提出了統籌城鄉發展的新要求，全面部署了加強“三農”工作的新舉措，進一步出臺了惠農強農的新政策。這個文件是一個政策含金量高、政策措施實、操作性強、給農民帶來實惠多的文件。全面落實文件的部署，對優化農業農村發展環境，促進農村經濟社會又好又快發展，具有十分重要的作用。

　　把握好農村政策的兩個底線

　　關于穩定糧食生產、確保糧食安全問題

　　糧食安全是國家安全的基礎。我國是世界上人口最多、農村人口比重很大的發展中大國，吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，必須立足國內實現糧食基本自給，這是我國農業政策的一條“底線”�！笆�一五”期間以來，我國糧食生產連續增產，糧食安全得到可靠保障。2009年糧食總產量創歷史紀錄達到10616億斤，首次連續3年超萬億斤，糧食綜合生產能力邁上萬億斤新臺階。在總體上，當前和今后一個時期我國糧食安全的基本特征是：脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障糧食安全的資源條件貧乏，表現為耕地數量日趨減少、水資源短缺加劇等；所謂強制平衡，是種糧成本快速增長，農民種糧比較收益不高，保障糧食安全，需要政府強力主導，經濟社會要素投入大，機會成本高；所謂緊張平衡，是總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，表現在品種結構上，小麥供求總量基本平衡，而稻谷消費比重逐步提高，供求總量將長期偏緊，玉米由于飼料與工業加工需求逐年增加，供需關系也將日趨偏緊。糧食生產已經實現連續6年增產，在供給相對寬松、庫存充足、種糧效益很低的背景下，忽視糧食生產的傾向很有可能重新抬頭。這方面要汲取歷史的教訓。過去30年，在糧食生產大體持續6年增產勢頭之后，由于忽視糧食生產，導致出現徘徊和大幅度減產，已經出現過兩次，一次是1985～1989年，另一次是1999～2003年。如果政策導向不明確，信號不強烈，缺乏必要的措施確保糧食面積，糧食出現比較大幅度減產可能性是較大的。

　　我國糧食生產面臨的突出問題是生態環境的透支和糧食生產成本的高漲造成糧農收益的降低。我國現有農業水價沒有按照成本核算，灌溉用水只收取電費，農民缺乏節約用水的意識。根據目前用水量，按照2007年成本價計算，每畝水資源成本至少在200～300元，占現有糧食畝成本的40%～60%。勞動力成本核算也不完全，例如2007年，全國統一勞動日工價為18.70元，而雇工工價為35.59元，農戶勞動日工價遠遠低于雇工工價，如果實行同工同價核算，人工成本將增加131.58元，相當于每畝總成本提高27.35%。計入水資源成本和全部人工成本，我國糧食生產實際成本高于世界平均成本。防止糧食生產出現新的滑坡徘徊，確保糧食安全，從政策部署講，一是建立最嚴格的耕地保護制度，強化耕地占補平衡的法定責任，建立基本農田保護補償機制，保持糧食生產面積的穩定。二是加強農田水利基本建設，提高糧食抗災能力。三是適當減少政府對糧食價格的干預，更多發揮市場價格對糧食生產的調節作用。在糧食成本核算中逐步將水資源的成本完全計入，讓糧食生產成本顯性化。四是完善糧食補貼和價格支持政策，保證農民種糧的基本收益。逐年較大幅度增加對農民種糧的補貼規模，提高補貼標準。在現有糧食補貼的基礎上，增加對種糧大戶和農民專業合作社的補貼。科學制定糧食最低收購價的水平。五是完善糧食流通體系和儲備體系。鼓勵和穩定企業與農戶存糧，逐步消化和減少現有國家儲備過高的部分，建設快速、便捷的糧食流通體系。六是加大糧食優良品種和增產關鍵性措施推廣力度，努力提高糧食單產。加大大型農機具的推廣應用，提高農機補貼水平和范圍，重點解決糧食主產區大型拖拉機購置和配套問題。七是落實地方糧食安全責任，建立國家糧食安全保障基金，健全對糧食主產區的利益補償機制。

　　關于穩定完善農村基本經營制度、創新農村經營體制問題

　　以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石。穩定現有土地承包關系，并保持長久不變，是農村政策的另一條重要底線。近年來，在這個問題上存在著似是而非的混亂認識，甚至存在鉆法律的空子、不依法施政問題。要防止兩種傾向：一是防止政府直接用行政手段推動土地規模經營，引發新的社會矛盾。在堅持土地承包關系長久不變和尊重農民意愿的前提下，要積極探索建立“依法、自愿、有償”的市場化的土地承包經營權流轉機制，必須堅決糾正隨意改變土地承包關系、強迫農民進行土地流轉、隨意變更土地承包合同等侵害農民土地承包權益的違法行為。二是防止隨意改變農村土地產權關系。有三種做法值得關注：第一種做法，前幾年，有的地方將農村居民全部轉為城鎮居民，將農民集體所有的土地“轉為”國家所有，這種做法曾引起過廣泛質疑，后來國務院及時明確了政策界限。第二種做法，一些地方在推進城鎮化進程中，將農村居民委員會改建為社區居民委員會，并在“村改居”過程中擅自將農民集體土地轉為國有土地，對此，國務院主管部門也已經明確了政策界限。第三種做法，一些地方在推進城鎮化過程中，提出讓農民“拿土地換(市民)身份，以土地換(城市)社�！钡�。對這些提法和做法，理論界和政策研究部門還有不同看法，政策界限也不夠明確。長久不變的土地承包權利和依法保障的宅基地用益物權，是農民的財產權利，即使農民工進城定居，也不能強行要求農民放棄。在農民變市民過程中，不能把農民的土地權益“變沒了”。應當看到，農民市民化是一個漫長的過程，由于社會保障制度不完善，在家鄉有一塊地，仍然是進城農民維持生計的最后一道防線。當農民在城市里的根沒有扎下去前，不能輕易拔掉農村承包土地和宅基地這個根�！凹抑杏械兀�進退有據”。既要創造條件，讓農民在城市里安居樂業，又要允許農民繼續享有對土地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障，這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。從我國的基本國情看，現階段讓農民完全放棄土地變市民是不現實的，簡單地要求農民以放棄對集體土地權利的分享為代價，獲得市民身份和社會保障也是不公平的。從長期來看，應當探索遷入城鎮定居農民工承包土地和宅基地有償流轉或有償退出機制，允許農民通過市場自愿轉讓獲得財產收益，確保農民實現其土地資產價值。

　　在穩定農村基本經營制度的基礎上，把家庭分散經營的優勢與統一經營和服務的優勢結合起來，形成有活力的農村經營體制，是走中國特色農業現代化道路必須要解決好的一個根本性問題。十七屆三中全會明確提出了農業經營方式的“兩個轉變”，即家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。“兩個轉變”的論斷指明了完善農業基本經營制度的根本方向。從我國人多地少、小規模經營的實際出發，改造傳統農業的現實途徑是大力提高家庭經營的集約化水平。而完善統一經營層次，不是脫離家庭承包經營另搞一套，而是更好地為家庭經營提供服務，提高農民的組織化程度。從總體來看，我國農業統一經營和服務體系還難以適應現代農業發展的需要，今后，應把依法規范、加快發展農民新型合作組織作為深化農村經營體制改革的戰略舉措，切實按照“服務農民、進退自由、權利平等、管理民主”的要求，充分發揮合作社在組織農民、落實政策、對接市場等方面的作用。要落實好《農民專業合作社法》，盡快出臺力度大、操作性強的財稅、信貸優惠政策，在扶持合作社發展方面邁出實質性步伐。同時，要進一步發揮好村級集體組織的作用，大力發展各種農業社會化服務組織和農業生產服務性企業，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，充分發揮其為分散的農戶提供統一經營和服務的作用。

　　解決好農民持續增收和農村公共服務改善這兩項重大任務

　　關于農民持續增收問題

　　在多種因素的共同作用下，“十一五”期間我國農民收入實現了持續較快增長，每年增速均超過6%。農民收入的結構發生重要變化，增收渠道更加多元化，形成了以工資性收入為主導的收入來源結構。到2008年，農民收入中工資性收入比重上升到第一位，為40.9%，農業經營收入比重下降到38.9%，非農業經營收入比重略升到10.3%，財產性和轉移性收入比重上升到9.9%。從1990年到2008年，工資性收入對農民收入增量的貢獻為42.1%，農業經營收入為36.6%，非農業經營收入為10.5%，財產性和轉移性收入為10.8%。

　　十七屆三中全會提出了促進農民增收的明確目標，即2020年農民人均純收入比2008年翻一番，相當于平均每年保持6%的增長速度。從過去的經驗看，實現上述目標雖然有較大的可能性，但也存在著不確定性和挑戰。如果我們從縮小城鄉收入差距角度觀察，面臨的挑戰更為嚴峻。在1997～2008年期間，城鎮居民可支配收入每年保持了8.7%的增長速度。從更長的時間跨度看，1985～2008年期間，城鎮居民可支配收入年均增長7.1%；1990～2008年期間，城鎮居民可支配收入年均增長8.2%。據此來看，城鎮居民可支配收入增長在很大程度上會快于農民人均純收入增長。如農民收入按6%增長，城鎮居民收入按年均9%增長，到2020年，農民人均純收入將達到9581元，城鎮居民人均可支配收入將達到44387元，城鄉差距擴大到4.63∶1，收入絕對差距由目前的1萬元以上擴大到3萬元以上。即使到2020年農民收入實現了翻一番目標，但如果城鎮居民可支配收入增長繼續快于農民人均純收入，城鄉收入差距還會繼續擴大，這對全面建設小康社會是一個巨大的挑戰�！笆�二五”期間考慮到應對國際金融危機、擴大內需、遏制城鄉收入差距持續擴大的需要，要大力創造條件，實現農民收入更快地增長，特別是要探索農民收入增長快于城市居民收入增長的可能性。

　　促進農民持續增收，歸根結底是靠進一步推進農業農村經濟結構的戰略性調整。要全面深化現代農業生產、生態、生活等功能開發，推動農業的集約化、規�；�、專業化和優質化生產，全面提高農業和農村經濟發展的質量和效益。加快畜牧水產業和林業的發展。開發新型能源作物，拓展農業發展新空間。大力發展農產品加工業和運銷業，增加農產品的附加值，構建生產、加工、銷售有機結合的高效農業產業體系。培育農村服務業新的增長點。我國正經歷著農村剩余勞動力從無限供給到有限剩余的轉折，其主要標志是農業勞動力出現絕對下降，勞動力供求的結構性矛盾開始突出。勞動力供求關系的這種轉折性變化，必然帶來了工資上升，有利于改善勞動收入在國民收入初次分配中的比例。勞動力成本上升將使得沿海地區面臨著結構升級要求，中西部地區則具有承接東部沿海地區勞動力密集型產業的條件，通過實施“雁陣模式”產業轉移，一方面可以讓勞動密集型產業在我國繼續發展，通過空間置換發揮其優勢，另一方面通過加速中西部地區農村剩余勞動力轉移，增加這些地區農民收入，為縮小地區收入差距創造條件。要繼續把擴大農民就業放在突出位置，引導農民工有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工回鄉創業，拓寬農民轉移就業的新渠道和新門路

　　增加農民轉移性收入和財產性收入，一是加大財政對農村轉移支付力度，努力讓農民從政策和補貼中得到更多實惠。二是探索集體經濟有效實現形式，發展多種形式的合作經營和股份經營，探索農村集體組織以入股租賃等方式參與商業用地開發和經營，在國家、集體和農民之間合理分配土地增值收益，讓更多農民獲得財產性收入。

　　關于改善農村公共服務問題

　　長期以來，公共品供給長期偏向城市，公共財政在農村投入不足。這種向城市傾斜的政策延續時間過長，使城鄉居民在享受公共服務方面存在過大的差距。近年來，國家加大了對農村基礎設施和公共服務體系建設的投入，但是，由于我國農業農村發展底子薄，農業基礎設施投入欠賬多，建設社會主義新農村和發展現代農業任務艱巨，目前的投入力度還遠遠不能滿足農業和農村發展的客觀需要。目前，公共財政覆蓋農村范圍有限，農村基礎設施落后，社會事業發展滯后，公共服務水平較低，城鄉面貌反差較大。我國城鄉之間的發展差距，在很大程度上與基本公共服務供給制度不一致有關。為包括城鄉居民在內的全體國民提供均等化的基本公共服務，是政府和公共財政的基本職責。逐步實現基本公共服務均等化是縮小城鄉發展差距的重要途徑。從經濟整體發展水平來看，我國目前總體上進入了由農業支持工業全面轉向工業反哺農業的階段，已經具備了統籌城鄉發展和促進公共資源在城鄉之間均衡配置的物質基礎，有條件在推進城鄉基本公共服務均等化方面邁出更大的步伐。要按照基本公共服務均等化的要求，統籌推進城鄉教育、衛生、文化和社會保障等體制改革，努力實現農村居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。在繼續全面普及并鞏固九年制免費義務教育的基礎上，推進實行免費的農村中等職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度；進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，逐步提高政府和農民個人籌資標準，提高新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，進一步提高農民享有的公共衛生服務水平；不斷完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快新型農村社會養老保險試點步伐。加強農村水電路氣房建設，加快改變農村面貌。

　　加快破除城鄉二元結構這一深層制約

　　統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發作出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，與時俱進地提出了統籌城鄉發展的新要求。統籌城鄉經濟社會發展，就是要統籌推進工業化、城鎮化和農業農村現代化，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制。從根本上講，統籌城鄉經濟社會發展，就是要破除城鄉二元結構，公平對待農民，使農民獲得平等的教育、就業、公共服務和社會保障等權益，提高農民的社會地位，讓農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果。

　　統籌城鄉發展，既要鼓勵積極探索，大膽實踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統籌城鄉為名，統農村的土地資源多，籌農村的公共服務少；統城市的建設項目多，籌農村的民生工程少。這些做法背離了城鄉一體發展的宗旨。統籌城鄉發展，在政策部署上，要把握好以下幾點。

　　強力推動資源要素向農村配置

　　統籌城鄉經濟社會發展，要解決的一個核心問題是“錢從哪里來”。一是隨著我國財力的增強，要按照今年中央一號文件提出的“總量持續增加、比例穩步提高”的要求，更加自覺、更大幅度地調整國家財政支出結構，切實把“三農”作為投入重點，把與“三農”有關的項目作為國家新增投資安排的優先領域，保證財政預算內農業支出有較大幅度的增長，確保新增財政支出向“三農”傾斜。建立財政“三農”投入穩定增長機制，要盡快制定和完善有關法律法規，明確界定財政總支出中“三農”支出的內涵，強化法律約束。抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財權和事權相匹配的財政支農體制。二是要積極開拓農業農村發展資金的籌集渠道，引導社會資源投向農業農村。三是深化農村金融改革。建立普惠性的農村金融體系，是建立現代農村金融制度的應有之意。必須加快培育適應“三農”需要的各類新型金融組織，培育競爭性的農村金融市場，加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向“三農”，切實提高農村金融服務質量和水平。四是規范土地稅費管理，統籌土地稅費收取和使用，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。

　　積極推進農民工市民化

　　城鎮化的一個根本標志就是農村人口向城鎮轉移并沉淀在城鎮，吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居，并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。我國農民工轉移的穩定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強烈。隨著城鎮化的加快，必須順應經濟社會發展規律和億萬農民工的意愿，實行主動接納農民工融入城市的方針和政策，逐步消除農民進城定居的限制，允許符合條件的農民工在城鎮就業和落戶，轉變為城鎮居民。

　　一是深化戶籍制度改革。戶籍制度已經難以適應大范圍人口流動的需要，其種種弊端愈加凸顯。要加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。

　　二是推進保障性住房制度改革。農民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農民工集中在城中村、城鄉結合部租房，居住條件惡劣。形成適合農民工特點的住房供應體系和政策體系，是農民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。

　　三是完善農民市民化過程中土地權利保障機制。農民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，不能把農民的土地權益“變沒了”，既要創造條件，讓農民在城市里安居樂業，又要允許農民繼續享有對土地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障，這是保護農民利益的需要，也是促進城鎮化健康發展的需要。

　　四是推進擴權強縣、強鎮改革試點。縣域經濟和小城鎮是統籌城鄉發展的關鍵環節。為了充分發揮縣域經濟和小城鎮在城鄉一體化發展中的重要作用，必須擴大縣經濟社會管理權限，應在實行財政“省直管縣”的基礎上，進一步增加中央和省級財政對縣級財政一般性轉移支付，加快建立縣鄉政府基本財力保障機制，保障基層政府履行基本職能。有條件的地方可以依法探索在行政上省直管縣的體制。實行有利于小城鎮發展的投資和土地政策，加大國家對小城鎮基礎設施和公共服務體系建設的投資，增強小城鎮的吸引力，把縣城和中心鎮建設成為生產要素集聚和承載農村人口轉移的重要區域。應加快小城鎮的行政管理體制改革，賦予具有一定人口經濟規模的大鎮更大的行政管理權限。

　　有序推進農村土地整治和土地管理制度改革

　　近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城市發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在著農民和集體土地權益得不到有效保障等一系列問題。農村宅基地和村莊整理所節約的土地仍屬農民集體所有，在首先充耕地、保證耕地占補平衡的基礎上，調劑為建設用地的，要優先滿足新農村建設的需要，保障農民受益。要防止以擴大城鎮非農建設用地來源為目的，強行收回農民的宅基地，損害農民的宅基地權益。

　　健全規范的農村土地管理制度，是統籌城鄉發展面對的一個極具挑戰性的問題。在快速工業化、城鎮化進程中，要嚴格土地用途管制，嚴格控制城鄉建設用地增量和土地征占規模，積極盤活城鄉存量建設用地，堅決守住耕地保護紅線。要加快修改土地管理法，推進征地制度改革，明確區分公益性用地和經營性用地。改革現存的土地征用補償方法，對經營性用地實行市場定價，確定投資者與農民雙方都能接受的價格；對國家征用的公益性用地，補償標準要參照市場價格。加快農村集體建設用地使用權流轉的試點改革，逐步使農村建設用地市場化。

　　協調推進城鎮化和新農村建設

　　城鎮化與新農村建設“雙輪驅動”，是中國特色城鎮化道路的重要特點，必須從戰略上協調好二者的關系，促進城鄉協調發展和共同繁榮。世界上有不少國家在推進工業化、城市化過程中，由于忽視農業和農村發展而導致農業衰退、農村凋敝，城市特別是大城市人口過度膨脹，付出了沉重的代價。這方面教訓必須注意切實吸取，引為鑒戒。我國的基本經濟制度決定了，不能像西方一些發達國家那樣，待實現工業化和城市化后，再去推進農業現代化，不能走一些發展中國家那種大量農民進城淪為城市貧民的發展道路，不能在城市周邊形成大量的貧民窟。必須立足國情，確保在農村不凋敝、農業不衰退、農民不破產的情況下推進工業化、城鎮化。在推進城鎮化的同時，要深化農村改革，穩定和完善農村基本經營制度，提高農民的組織化程度，培育現代農業經營主體，加快傳統農業向現代農業的轉變進程，加快農村第二、第三產業發展步伐，加強農村人力資本開發和新型農民培養，全面提高農民素質，加強農村新型社區建設，努力把現代文明引向農村，逐步實現農業農村現代化�！�

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