精致用地 精致管地——記浙江省開源節流利用土地

　　2009-11-24 信息來源：中國國土資源報

　　保障發展，保護資源，是國土資源工作者必須履行的神圣職責。二者之間既統一又矛盾，特別是在工業化、城市化快速發展時期，這一矛盾更為突出。因此，如何做好“雙保”工作，破解發展和保護之間的難題，各地的實踐和經驗顯得尤為寶貴。

　　在我國當代經濟發展中獨樹一幟的浙江省，一直在這方面進行著非常有成效的實踐。他們用僅占全國1/100的面積創造了全國1/8的GDP，并在用地日益緊張的情況下，連續13年實現耕地占補平衡。特別是在這次國際金融危機爆發后，為了保證經濟更快平衡發展，各地用地壓力進一步加大。對此，國土資源部領導多次提到，破解資源壓力的著力點要放在轉變發展理念、發展方式和創新體制機制上。一直敢為人先的浙江省在這方面又有了寶貴的探索。

　　11月12日到14日，記者采訪了浙江省海寧市、杭州市余杭區和桐廬縣，所見所聞令人振奮。總的印象，浙江管地用地在日益走向精致。

　　開源，讓盡可能多的“生地”變“熟地”

　　古有愚公移山，現有桐廬“挖丘”，一個為了道路通暢，一個為了更加高效地利用土地，用途盡管不同，堅忍不拔的勁頭卻一樣。

　　目測高度不到50米而植被又不多的小山丘，被桐廬當地人稱為低丘緩坡。根據桐廬縣國土資源局提供的年度計劃，這片低丘緩坡地被縣政府規劃在桐廬縣富春江鎮紅旗畈工業功能區里。此時，山丘被削平，一家中型水電設備生產企業就坐落在被整理出的90畝平地上。

　　曾經荊棘遍地的山丘，如今在記者面前，已經是一棟5層的灰色廠房，雖然時間已經過去了一年，但仍然依稀可辨笨重的挖掘機和大卡車留下來的輪印。當地人告訴記者，數輛挖掘機、大卡車轟鳴著在此持續奮戰了6個月左右，挖平了幾座低丘緩坡，運走了60多萬石方的泥土和石塊，這才留下來了這90多畝的可用場地。他們說，現在這個廠已經開始試產，正式生產后，產值將達3億元左右。“這遠遠超過了當時整理這塊土地所投入的600萬元資金。” 富春江鎮黨委書記王優健笑著說。

　　桐廬縣多山少地，縣域面積80%左右是山。地區的發展需要土地，如何保增長又保紅線？他們把眼光投向了低丘緩坡，讓低丘緩坡變為土地，才能更好地引來投資項目。

　　在土地資源上充分地開源，最大的問題，是要合乎科學規律，防止破壞環境。

　　桐廬縣人民政府常務副縣長程春明強調說，“我們不是隨便挖山，而是有規劃地造地”。他指著不遠處的一片樹林說：“桐廬縣的森林覆蓋率高，那邊植被厚密的地區，是不會開挖作為工業區的。”

　　每到年初，桐廬縣國土資源局就會根據市場形勢和全縣實際，制定年度出讓計劃并報縣政府批準實施。而政府也會對全縣土地是宜農宜林還是適合發展經濟進行規劃。

　　規劃用地的好處，是土地資源的集約利用。在桐廬縣規劃的工業功能區內，幾棟大建筑標志著幾家不同的企業工廠在這里安家，已經形成了一定的聚集效應，當地干部信心十足地告訴記者，等新建起的水電設備生產企業正式投入生產后，聚集效應會更大。”

　　桐廬縣開拓土地資源的另一手，是挖掘規劃內可供經營的閑置土地，把所有土地的用途用足。

　　一棟簡單的大廠房、一棟三層高的樓房，外加一大塊空場地，這是富春江鎮原冷凍廠12畝地舊廠，如今廠子已經搬走。當地人告訴我們，“因為原來的冷凍廠已經搬往工業功能區，所以這塊土地被閑置下來了，今年7月中旬，政府收購了這塊土地，并于8月27日出讓給了一家房地產公司，目前這塊地的方案設計已經初步完成，未來，這里將是商業居住區。”

　　自今年開展“雙保行動”以來，桐廬縣國土資源局對歷年來批而未供及收購的存量土地進行了全面清理，對每宗土地都要實地踏勘以了解地塊現狀，在分析未供原因后，再分情況提出盤活或調劑等解決辦法。據統計，今年已經盤活存量土地877畝，調劑土地901畝。富春江鎮原冷凍廠的盤活只是其中一例。

　　拆遷為桐廬縣騰出了很多地塊。但拆遷是項非常復雜的工作。由于工作到位，桐廬縣拆遷騰地進展很順利。位于富春江畔的桐廬縣濱江區塊的拆遷就是一例。雖然牽涉了1200多戶居民，但是整個拆遷過程卻順利進行。濱江區塊動遷改造工作2007年正式啟動，目前37萬余平方米房屋已全部拆除，5000余群眾也已安置。

　　現在的桐廬縣濱江區塊，沒有了上世紀六七十年代搭建的低矮民房，沒有了嚴重污染江水的酒廠，也沒有了隨處可見的生活垃圾，剩下的是一塊平整待建的工地和幾棟面江而立的高樓。分析這項浩大工作進行順利的原因，莫不歸功于桐廬縣國土管理局前期的詳細準備工作。

　　桐廬縣國土資源局要求對擬出讓的地塊全部做到實地調查了解，掌握第一手資料，對農用地轉用和土地征收工作要求做到“四到位”，即做到征地到位、拆遷到位、補償到位、基礎設施配套到位，由此使“生地”變“熟地”，讓拆遷的群眾滿意也讓以后入住的企業放心，實現凈出讓。桐廬濱江建設指揮部副總指揮倪金夫站在濱江區塊工地中間的馬路上介紹說，這里以后將開發成商業區，臨江的一邊是公園，另一邊是商業區，以往的居民將入住那幾棟高樓。

　　桐廬縣國土資源局局長徐志勇說，通過土地整理，這里節余土地300多畝，土地利用率提高50%左右，并且周圍的環境以及民眾的生活都得到了極大改善。目前，這塊地塊土地拍賣已順利成交7宗，面積227.37畝，總成交價款達9.84億元。

　　此外，桐廬縣利用報紙、網絡等途徑以及參加外地推介會的機會，大力對擬出讓地塊進行宣傳，增強土地出讓信息的透明度、覆蓋面和影響力，讓有競買意向的企業有充足的時間研究可行性和準備資金，由此也減少盲目投資的可能性，消除以后的閑置隱患。

　　最后，強化土地出讓合同的履約管理，采取經濟、行政、法律等多種手段，加大土地出讓金的征收和催繳力度。嚴格落實土地出讓金按期繳納制度，進一步加強對建設用地批后開發建設的全過程監管，促使建設項目如期開工和竣工。

　　在可經營性用地面積較少的情況下，桐廬縣國土資源管理部門轉變觀念、積極作為，截至今年10月底，桐廬縣已供地91宗，土地面積達2576.365畝，讓多家大型商貿項目、房地產企業得以落戶桐廬。

　　節流，每一平方米土地都要利用起來

　　一張A4紙大小的紙片，讓海寧市國土資源局派上了大用場。這就是海寧市國土管理部門推廣的“跟蹤管理卡”。

　　卡片上詳細地記錄著土地出讓后的一切信息，用地單位，土地位置，到場記錄的相關信息，合同約定的開工時間、竣工時間、用地面積建筑容積率和土地用途，以及實際使用情況，還有“存在問題及處理建議”一欄，國土管理所(分局)在這一欄記錄土地使用中存在的問題以及對策。

　　這張卡片貫穿于海寧市國土資源管理工作的始終。當土地出讓后，基層國土管理所(分局)將相關信息詳細錄入；在建設過程中，基層國土工作人員實地勘察施工現場并錄入信息；竣工后，再將竣工的信息錄入；驗收合格后，加蓋國土所(分局)的公章并存檔。任何一項工作出了差錯，下面的工作都不能繼續進行。方便國土管理人員察看所轄范圍內項目的進展情況。

　　設置跟蹤管理卡，只是海寧市加強批后監管的重要措施之一。海寧市國土資源局副局長沈煒介紹說，加強批后監管，他們的主要經驗是把好五道關。

　　一是加強監管力量，把好責任落實關；二是嚴格出讓會審，把好土地出讓關；三是嚴格合同管理，把好跟蹤管理關；四是嚴格規范管理，把好違約處理關；五是強化集約利用，把好節地措施關。

　　為把好責任落實關，海寧市國土資源管理部門一方面調整分工、轉變職能，將建設用地批后監管作為職能科室(利用科)的一項重要工作，并增加管理人員。基層國土資源管理部門落實專人負責批后跟蹤監管和建設用地供應動態監管系統(簡稱PDA)的更新管理。另一方面，海寧市強調責任下移、一線監管，加強批后監管的時效性，其重要憑據就是前面提及的“跟蹤管理卡”。有人也許會問，如果是國土管理人員和企業聯合起來作假呢？PDA讓這種情況難以發生。每一次基層國土管理人員將相關數據記錄到跟蹤管理卡上的時候，也會將項目開(竣)工情況、投資建設進展情況等及時錄入PDA里。但是因為有GPS定位的原因，這個錄入只能在施工現場錄入，也就杜絕那種在辦公室一拍腦袋數據就出來的情況出現。而且每次錄入數據后，都得將現場狀況拍照并輸入PDA系統。上級國土管理部門據此可以隨時遠程查看每塊土地的使用情況，利用科根據PDA的信息，對基層國土資源所(分局)建設用地批后監管工作進行檢查，發現問題及時糾正。

　　為了把好土地出讓關，海寧市建立土地出讓協調聯系機構，建立成立由市領導及有關部門負責同志參加的土地出讓領導小組，領導小組下設辦公室。辦公室每月召開1～2次會議，集體會審土地出讓方案。為了保證土地出讓方案設置的科學性、合理性，在出讓前，由辦公室召集國土、規劃建設、發改、經貿、環保、水利、財政、監察等部門人員對出讓方案進行聯合審查，并且實行土地出讓底價聯定。沈煒舉例說：“底價是在公開競價半小時前敲定的，所以減小了泄密的可能性。”他說，有一次只有一個單位報名競拍，但是因其不知底價，所以最后這塊土地還是以高出底價幾百萬元的價格出讓了。“如果有人泄密，我們將嚴厲懲罰。”

　　把好跟蹤管理關的重要措施，就是前面已經提及的設置跟蹤管理卡，由國土所(分局)負責落實專人跟蹤管理，做到“三到場”，即交地放樣到場、出讓合同約定開工日到場、出讓合同約定竣工日到場。此外，還實施掛牌施工制度，接受社會監督，并聯合組織竣工復核驗收，經貿部門負責審查產業政策執行情況及建設項目固定資產投資強度，規劃建設部門負責審查建設規劃執行情況，國土管理部門負責審查項目實際用地范圍、面積、竣工時間等。對符合竣工驗收標準的，變更頒發土地證；對不符合驗收標準的，限期整改。

　　海寧市主要從兩方面把好違約處置關，一是規范建設延期審批，二是開展閑置土地清理處理。違約責任的追究一直是批后監管工作的難點，海寧市在這方面的管理著重抓好三個環節，堅持實地踏勘、客觀認真分析延期原因、把握審批政策。做到具體情況具體分析，合情合理又合法。三年來，海寧市已對26宗因企業自身原因造成的延期追究了責任，共收取違約金2937.09萬元，包括2009年的9宗延期案例計215.17萬元。海寧市將閑置土地處置納入日常管理范圍內，今年已收回閑置土地6宗，面積達17.1585公頃。

　　海寧強化批后監管的最后一關是把好節地關。海寧市在認真貫徹落實浙江省“365”節約集約用地行動計劃的基礎上，嚴格執行產業政策、完善政策措施。海寧市國土資源局局長陳洲美介紹說，海寧市從2008年第6期公開出讓起，要求容積率在浙江省定控制指標上再提高0.2，并將節約集約用地工作納入對鎮(街道、開發區)年度目標責任制考核體系。“在提高容積率的要求下，按今年目前已出讓的7800畝土地計算，相當于節省了1560畝地。”

　　正是由于嚴把了五道關，海寧市國土資源局在建設用地節約集約利用上取得了很大成效。據統計，2005年、2006年、2007年、2008年海寧市的供地率分別為96.75%、93.75%、71.11%、22.58%，供地率大幅提升，且市區經營性用地基本不存在閑置情況，工業用地閑置率明顯下降。

　　信息公示，讓當地百姓參與監督

　　如果說海寧的經驗告訴人們國土資源管理系統如何對批后土地進行自上而下的細致監管，那么，浙江廣泛開始實施的“掛牌施工”公示牌，則加強了公眾對建設用地的監管。

　　在浙江杭州市余杭區經濟開發區的建設工地上，人們都會看見一塊長100厘米、寬70厘米的鑲框公示牌，上面詳細記錄了用地單位、建設項目名稱、用地批準時間、批準機關、批準文號、用地批準面積、批準用地坐落、用地項目的建設規模(投資總額、工程建筑面積)、批準的動工時間、竣工時間等信息。看見這塊公示牌，你就會對這塊工地的狀況一目了然。

　　這種用地信息透明的做法，是為了讓公眾都來參與對土地利用的監管。

　　記者在采訪中了解到，近年來，隨著杭州市余杭區經濟和社會事業快速發展，每年經批準新增的建設用地項目和新開工項目數量大幅增加。由于項目用地批準信息在項目施工現場沒有反映，相關部門的日常監管難度較大。部分項目業主從自身利益出發，沒有按批準的時間和內容施工，或未經批準擅自占用土地搞建設，社會各界和群眾無法監督。

　　從2007年開始，余杭區擬定下發了《余杭區建設用地項目“掛牌施工”辦法》，并規定在供地批準后，在施工現場懸掛建設項目用地公示牌。公示牌由國土資源部門按月統一制作。公示牌由建設項目用地單位到所在基層國土資源所領取并埋設。基層國土資源所和鄉(鎮、街道)土地執法巡查人員，把建設用地項目“掛牌施工”落實情況作為日常巡查的一項重要內容，發現不按規定掛牌或丟失、損毀的，督促用地單位及時更正。

　　杭州市國土資源局余杭分局局長楊金水說，曾經有人認為國土管理部門審批完土地后，就一走了之，不再監管，2007年之前，這里也的確存在違章違法用地，以及滯后開工的現象。國土資源局正是通過懸掛公示牌的方法，一方面減少大家對土地使用的疑慮，另一方面也能讓更多的人參與到對建設用地的監督，而且有利于國土管理人員的巡查。

　　對于這種掛牌公示的辦法，用地單位非常歡迎。何從華先生負責一家公司在余杭經濟開發區的一塊房地產項目，他說，“公司在全國很多地方都有項目，但是懸掛公示牌還是第一次看見。剛開始時覺得有些新鮮有些別扭，但是后來也覺得必要。這塊公示牌上限定的時間能夠預示我們的未來行為，提醒我們加快進度安排工期，便于我們與施工單位之間協調。”

　　該區國土資源管理所的沈所長說，以前，當地老百姓因為不知道工地的來龍去脈，因為誤會，發生過不少上訪事件。現在老百姓一看見工地，就去看公示牌，差不多都成了一種習慣。

　　自2007年實行建設用地項目“掛牌施工”以來，杭州市國土資源局余杭分局已對197宗土地實施掛牌施工，涉及土地面積達7459畝，有效地促進了建設項目用地單位依法使用土地和加快項目推進，同時，土地開發情況直接接受社會各界和群眾的廣泛監督，減少了不必要的群眾信訪和舉報，為國土資源部門依法行政及日常監管提供了有力保障。

　　用精致的標準用土地，浙江省在土地利用方面取得的成就令人刮目。浙江省國土資源廳利用處處長馮洪山介紹，浙江省今年前三季度利用批而未供土地面積為10.75萬畝，盤活存量建設用地5.10萬畝，已分別超額完成年度計劃的34.40%和154.87%。(來源：中國國土資源報 記者  程秀娟  李 風)

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