本報駐京記者 王小波

　　6月24日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署新型農村社會養老保險，決定在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點。冰凍多日的農村社會養老保險向前邁出了重要一步，學界認為，此舉的意義不亞于免除農業稅，是國際金融危機背景下，中國政府派發給農民的又一大禮包。

　　10%縣(市、區)試點新農保

　　廊坊籍農民工劉巖松最近有些欣慰，他聽說老家正在實施新型農村社會養老保險試點，囑咐家人替他交上一份。

　　劉巖松在北京昌平務工多年，老了怎么辦？一直是他憂心的問題。

　　6年前，有機構推銷大病醫療和養老捆綁保險，每年要交納5000多元，必須連續交10年以上方可獲益。

　　猶豫再三，劉巖松還是買了這份商業險。“有一份保險放在那里，總比什么都沒有強。”

　　像劉巖松一樣，周圍稍有條件的工人們也入了商業險，更多的人則是在沒有任何保障的情況下，日復一日地從事著重體力活兒。他們期望年輕時多干點活，為年老后積累一些保障。“養老金？城里職工的專利吧？”過去農民工們可望不可及的事，希望的閘門已經打開。

　　6月24日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署新型農村社會養老保險，決定在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點。

　　繼告別“皇糧國稅”后，我國農村的又一項重大改革悄然拉開序幕。

　　這次會議明確了新型農村社會養老保險制度的基本原則，即“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。一是從農村實際出發，低水平起步，籌資和待遇標準要與經濟發展及各方面承受力相適應；二是個人、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相適應；三是政府引導和農民自愿相結合，引導農民普遍參保；四是先行試點，逐步推開。

　　新型農村社會養老保險制度延續了新型農村醫療合作保險的基本思路，將采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。年滿16周歲、不是在校學生、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民均可參加新型農村社會養老保險。年滿60周歲、符合相關條件的參保農民可領取基本養老金。

　　如果此項改革順利推開，在中國農村沿襲了千年的養兒防老觀念將面臨重大轉變，“老有所養”的夢想有望在這一代人身上實現。

　　老齡化倒逼農民養老改革

　　“這項決定昭示了中國政府對中國經濟可持續發展的堅定信心，表明了十七大作出的2020年‘實現全面小康’的承諾正在逐步實現。”中國社會政策研究中心秘書長唐鈞表示。

　　唐鈞分析，中國人口老齡化的夢魘正在一步步地變成現實。據預測，在今后30年中，人口老齡化將達到峰值，屆時60歲及以上人口將占到總人口的1/3，65歲及以上的老人將占到總人口的1/4。高齡社會的嚴重后果之一就是缺乏勞動力，而在中國，當城市缺乏勞動力時，農村勞動力就會補充進來。但是農村的青壯年進城之后，農村的老人誰來贍養？“中國老齡化的不良后果最終會落到農村。如果現在不能建立一個未雨綢繆的社會保險制度，5到10年之間農村養老問題就會突顯，最終會使政府，尤其是地方政府苦不堪言。”唐鈞說。

　　因此，國務院決定出臺后，要求先行試點的地方政府十分踴躍。

　　中國的農村養老問題由來已久。

　　1951年，國家頒布了《勞動保險條例》，把當時占人口總數90%以上的農民排除在養老保障之外。

　　過去在農村，主要實行集體養老保障，主要形式有五保戶制度和養老院制度等。但隨著集體經濟組織的變化，這種集體養老保障功能日趨弱化。

　　國家勞動與社會保障部和國家統計局聯合發布的《2006年度勞動和社會保障事業發展統計公報》顯示，2006年末全國參加農村養老保險人數為5374萬人，僅有355萬農村老人領取了養老金。

　　從2007年起，國家在農村推廣最低生活保障制度，但是，其覆蓋面僅占農村人口的4%左右，比例仍然太低，低保金額也過少。由于低保以家庭為單位，只涵蓋少數家庭，大部分農村老人仍然處于沒有養老保障的狀況。

　　中國問題研究專家胡星斗指出，目前農村老人主要依靠家庭和土地養老。民政部的調查顯示，農村老人與子女住在一起的比例雖然高達88.7%，但是收入來源、生活料理依靠老人自己的比例分別達到50.7%、82.2%。由于農業生產成本居高不下，許多農民種地虧本，受土地使用權限制，也受到農業用地不能轉作非農用途等限制，農民很難獲得財產性收入。大部分農村老人難以依靠土地解決自己的養老問題，最多只能茍活生存、勉強度日。

　　家庭養老和土地養老的保障層次過低，極易產生復雜的家庭矛盾，許多老人的晚景凄涼。

　　一些人間慘劇便在這樣的背景下發生。去年歲末，69歲的湖南農民付達信因為年老體衰、無人供養，而到北京持刀“搶劫”，以圖坐牢“養老”。

　　包括胡星斗在內的學者們多次呼吁高層改善民生，建立普惠的農民養老金制度。(詳見本報2008年12月31日報道)

　　中央財政拿錢了

　　“過去，國家對農村養老財政支持力度不夠，主要宥于財力所限。”國務院發展研究中心農村部研究員崔傳義告訴記者。

　　十多年前，在農民養老呈現出真空狀態后，我國曾經實行過一輪養老保險改革，俗稱“老農保”，這場改革最終難以為繼。

　　1992年，民政部出臺了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，方案以個人繳納為基礎，鼓勵集體予以適當補助，國家予以政策支持。施行的結果是，國家政策支持落空，集體補助成為畫餅，社會養老淪為農民的個人儲蓄養老。全國有3000多萬農民退保。

　　在崔傳義調研過的地區，目前只有蘇南等地鄉鎮企業相對發達的地方，保險辦理運行相對較好。

　　“擔保機制不完善，運行風險沒有財政的擔當，造成其可持續性不夠。十多年前，全國的財政收入才幾千億元，現在是6萬多億元，財政有實力支持農村養老了。”崔傳義說。

　　國務院發展研究中心農村部研究員、“推進社會主義新農村建設”課題組成員秦中春認為，老農保基本制度建設不到位，制度設計安排存在先天性缺陷和未來利差損風險。集中體現為政府缺少投入和資金扶助，農民不僅“自己養自己”，還出錢養活了龐大的農保機構和人員。

　　他對早期農村養老保障制度進行根本性改革提出了三點建議：一是要建立基本賬戶和個人賬戶相結合的農村居民社會養老保險制度，統一制定城鄉社會保險關系轉移、銜接辦法；二是公共財政要全過程支持農村社會養老保險制度建設，降低農民參保門檻，提高保障水平；三是堅持政府統一管理、個人繳費、集體補助、政府補貼的農村養老保險籌資模式。

　　崔傳義認為，新農保扭轉了財政缺位的狀況，借鑒了“新農合”推廣中的一些成功經驗。從透露的信息來看，它的基礎養老金部分由財政出資，中央政府和地方政府共同分擔。基礎養老金從55元起步，地方政府根據財力在其基礎上增加，且中央財政針對不同地區的補貼標準體現出差別，東部補貼20%，中部60%，西部80%。這種籌資方式部分解決了其可持續性發展的問題，帶有典型的社會福利性質。

　　邁出關鍵第一步

　　這并不是一個盡善盡美的辦法，仍需要在實踐中不斷充實完善。

　　在唐鈞看來，目前的新農保在政策設計仍然有兩個問題需要關注：

　　其一是資金配套問題。近年來出臺的與民生相關的惠民政策，都要求地方政府給予“資金配套”，諸如城鎮職工基本養老保險、城市居民最低生活保障、農村最低生活保障、新型農村合作醫療等。每項制度看起來地方政府分攤的比例都不大，若是將這些“配套資金”匯總起來，數量則十分可觀。以東部發達地區的經濟實力，負擔可能不成問題；中部地區也許也還能湊合；但到西部貧困地區，恐怕就不那么樂觀了。這就需要對地方財政分擔的相關支出總額做出評估，根據縣級財政的“總盤子”，實事求是地提出分擔比例，以保證政策設計不落空。

　　其二是個人賬戶積累的資金的保值增值問題。現在社保基金只能存入銀行，新農保如果借鑒這種做法，表面看來平安無事，但實際上近年來銀行利息常是負利率，長此以往，損失不可小視。如何管好用好這筆資金，有待于論證科學的方法。

　　對于季節性、流動性很強的農民工，新農保并沒有專門的制度設計。

　　“農民工目前主要是參加城鎮職工社會養老保險，如果他們在城市和農村都參加，就多拿一份國家補貼，因此他們必須權衡二者，作出選擇。”唐鈞說。

　　而崔傳義則建議，那些市民化的農民工應統一納入城鎮職工社會養老保險；季節性的農民工還是以新農保為主；也可以設計一套方法，分段計算，最后統一支付。

　　國務院常務會議指出，建立新型農村社會養老保險制度，是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分。人們相信，邁出了關鍵性的第一步，就已經向著全覆蓋的目標跋涉了。更重要的是，新的制度設計突顯了國家責任，揮別了過去農民自己養自己的路線圖。

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