年底前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有把握 全國統(tǒng)籌還需時(shí)日 權(quán)威人士稱地方利益是最大阻力

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)全國“漫游”尚待立法助一臂之力

　　編者按

　　到2009年年底，全國所有省份將實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)。如今，2009年已過半，推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的工作進(jìn)展如何、面臨什么難題、能否在年底真正實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　從目前的情況看，“利益平衡難”成為提升養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的最大阻力。因此，要實(shí)現(xiàn)年底全國省級(jí)統(tǒng)籌這一目標(biāo)，各地必須增強(qiáng)“全國一盤棋”的意識(shí)，把全局利益放在首位。惟有如此，“2012年實(shí)行全國統(tǒng)籌”的目標(biāo)才有立足之本，社會(huì)保險(xiǎn)法制的應(yīng)有之義才能真正得以體現(xiàn)。

　　本報(bào)通訊員 周國強(qiáng) 本報(bào)記者 杜萌

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)各地“劃疆而治”的局面正在加速改變。進(jìn)入7月以來，又有河北、山西兩省宣告實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。

　　這意味著，截至目前，全國已經(jīng)建立或開始建立省級(jí)統(tǒng)籌制度的省份已增至22個(gè)。

　　自從國務(wù)院在今年初提出“2009年年底在全國范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌”的目標(biāo)后，業(yè)內(nèi)曾一度流傳“任務(wù)重、時(shí)間緊”的擔(dān)憂。“從當(dāng)前情況看，年底前在全國范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，不僅條件已經(jīng)成熟，也是切實(shí)可行的。”財(cái)政部社會(huì)保障司巡視員由明春在接受采訪時(shí)表示。

　　在進(jìn)展順利的情況下，人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長何平發(fā)現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，他告訴記者：已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地方，除了4個(gè)直轄市之外，大多屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，比如甘肅、青海、寧夏、新疆；沒有完全實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的地方，大多屬于發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　為何會(huì)出現(xiàn)這種怪現(xiàn)象？何平一語道破玄機(jī)———“利益平衡難”是其中主因。

　　省級(jí)統(tǒng)籌最大阻力來自于地方利益的平衡。在一個(gè)省內(nèi)，當(dāng)出現(xiàn)局部利益與全省利益沖突的時(shí)候，各個(gè)市、縣往往選擇局部利益，不愿意進(jìn)行利益調(diào)整

　　在已經(jīng)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌制度的省區(qū)中，新疆無疑是一個(gè)典型的樣本。記者此前曾專門趕赴新疆進(jìn)行了深入探訪。

　　記者接觸的第一個(gè)采訪對(duì)象名叫陳希權(quán)，今年75歲，1994年從新疆建工集團(tuán)安裝公司退休，至今已領(lǐng)了15年的養(yǎng)老金，其間經(jīng)歷多種變化。

　　“我剛退休時(shí)的養(yǎng)老金是960塊。退休沒兩年，企業(yè)效益下滑，沒有錢給我們發(fā)養(yǎng)老金，更不用說調(diào)整待遇了。1999年以后，我的養(yǎng)老金開始由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)放，還按時(shí)進(jìn)行調(diào)整。特別是2005年以來，我的養(yǎng)老金翻了一番，現(xiàn)在是2000多塊。”陳希權(quán)對(duì)記者說。

　　據(jù)了解，1998年以前退休的人員，大都有過被拖欠養(yǎng)老金的記憶。1989年，薛松林從新疆建工集團(tuán)新龍公司退休。剛開始，他能及時(shí)領(lǐng)到養(yǎng)老金。1993年以后，企業(yè)開始拖欠，有時(shí)幾個(gè)月才發(fā)一次。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，新疆實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌以前，隨便到哪個(gè)老國有企業(yè)去看，不管是建筑行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)，還是化工行業(yè)，都出現(xiàn)過這樣的情況。

　　這種情況并非新疆所獨(dú)有。據(jù)資料顯示，1998年，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1459億元，支出1511.6億元，赤字52.6億元。截至當(dāng)年6月，各地累計(jì)拖欠養(yǎng)老金146億元。

　　1998年5月，中央提出“兩個(gè)確保”，其中之一就是“確保離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放”。在新疆這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如何才能確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放呢？

　　“我們認(rèn)為，必須提高統(tǒng)籌層次，必須實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。這是我們當(dāng)時(shí)考慮的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。因?yàn)椋�統(tǒng)籌層次越低，利益主體越多，矛盾越大。提高統(tǒng)籌層次，就是要減少利益主體。”自治區(qū)勞動(dòng)保障廳一位人士在接受記者采訪時(shí)說。

　　當(dāng)時(shí)，新疆也有顧慮：一旦自治區(qū)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，確保發(fā)放的責(zé)任將由省級(jí)政府承擔(dān)，錢從哪里來？據(jù)當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自治區(qū)基金累計(jì)結(jié)余較少，只有5億多元，僅夠支付2個(gè)月養(yǎng)老金。而據(jù)測(cè)算，全區(qū)1999年的基金支付缺口達(dá)2.5億元。

　　關(guān)鍵時(shí)刻，中央給新疆以大力支持，每年撥付專項(xiàng)資金4億元用于支付養(yǎng)老金。到1998年年底，原有的結(jié)余加上中央給的資金，全部補(bǔ)上了支付缺口，對(duì)全區(qū)的養(yǎng)老金發(fā)放承擔(dān)兜底責(zé)任具備了可能。

　　實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后，新疆還及時(shí)調(diào)整了基金收支辦法，變差額繳撥為全額繳撥，變企業(yè)發(fā)放為社會(huì)化發(fā)放，從根本上解決了養(yǎng)老金拖欠問題。

　　薛松林切實(shí)感受到了變化：“實(shí)行社會(huì)化發(fā)放以后，我的養(yǎng)老金再也沒有拖欠過。”

　　新疆建工集團(tuán)安裝公司的退休人員趙忠新也感受到了這種巨大的變化。“過去，企業(yè)沒有錢，我們到公司問：‘什么時(shí)候開支？’勞資人員就說：‘實(shí)在對(duì)不起，老同志們，這個(gè)月可能要拖一段時(shí)間。’現(xiàn)在，都是拿著存折直接到銀行取。過去，退休人員超過1000塊錢的沒有幾個(gè)。最近，我對(duì)安裝公司106名退休人員作了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，退休金拿2000塊錢以上的有8人，拿1000塊錢以上的96人，不足1000塊錢的只有2人。”

　　省級(jí)統(tǒng)籌制度的實(shí)施，還解決了職工在自治區(qū)內(nèi)流動(dòng)的問題。現(xiàn)在，人員在自治區(qū)內(nèi)流動(dòng)很方便。烏魯木齊市社保局天山分局工作人員張峻告訴記者：“自實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌以后，我們每月辦理轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出業(yè)務(wù)200多筆。辦理一個(gè)轉(zhuǎn)入手續(xù)則需要5分鐘，而辦理一個(gè)轉(zhuǎn)出手續(xù)只需2分鐘。”

　　“十年磨一劍”，新疆最終成功實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。而在更多的地方，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)，同樣是十幾年的探索，但結(jié)果卻是“進(jìn)展緩慢”。

　　何平解釋說，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)候，都得到了中央財(cái)政補(bǔ)助的資金。這樣一來，中央財(cái)政補(bǔ)助資金、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金和上解的調(diào)劑金都集中在省一級(jí)，省本級(jí)就有足夠的物質(zhì)基礎(chǔ)推行省級(jí)統(tǒng)籌。對(duì)于地、市來說，大多數(shù)基金缺口比較大，屬于受益者，也都愿意實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。

　　而發(fā)達(dá)地區(qū)一般無法得到中央財(cái)政的支持，基金又大多結(jié)余在市、縣一級(jí)，省本級(jí)并沒有非常充裕的資金用來調(diào)劑基金余缺。市、縣一般都把征繳的基金看作自己的資源，按照現(xiàn)在的財(cái)政體制，如果把結(jié)余的基金拿出來支援兄弟市、縣，將損害本地的利益。在一個(gè)省內(nèi)，當(dāng)出現(xiàn)局部利益與全省利益沖突的時(shí)候，各個(gè)市、縣往往選擇局部利益，不愿意進(jìn)行利益調(diào)整。

　　實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，說白了就是要求基金結(jié)余較多的地、市，拿出一部分基金支援基金有缺口的地、市，確保全省的養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。所以，省級(jí)統(tǒng)籌并不是一個(gè)理論問題，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)利益的調(diào)整問題，涉及地方財(cái)政的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題和一個(gè)省之內(nèi)各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)之間的利益調(diào)整問題，“這才是根本癥結(jié)所在”。

　　在利益糾結(jié)中，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移引發(fā)的矛盾越來越多，引起了參保人員和社會(huì)輿論的關(guān)注。

　　一份針對(duì)人口流動(dòng)大省———浙江省的調(diào)查顯示，截至2007年6月，浙江省外來務(wù)工人員多達(dá)1670.7萬人，其中有1100多萬人的勞動(dòng)關(guān)系因工作崗位變更在省內(nèi)“漫游”，他們的平均工作周期一般是3至5年，其間人均換工一次以上。如此頻繁的流動(dòng)，與“畫地為牢”的養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度形成巨大的矛盾。人為的障礙，使得浙江的農(nóng)民工退保大潮一度洶涌。

　　“省級(jí)統(tǒng)籌”概念首次提出是在20多年前；其間，國務(wù)院曾提出在1998年年底實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，但終未實(shí)現(xiàn)；時(shí)隔10年之后，省級(jí)統(tǒng)籌的最后期限被定在了2009年年底

　　事實(shí)上，矛盾的端倪早在二十多年前就已被發(fā)現(xiàn)。

　　權(quán)威資料顯示，早在1987年，當(dāng)時(shí)的國家體改委、勞動(dòng)人事部就在一份下發(fā)的通知中提到，“在全國大多數(shù)市、縣實(shí)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，有條件的地方也可以進(jìn)行全省統(tǒng)籌的試點(diǎn)”。這是“省級(jí)統(tǒng)籌”概念在國務(wù)院主管部門文件中的首次使用。

　　1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確提出“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”。

　　1995年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出將改革的重點(diǎn)放在地市。也正是從這時(shí)起，來自各方的意見分歧逐漸增大：有人認(rèn)為省級(jí)統(tǒng)籌很必要；有人認(rèn)為實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的條件不成熟；也有人認(rèn)為，省級(jí)統(tǒng)籌在理論上可行，但實(shí)踐中難以推行。由于認(rèn)識(shí)不一致，省級(jí)統(tǒng)籌的進(jìn)程陷于停滯。以縣市為單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，使得條塊分割、企業(yè)負(fù)擔(dān)不均衡、基金共濟(jì)能力弱等缺陷愈演愈烈。

　　轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在1998年。當(dāng)年，國務(wù)院提出了實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間表和標(biāo)準(zhǔn)：1998年在全國實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑機(jī)制；2000年在省、區(qū)、市范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳費(fèi)比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基金，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理。

　　但從實(shí)際狀況看，這一時(shí)間表，由于各地進(jìn)展不甚理想而未能實(shí)現(xiàn)。

　　進(jìn)入21世紀(jì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的低層次統(tǒng)籌與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)的矛盾越來越突出：一些城市職工常常為工作異地調(diào)動(dòng)帶來的保險(xiǎn)接續(xù)難題而煩惱；一些地方不愿接收臨近退休的參保人員，出臺(tái)種種限制措施，致使不少參保人員無法享受應(yīng)有的養(yǎng)老待遇。

　　但在中央作出加快推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌決策的過程中，各地的實(shí)際工作也取得一定進(jìn)展。來自人力資源和社會(huì)保障部的消息稱，截至2008年底，全國共有北京、天津、新疆等17個(gè)省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，海南和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌辦法。廣西、河北、廣東在2009年年初，也都相繼出臺(tái)了省級(jí)統(tǒng)籌辦法。

　　“明確界定各級(jí)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，是省級(jí)統(tǒng)籌的基本要求和核心內(nèi)容。”由明春指出，推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌工作成功與否，關(guān)鍵在于如何明確各級(jí)政府確保基本養(yǎng)老金發(fā)放的責(zé)任，“因此，下一步，我們將督促地方各級(jí)政府落實(shí)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任”。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，在中央財(cái)政和地方財(cái)政的責(zé)任劃分方面，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行屬地管理，實(shí)行地方人民政府特別是省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口給予適當(dāng)補(bǔ)助。但是，從目前的實(shí)際情況來看，中央財(cái)政的投入遠(yuǎn)大于地方財(cái)政。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2008年，在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助中，中央財(cái)政的投入占80%以上。

　　解決“畫地為牢”問題的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。社會(huì)保險(xiǎn)法草案對(duì)此已經(jīng)明確，國務(wù)院給出的時(shí)間表則是2012年；雖說這已是大勢(shì)所趨，但業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，地方利益平衡或許又將成為最大難題

　　從首次提出概念，到確定2009年底在全國基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，已經(jīng)經(jīng)過了漫長的二十幾年。如今，距離2009年年底不過半年之遙，這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)正在發(fā)起最后一輪攻勢(shì)。

　　但實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌并非這場(chǎng)戰(zhàn)役的最終目標(biāo)，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“畫地為牢”問題的終極目標(biāo)是———實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

　　人力資源和社會(huì)保障部養(yǎng)老保險(xiǎn)司副巡視員王濤表示，從社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則出發(fā)，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，基金實(shí)力越雄厚，社會(huì)保險(xiǎn)的作用就會(huì)越穩(wěn)定和持久。所以，在全國范圍內(nèi)推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，是實(shí)現(xiàn)“全國統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)和前提。

　　但歷史似乎又陷入一個(gè)輪回。關(guān)于全國統(tǒng)籌的問題，各方又陷入一場(chǎng)論爭(zhēng)：有人主張一步到位，有人認(rèn)為實(shí)現(xiàn)條件還不具備，還需二三十年。還有業(yè)內(nèi)人士指出，和省級(jí)統(tǒng)籌相比，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌所涉及的地方利益問題將更為復(fù)雜，難度也將更大。

　　對(duì)此，何平的觀點(diǎn)是，“現(xiàn)在是時(shí)候考慮全國統(tǒng)籌了”。“將來的趨勢(shì)就是基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌。對(duì)于退休人員來說，沒有勞動(dòng)能力了，應(yīng)該得到政府的保障。”

　　事實(shí)上，國務(wù)院對(duì)此已給出了明確的時(shí)間表———2012年實(shí)行全國統(tǒng)籌。

　　更值得期待的是，在全國人大常委會(huì)的工作報(bào)告中，社會(huì)保險(xiǎn)法的制定被放在今年計(jì)劃安排的立法項(xiàng)目中的第一位。最新的法律草案確立了中國社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法律框架，其中最重要的就是，明確“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。

　　對(duì)此，有法學(xué)專家評(píng)價(jià)說：“一蹴而就地提高到全國統(tǒng)籌層次不符合我國的實(shí)際情況，因此我們應(yīng)該分步驟，先解決我們目前最為迫切的問題。社會(huì)保險(xiǎn)法制必須適應(yīng)這一歷史和特點(diǎn)，就像衣服必須適應(yīng)一個(gè)迅速成長的大小子或大姑娘一樣，這種適應(yīng)并非易事。”

　　毫無疑問，社會(huì)各界關(guān)于提升統(tǒng)籌層次的共識(shí)已經(jīng)達(dá)成，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間也日益逼近。但在一片樂觀形勢(shì)中，仍有專家指出了問題所在：“按目前的說法，在2009年年底實(shí)現(xiàn)全國范圍的省級(jí)統(tǒng)籌，恐怕等社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)時(shí)，省級(jí)統(tǒng)籌早已實(shí)現(xiàn)。因此，從目前的政策取向和給出的時(shí)間表上看，顯然是試圖通過行政手段予以‘變通解決’，而不是通過制度改革的方式予以徹底解決。”

　　“在目前的制度框架下，如果僅靠通過行政手段將社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次提高至省級(jí)統(tǒng)籌甚至全國統(tǒng)籌，將會(huì)面臨諸多難題。”這位專家表示，“由于地區(qū)發(fā)展程度差異太大，按照同樣的繳費(fèi)比例，各地區(qū)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)肯定不一樣，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的人就很難有參加這樣的全國統(tǒng)籌的積極性。”

　　“中國各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀十分復(fù)雜，用一部法律完善地把各地做法都統(tǒng)一起來，本身就是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。我們希望社會(huì)保險(xiǎn)法成為一部既符合中國發(fā)展步驟，也符合法治國家理念的法律。我們還將研究制定與之相配套的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例等行政法規(guī)，形成基本法律、行政法規(guī)和政策措施相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律政策體系。”來自立法部門的一位人士表示。

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