銀監會副主席蔣定之：大型銀行監管若干問題
中國銀監會黨委副書記、副主席 蔣定之
2008年是極不平凡的一年，全球金融業歷經了上世紀30年代大蕭條以來最嚴峻的挑戰。國際銀行機構倒閉不斷，資產大幅縮水，風險急劇上升。與這樣的局面形成鮮明對比的是，我國大型銀行依然保持了良好的運行態勢。資產規模繼續擴大，資產質量穩步提升，盈利水平大幅提高，工商銀行、建設銀行、中國銀行同時進入全球銀行市值排行榜前三甲，并首次實現了四家上市大型中資銀行全部躋身全球銀行市值排行前十位的目標，其中工商銀行目前市值已相當于匯豐控股和摩根大通兩家市值的總和，相當于9個花旗銀行。
這些成績令世界矚目，實屬來之不易。這得益于黨中央、國務院的正確領導，得益于我國良好的經濟基本面，得益于大型銀行的艱苦努力。在這個過程中，大型銀行監管工作牢記責任和使命，勤勉履職，扎實工作，為大型銀行穩健運行付出了艱苦努力。一年來，我們始終注意把監管工作放在國際國內宏觀經濟金融的大背景下來認識、把握和推進，努力使監管工作見勢更早，行動更快，重點更突出，針對性更強；注意在國家宏觀調控政策指導下開展工作，自覺服從和服務于經濟社會發展大局，適時適度調整監管工作政策、重點、思路和辦法，發揮大型銀行金融支持經濟的中堅骨干和引領作用；注意堅定貫徹風險為本監管理念，任何時候、任何情況下防控風險的思想不動搖、要求不降低、工作不松懈，努力把風險管控落實到大型銀行經營發展的各個領域、每個環節、全部過程；注意把加強監管有效性建設擺在突出的位置，積極推動監管創新，以監管有效性的持續提升，應對監管工作難度的不斷加大；注意正確認識和處理監管與被監管的關系，工作出發點上堅持著眼于促進大型銀行的穩健發展，工作推進上堅持立足于調動被監管對象的積極性和主動性，工作方式上堅持貫徹好寓監管于服務之中的理念，監管與被監管的合力顯著增強。
大型銀行經營發展與監管面臨“五個壓力”
2009年是新世紀以來大型銀行經營發展和監管工作困難最大、挑戰最多的一年。以下五個方面的壓力將進一步加劇與突出：
國際金融危機繼續擴散給大型銀行穩健運行帶來不利影響的壓力
這場金融危機已經使全球經濟陷入了近70年來最嚴重的衰退，更為令人擔憂的是，到目前為止，危機仍在繼續。在金融危機沖擊下，金融市場劇烈動蕩，預計全球金融機構的損失總額將高達3萬億美元；發達經濟體將進入一個痛苦而漫長的“去杠桿化”過程，信貸緊縮效應開始顯現，實體經濟的惡化程度和速度超出原先估計，世界銀行已將2009年全球經濟增長預期從3%下調到了0.9%。金融危機對全球金融業的影響沒有見底，對實體經濟的影響沒有見底，對我國經濟金融的影響也沒有見底。雖然我國金融機構持有的海外投資產品損失有限，但金融危機帶來心理、信心的沖擊，對實體經濟的負面影響是很大的。我國大型銀行不可能置身其外。一方面，大型銀行面臨部分行業產能過剩而引發信貸風險、企業停產減產而造成違約增加、經濟下行而帶來消費行為謹慎、進出口貿易減速而影響國際業務發展、戰略投資者自身財務狀況惡化而導致股份減持等一系列問題；另一方面，大型銀行也將面臨全球貨幣進入降息通道、匯率波動加大、境外債券投資可能繼續發生損失、外匯資金運作難度陡增、境外機構競爭力不強面臨增長停滯和經營風險上升等一系列問題。
國內經濟下行帶來保持銀行資產質量穩定的壓力
在全球經濟衰退的大背景下，我國經濟也結束了連續五年的高增長態勢，進入了下行通道。有研究表明，我國GDP每降低1個百分點，銀行不良貸款率將上升0.4個百分點。“潮退沙灘現，水落石頭出”，經濟上行期不易反映的風險隱患，在經濟下行期將會充分暴露，潛在風險將成為現實風險。從當前情況看，由于需求不振、市場低迷、利潤下滑，一些重要行業，如鋼鐵、煤炭、水泥等，一些出口依賴型行業，如紡織、服裝、電子元器件、造船、外貿等，企業停產減產倒閉增多，風險和損失正在向銀行轉移。房地產行業高位回落，貸款項下抵押的房產價值下降，抵押物和質押現金流難以覆蓋貸款風險，風險緩釋作用減弱。一些外資企業撤資或停產，甚至出現管理層集體逃逸的極端事件，給銀行債權造成了極大風險。維護資產質量安全是一個現實考驗。
大規模信貸投放帶來風險管理嚴峻的壓力
為抵御國際金融危機沖擊，我國采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺了“國十條”和“金九條”，研究制定了鋼鐵、紡織、船舶等一攬子產業振興規劃，銀監會也適度調整了信貸監管政策，這些都為“保增長、擴內需、調結構”創造了良好環境，也為大型銀行發展開辟了廣闊空間。必須清醒認識的是，寬松政策在為大型銀行帶來機遇的同時，也對風險防范提出了更高要求。由于刺激經濟的投資大多集中在鐵(路)、公(路)、機(場)等基礎設施領域，其資金主要依賴銀行貸款，授信相對集中，存在一定的風險隱患。在投資拉動政策導向下，一些偏離“有保有壓”方針，本應該“控”和“壓”的“兩高一剩”項目也可能搭車上馬，給銀行信貸埋下風險的種子。
盈利空間縮小帶來持續良好財務表現的壓力
近幾年來，大型銀行一直保持了盈利高成長，但這個局面今年將很難再續。適度寬松貨幣政策實施以來，銀行體系流動性大量釋放，市場利率快速走低，存貸款利差不斷壓縮。降息采取了非對稱方式，一年期貸款利率比存款利率多降0.27個百分點，個人房貸利率下限下浮至基準利率的0.7倍。持續降息預期也導致存款定期化趨勢增強，抬高了利息支付成本。面對重點客戶的激烈競爭，銀行議價能力下降。非利息收入增長面臨較大壓力。受經濟下滑、出口受阻等因素影響，傳統收費業務增長受限，與資本市場相關的中間業務短期難以復蘇，理財業務拓展困難、風險上升。與此同時，資產質量的變化也將導致撥備增加，進而影響盈利增長。所得稅優惠也不再對利潤增長產生貢獻。
活躍的金融創新帶來風險控制的壓力
美國金融危機根本性的教訓就是金融創新與風險控制的失衡。這幾年來，大型銀行的創新實踐是活躍的，新的金融產品、金融工具、經營方式、服務手段層出不窮，為滿足多樣化金融需求注入了強大活力。最近，銀監會出臺政策，允許符合條件的商業銀行開展并購貸款業務，支持企業兼并重組；允許通過規范化的貸款出售轉讓，開展正常類貸款的證券化試點；允許對符合條件的非生產性項目發起人或股東發放搭橋貸款；支持銀行試辦林權等抵質押貸款業務，等等。這都是積極的金融創新，有利于更好地為經濟發展服務。要強調的是，創新必須風險可控、成本可算、信息透明。從實際情況看，目前風險管控能力還不能很好滿足金融創新實踐的需要。
大型銀行監管必須做到“六個突出”
做好今年大型銀行監管工作，必須清醒認識這些可能面臨的困難和矛盾，切實增強憂患意識和危機意識。“居崖而不知危，臨淵而不知險”，這是最大的危險。知難而進的辯證法告訴我們，知難是前進的前提和條件。要把困難和矛盾估計得充分一些，把應對之策準備得周全一些，把工作措施研究得更扎實一些，滿懷信心做好大型銀行監管工作。
做好2009年大型銀行監管工作，關鍵是要以科學發展觀為指導，認真落實國家宏觀調控政策，科學把握“保增長與防風險”的關系，堅持風險為本監管理念，緊緊圍繞資產質量安全，加強監管工作的有效性、針對性和前瞻性，進一步提升監管服務水平，促進大型銀行安全穩健運行。
突出支持經濟發展這個重點，在正確貫徹國家宏觀調控政策上下功夫
“保增長”是今年經濟工作的首要任務，為“保增長”提供有效金融支持是今年大型銀行的首要職責。“皮之不存，毛將焉附。”要引導大型銀行切實增強大局觀念，認真貫徹國家宏觀調控政策，扎扎實實做好服務經濟發展的工作。銀行支持經濟發展，有兩條原則要很好把握：一是“保”和“壓”要雙管齊下。堅持“有保有壓”方針，該保的要全力保，該壓的要堅決壓，在調整優化信貸結構的基礎上加大信貸投放力度，決不能片面強調保增長而只保不壓或亂保亂壓，確保寬松貨幣政策下的信貸資源配置到國家重點支持和發展的領域上來。二是“保增長”和“防風險”要兩手并舉。既要大力支持發展，又要切實防范風險，既不能因為防風險而惜貸、懼貸，也不能因為保增長而快貸、濫貸，一切信貸活動都必須堅守風險底線，做到風險可控。“防風險”是為了更好地“保增長”。特別要重視做好薄弱領域的金融服務工作，要進一步加大對小企業的支持力度。督促各大型銀行在年內完成小企業信貸專營服務機構設立工作，對小企業不良貸款、信貸綜合成本等進行單獨考核，形成有特色的激勵約束機制。繼續推動對小企業撥備、核呆、風險補償等財稅支持政策的到位，推動多層次信用擔保基金和信用擔保機構的建立，為解決小企業融資難問題提供制度和政策保證。總的要求是，今年小企業信貸投放規模增速不低于全部貸款平均增速。要加大對“三農”的支持力度。當前，農民對信貸服務的要求主要集中在四個方面：簡化貸款手續；適當降低貸款利率，放寬貸款金額和期限；根據農業生產的特點改變還款方式；提升服務質量，方便農戶還款。要指導各大型銀行針對這些服務需求，提出具體改進方案。農業銀行要堅持“面向三農”的市場定位，在總結試點經驗的基礎上，穩步推進“三農”金融事業部制改革，建立完善事業部內部運行機制，增強服務“三農”的功能和活力。銀監會鼓勵銀行業金融機構對涉農類貸款實行有區別的信貸管理和考核政策，允許對確因受災等不可抗力因素導致不能按期償還的貸款進行展期，并視信用記錄合理確定貸款分類。要加大對擴大消費的支持力度。除積極支持合理的住房消費外，引導各大型銀行加大對保障性住房建設的信貸支持。積極發展汽車、家電等消費信貸業務，開展有利于促進消費的金融創新。要加大對產業結構調整的支持力度。督促各大型銀行嚴格把握行業準入標準、淘汰和限制類產業目錄、環境評價標準、能耗審查等政策界限，繼續推進節能減排授信工作，從嚴控制對“兩高一剩”行業的貸款。對兩頭在外、一頭在外、代工型企業和外向型企業，要推動它們及時將成本(利潤)中心移往境內，以便把握回籠款項，否則只能嚴格按在岸資產抵質押值來衡量授信總額。
突出堅守風險底線這個重點，在落實各項監管政策上下功夫
加強金融對經濟的支持，需要監管政策保持合理的容忍度，體現科學的靈活性。在綜合考慮各方面因素的基礎上，銀監會對原有監管政策作了適當調整：在不良貸款方面，將監管目標由“雙降”調整為“雙控”，即控制不良貸款余額快速反彈，將不良貸款比率有效控制在去年底的水平內。凡嚴格遵守有關法規和相關程序，“三查”獨立，勤勉盡職，經確認只是由于受這次危機沖擊導致市場突變而造成貸款質量下降的，明確可免除有關信貸人員的相關責任。銀監會及其派出機構對銀行業金融機構相關問責程序和結果進行監督，對于處理不當的及時予以糾正。涉及違法違規的，銀行業金融機構仍應依法依規追究責任，需移送司法部門調查的，應及時移送和報告。在案件防控方面，今年對百萬元以上案件重點是鞏固治理成果，確保全國范圍內案件數量和涉案金額總體雙控在2008年的水平。案件高發特別是同質同類案件重復高發的機構和地區，要繼續貫徹“雙降”要求。要十分明確的是，在保持合理容忍度的同時，大型銀行在信貸管理上有“四個不能容忍”：一是貸款“三查”不嚴造成不良貸款增加的，不能容忍。國家信貸規模的取消、金融積極支持經濟的政策要求不能成為放松貸款“三查”的理由，銀行辦貸款要“三查”，這些看似老生常談，實是金科玉律，聽起來沒有新意，做到非常不容易，違背了沒有不吃苦頭的，不能回到以前“大投放－大不良”的老路上去。二是越過大額風險集中度的授信限制的，不能容忍。國家擴大內需的要求不能成為“壘大戶”的理由，國家“保增長”的要求也不能成為將來產生不良貸款的理由。三是發放貸款過程中出現道德風險而造成不良貸款的，不能容忍。加大信貸投放不能成為追求短期行為、違法違規、內外勾結發放貸款的理由，更不能成為發放“人情貸款”、培植利益集團的理由。四是對產品設計不科學、銷售過程信息不透明而對銀行產生聲譽風險、對社會造成極壞影響的，不能容忍。鼓勵金融產品創新，滿足多樣化的金融需求，不能成為放松風險控制的理由。對這些屬于底線性的要求，要嚴格加以監督，確保執行到位。與此同時，要密切跟蹤大型銀行的資產質量狀況，督促大型銀行做好貸款分類工作，保證不良貸款的真實性，這是防范風險的基礎性工作。從2009年起，銀監會將著手推進銀行貸款7～12級分類，核心是細化正常貸款(正常類和關注類)的分類管理。這個要求與銀行內部風險管理的分級要求是一致的，與國際監管標準也是一致的。新資本協議要求非違約貸款至少應分為7級，且每一級不高于貸款總量的30%。要督促大型銀行對五級分類中正常和關注間區別度提出科學、合理的分類標準，并逐步探索建立銀行多級分類的細化要求，以客觀評價大型銀行的分類數據，保證風險分析的科學應用。
突出穩定資產質量這個重點，在防控各類風險上下功夫
在嚴峻和復雜的環境下，穩定資產質量的任務比以往任何時候都更加艱巨。要有預見地采取措施，切實防范可能出現的新問題、新風險，堅決防止不良貸款大幅快速反彈。從今年的形勢看，要重點防范以下幾大風險：一是防范新增貸款集中度風險。在全力以赴保增長的情況下，大型銀行最有可能也最有能力爭取大型政府投資項目，但如果把握不好，也極易埋下行業集中、客戶集中和貸款期限錯配的隱患。從行業上看，政府投資項目主要集中在基礎設施建設領域，將給銀行信貸資產結構調整帶來新的壓力。從客戶上看，由于當前拉動內需的龐大投資主要是以政府為主導，政府各類投融資平臺公司成為信貸營銷的重點，而其中可能潛伏風險。從貸款結構上看，政府拉動內需的項目主要涉及中長期貸款，銀行放松中長期貸款比例，極易導致資產負債業務不匹配的問題，在流動性寬松情況下，問題不大，一旦經濟金融的環境變化，出現流動性風險的可能性就不能排除。大型銀行監管工作要深刻認識上述問題的復雜性，保持清醒頭腦，堅持審慎監管，引導大型銀行充分認識風險，堅持授信標準，加強信貸管理，確保信貸投放有效、信貸風險可控、信貸質量安全，確保新放貸款質量經得起歷史檢驗。二是防范并購貸款風險。近期，銀監會出臺了《商業銀行并購貸款風險管理指引》，允許商業銀行對境內外企業發放并購貸款，這是監管政策的一個重大突破。并購活動是一個相當復雜的資產重組過程，國際上成功率還不到40%。由于并購貸款可以用于二級市場收購，打通了銀行與資本市場之間的通道，與一般商業貸款相比，潛在風險也更為突出。對我國銀行業來講，并購貸款是一項全新的業務，實施過程中一定要充分準備、審慎對待、穩步推開。大型銀行監管工作要密切關注并購貸款業務的開展情況，尤其要高度重視大型銀行是否具備與開展復雜并購交易和融資結構相應的風險評估、合同設計和貸后管理能力，督促大型銀行對并購貸款活動作出妥善的制度安排和機制設計。三是防范表外業務風險。近年來，大型銀行表外業務迅速發展，表外業務風險也在隨之上升。要更多地關注表外業務的風險隱患，督促大型銀行開展全面的表外業務風險排查，摸清風險底數，治理風險源頭。當前，尤其要重視做好理財產品風險的防控工作。從日常檢查和大量客戶投訴發現，目前商業銀行理財業務在管理體制、風險監控、系統運行、產品研發、客戶評估、資金募集、代理銷售、信息透明等方面存在嚴重風險隱患。對此，銀監會梳理了四種情況，明確了相應的處理辦法，要督促商業銀行逐條對照，抓好整改。要深入開展理財業務現場檢查，加強輿情監測和引導，促進理財業務規范有序發展。要密切關注票據業務風險。開年以來，大型銀行信貸規模增長較快，其中相當部分來自于票據融資。由于部分銀行貼現利率倒掛，給一些企業帶來了套利機會，使票據業務超常發展，這不僅攤薄了銀行收益，還埋下了許多風險隱患，值得高度關注。四是防范銀信合作風險。由于信托公司可以將信托資金運用于貨幣市場、資本市場和股權投資，銀行和信托公司之間建立嚴格的防火墻就成為當務之急。這一點，美國金融危機是我們的前車之鑒。要督促大型銀行制定科學的銀信合作戰略，真正按照信托和理財業務的原理、規律來發展銀信合作業務。五是防范銀行案件風險。要繼續把防控案件作為一項硬任務來抓，督促大型銀行在構筑基層“第一道屏障”、前移防控關口、健全內控制度、完善長效機制上下功夫，切實推進案件防控標本兼治進程。
突出固本強身這個重點，在促進可持續發展上下功夫
大型銀行的穩健發展，歸根結底，主要是要靠自身素質的增強。“固本”方能“強身”，“強身”方能“防疫”，源頭就在于這個“本”字。要引導大型銀行把更多精力集中到內外兼修、固本強身上來，以自身素質的不斷增強、抗風險能力的不斷提升，應對千變萬化的風險挑戰。重中之重的工作包括：一是要致力于建設一個好機制。依靠改革推動大型銀行進一步完善“三會一層”制衡機制，理清職責邊界，規范運作流程，健全有效的激勵約束機制，在構建現代公司治理機制上取得實質性進展。指導農業銀行逐步完善公司治理架構，推動新體制、新機制的加快建立和有效運行。規范董事和高管人員面談、筆試、承諾制度，探索成立專家評審委員會和考試委員會，科學把好董事、高管的準入關。加強對換屆后新一屆董事會和農業銀行董事、監事、高管人員的培訓，切實提高履職能力和水平。繼續推進流程銀行改造和建設，克服部門銀行信息傳遞鏈條長、成本效益核算和風險有效控制難的弊端，提升大型銀行的控制力和執行力，增強經營管理的整體性、協調性和適應性。二是要堅定不移地推進戰略轉型。銀行戰略轉型不能因為經濟金融形勢變化而停滯，“吾道一以貫之”。要督促大型銀行以新一屆董事會成立和農業銀行股改為契機，進一步明確發展戰略和市場定位，科學規劃發展方向，并以此來指導、組織和有序推進信貸結構、產品結構、客戶結構、區域結構、盈利結構等方面的調整優化，形成發展特色，構筑競爭優勢，走內涵發展道路，增強可持續發展能力，這是一件具有戰略意義的大事。當前，要著力引導大型銀行按照“區別對待、有保有壓”的原則，積極發展符合國家產業政策的信貸業務，推動信貸行業和客戶結構調整優化。積極開發和拓展中間業務和新興業務，提升非利息收入占比，增強盈利能力，優化盈利結構。穩步推進綜合化經營和國際化進程，在突出銀行業務為核心的同時，有序發展與集團管控能力相適應的多元化經營；按照“資本充足、經營穩健、風險可控、布局合理”的原則，穩步拓展海外業務。三是要大力推進全面風險管理體系建設。引導大型銀行進一步明確風險管理戰略，完善組織架構，健全內控制度，強化內審體系和問責力度，真正使風險管理覆蓋整個業務經營體系。
突出提升監管有效性這個重點，在推動監管創新上下功夫
這是監管工作的永恒主題。要努力增強監管工作的前瞻性。建立經濟金融形勢定期分析制度，加強基層調查研究工作，努力做到形勢研判在前，風險識別在前，預警提示在前，措施落實在前。要努力提高監管工作的針對性。對銀行機構存在的突出問題、薄弱環節、可能出現的主要風險，要做到心中有數，有針對性地確定監管重點，及時跟進監管措施。非現場監管工作要實行“貼近”式監管，加強對各類數據的分析運用，為現場檢查實施“精確打擊”提供依據和指導。現場檢查項目要充分體現國家宏觀調控政策、銀監會工作布局、大型銀行經營發展實際的要求，指導思想明確，工作導向鮮明，檢查重點突出，針對性要強。要逐項精心組織，認真抓好實施，尤其要重視后續跟蹤、重視問題整改，不斷提高現場檢查效果。要努力推動監管創新。建立非現場監管的并表監管主負責制，研究實施現場檢查人力資源集成管理、績效考核和工作規程操作細則，推進各級大型銀行監管部門建立主監管員和主查人制度。探索建立區域性運營中心監管制度，加強對持牌運營中心機構、業務和高管的監管。繼續完善季度風險通報制度，與大型銀行董事會、高管層、經營層等人員的監管談話制度，監管部門、商業銀行、外部審計部門的三方會談制度，大型銀行與外審數據差異的質詢機制、外審的資質評估機制和委托審計的外審機制。要努力提高監管工作的科技含量。在充分發揮1104非現場信息系統功能的基礎上，今年要按照銀監會的統一部署，選擇一至兩家大型銀行，在現場檢查中應用新研發的技術分析系統，切實提高現場檢查質量和效率。
突出監管隊伍建設這個重點，在提升整體素質上下功夫
大型銀行監管工作要比以往任何時候都更加重視隊伍建設，把這項帶有根本性的工作牢牢抓在手上，創新人才工作機制，加大業務培訓力度，加快建設一支素質高、眼界寬、胸襟寬、懂業務、有本事的大型銀行監管隊伍。作為監管人員，要面向實際，貼近實踐，監管工作要緊跟銀行經營發展的實踐。要努力學習和了解新的監管理念和技術。2010年大型銀行將全面實施新資本協議，并表管理已逐步成為監管工作的重要內容，新的現場檢查分析系統也將投入應用，這些都是過去所沒有接觸過的。要主動先學一步，努力學深一步，真正弄通弄懂這些新東西，不斷更新知識結構，提升知識層次。要努力學習和借鑒國際金融危機揭示的經驗和教訓。這次金融危機集中暴露了監管工作中存在的許多缺陷、問題和薄弱環節，對我們是一個很好的警示。要提倡思考問題、研究問題，特別是一些系統的、有深度的、有針對性的思考和研究。作為大型銀行監管人員，要在這方面多做一些工作，把研究成果有機運用到監管實踐中來。對經驗，則轉化為可操作的措施；對教訓，則拿出避免重蹈覆轍的對策。只有這樣，才能不斷推動和促進實際工作，不斷提高監管工作有效性，為促進大型銀行安全穩健運行、國民經濟又好又快發展作出積極貢獻。
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