經濟觀察報 記者 張向東 幾天前，在商務部主持的一個會議上，“為產業安全概念下的民營企業政策設立一致性審查制度”成為與會的民營企業商會代表猜測的焦點之一。一位商會人士稱，這意味著政府將會對外資并購民企的行為做出一定的反應。

　　當天正好是商務部否決可口可樂收購匯源案的日子。這或許是一個巧合。不過這表明，反壟斷審查以外，建立外資并購產業安全審查機制重回決策者視野。

　　3月26日，本報獲悉，相關部門正就產業安全審查機制進行實質性研究，相關立法所涉及的內容也在討論中。按照相關部門官員的設想，在未來幾年內，中國要建立起以 《反壟斷法》和《產業安全法》共同作用的外資審查機制。

　　3·10會議信號

　　3月10日，商務部產業損害調查局召集全國工商聯下屬十余家企業商會代表，研究建立中國民營企業產業安全發展促進機制。該局主要承擔產業損害調查與裁決、建立并完善產業損害預警機制等職能。

　　據參會人士透露，在這次會議上，商務部產業損害調查局官員表示，要建立中國民營企業安全發展機制。該機制的首要目標是在民企與政府間搭建一條快速、便捷的“溝通直通車”，使民營企業能夠及時、直接向相關政府部門反映情況。

　　其次，該機制將為產業安全概念下的民營企業政策設立一致性審查制度，從而規制危害國家和企業經濟安全的貿易行為，保持產業的均衡發展。這是相關政府部門第一次明確提出將民營企業納入產業安全概念下，并建立相關審查機制。

　　不過在當天的會議上，商務部官員對于在產業安全概念下建立民營企業政策審查機制，并沒有做太多說明。

　　一位參會的商會人士說，“我的感覺是，外資可能趁經濟危機進行一些并購，這個審查制度要在這方面做出規范”。他說，這意味著政府也會對外資并購民企的行為做出一定的反應。“至少是針對外資并購民營企業，建立起一個產業安全的預警”。

　　一些外資企業和機構對民企的行業領先者表現出了濃厚的興趣。這些領域涉及風電、太陽能光伏、水務、農業、冶金、石化等行業。一位服務于外資機構的人士說，外資的興趣和精力正在從一些國有企業和壟斷行業里面撤出，因為這些項目容易引起政府的警惕，也很難得到認可。

　　商務部有關官員也表示，外資正在對中國越來越多的民營企業表現出濃厚的興趣。而且手段更加多樣，以前是直接并購，現在則是通過各種私募、參與資本和技術投資等各種手段。中國對這些領域的監管很不完善，目前只有外管局和海關有相關數據，但是這無法反映出具體的收購行為。

　　去年12月，國內太陽能巨頭皇明集團獲得了高盛集團和鼎暉國際投資公司近1億美元注資。注資之前，高盛和鼎暉國際曾跟蹤這家民企長達數年。一位行業人士說，高盛對皇明的投資，在本質上與三年前凱雷收購徐工沒有太大區別。

　　過去幾年間，外資對中國民營企業的并購依然非常活躍。中國輕工業聯合會發布的統計報告顯示，過去幾年間，一些行業領頭的民營企業先后被外資入股或控股。其中包括了世界排名第一的國際紙業公司入股山東太陽紙業合資；世界排名第二的北歐斯道拉恩索公司與山東華泰成立合資公司；法國SEB集團入股蘇泊爾；西門子入股佛山照明；英國RichKeen公司與統一控股完達山；高盛和摩根士丹利投資湖南太子奶集團。

　　上述商會人士說，政府似乎是在擔心“斬首行動”會轉移到民企身上來。因為危機面前，民企遭遇的困難要遠遠超過國有企業，一是由于國內政策環境有不利于民企發展之處，二是銀行仍然普遍不愿意給民企貸款。“如果外資能夠提供資金和先進技術，民營企業為什么不去與他們合作呢？”

　　產業安全審查機制

　　3月10日的會議是一個信號，這意味著產業安全審查重新回到了決策者的視野中。這一話題最早進入決策部門考慮，是在2006年。

　　2006年，凱雷并購徐工、德國舍弗勒收購洛軸等外資并購事件，引發了有關外資并購的討論風潮。國家發改委宏觀院投資所研究員羅松山說，此后，決策部門對外資并購產業安全審查機制給予了很大的重視。

　　羅松山曾在2006年參與起草建立外資并購審查機制的報告。不過他說，現在的問題是，我們仍然沒有建立起一套完善的程序。

　　3月26日，本報獲知，國務院已經表示要加強產業安全審查機制的研究和建立，主要由商務部牽頭。目前，產業損害調查局已經就《產業安全法》開始前期的研究工作。

　　商務部相關官員也表示，3月10日召開的會議，針對的主要是民營企業。但是如果要建立一個完善的產業安全審查機制，不會區分是民營還是國有，也不會視企業規模大小而定。

　　商務部相關司局官員說，產業安全審查機制是和《反壟斷法》相平行的一個機制，《反壟斷法》是在對單純的企業行為起作用，而安全審查則是在更大范圍內考慮，比如并購對產業上下游的影響，對國家相關領域安全的影響，甚至對就業人口、社會福利等方面的影響。審查范圍則主要集中在一些涉及國計民生的重要行業，比如工業、農業和金融等服務業中的關鍵領域。

　　目前的設想是，在安全審查機制下，建立跨部門的外資并購國家產業安全審查協調小組，由商務部、發改委、國防科工委、科技部、農業部、國資委和銀監會等部門組成。

　　“產業安全是一個更高層次和更大范圍的概念，這決定了機制并不能只是單一部門所負責。”相關人士稱，這一機制有些類似美國的海外投資委員會。

　　國家商務部官員說，實際上產業安全審查是國際上通行的做法，比如澳洲有關方面日前對中鋁和五礦的審查，程序很嚴格也很正常。將來中國企業也將會面臨同樣的并購、投資，而我們需要提高利用外資的水平和質量，完善相關的制度和政策，我們也需要進行正常的安全審查，但這絕對不是反對外資并購，而是為了更好的引導外資進入中國。

　　填補法律空白

　　商務部官員表示，隨著中國國際貿易范圍和規模的擴大，建立產業安全審查機制是中國在未來幾年內必須要解決的一個問題。否則，就意味著你的法律法規一直都存在漏洞，容易授人以話柄。

　　而且，隨著國際危機的延續，外國投資者已經把越來越多的目光投向了中國。一位服務于外資機構的人士說：“如果在中國都賺不了錢，那歐美國家就更不用說了。實際的情況是，民營企業現在也需要資金和技術。”

　　不過，這一機制當下仍面對無法可依的尷尬。我國目前現行的有關外資并購的法律制度性文件，只有《反壟斷法》和《關于外國投資者并購境內企業的規定》，前者于2008年8月1日開始實施，后者則于2006年9月8日執行。具體工作主要由商務部和國家發改委負責。不過，這兩項政策在具體操作過程中均存在不少漏洞。

　　《反壟斷法》第三十一條規定，“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。”

　　不過國家發改委和商務部相關官員均表示，正是這一條暴露了《反壟斷法》在外資并購方面的漏洞。該條款明確提出了反壟斷之外，還可以進行國家安全審查，但是安全審查的依據是什么，誰來審查，程序如何進行，這些東西都沒有說明。

　　相關官員說，“實際上，這已經為中國建立產業安全審查開了一個口子，而我們國家安全審查機制還沒有完全建立，目前亟須建立與《反壟斷法》中的這個口子的銜接機制”。

　　《關于外國投資者并購境內企業的規定》也沒有解決實際問題。國家發改委宏觀投資所研究員羅松山說，“這個規定中，多是一些原則性意見，缺乏可操作性。比如，規定根本沒有對 ‘重大產業’、‘老字號’等概念做出明確界定。”

　　這很容易讓相關部門在有關產業安全方面的審查工作陷入被動。一名從事外資投資中國業務的人員說，“由于缺乏明確界定，一個外資并購項目報上去之后，就是不停地讓你補文件，補手續。很多項目拖到最后，外資自己就放棄了”。

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