以“4萬億”投資計劃為“主力”，以多種籌資和信貸手段為后盾，中國經濟“保八”路線日漸清晰

　　《財經》記者 張翃

　　中國經濟再次瞄準了這個“神奇數字”——8%。

　　五年來中國經濟歷經寒暑，惟有8%增長目標“雷打不動”。在全球衰退、各國經濟一片“凄風苦雨”的背景下，這種“矢志不移”更令人矚目。

　　“在我們這樣一個13億人口的發展中國家，要擴大城鄉就業，增加居民收入，維護社會穩定，就必須保持一定的經濟增長速度。”國務院總理溫家寶3月5日向全國人大宣讀《政府工作報告》時如此解釋。

　　全國“兩會”召開之前，分析人士對今年經濟增速的預測少有8%或以上者，悲觀者更看低至5%。因為，若按國際貨幣基金組織(IMF)的預測，2009年發達國家經濟萎縮2%，在很大程度上依靠這些國家需求拉動的中國經濟，如何才能跑出10個百分點的領先？

　　“心暖則經濟暖。”溫家寶在“兩會”閉幕后的記者會上，給出了政府的回答。

　　面對“冰冷”的外部環境，要讓經濟增長達到8%的“溫度”，絕非易事。就經濟增長“三駕馬車”——消費、投資和凈出口而言，不需要說，已經沒有人對凈出口心存僥幸；消費受制于居民收入和儲蓄傾向，短期內要迅速提升，談何容易；最大的希望，還是落到了投資頭上。

　　“4萬億”輪廓漸明

　　“擴大投資是刺激經濟增長最直接、最有效的手段之一。”國家發展和改革委員會主任張平3月6日在“兩會”專題記者會上說。

　　一段時間以來，他回答得最多的問題，就是關于2008年11月中國政府出臺的所謂“4萬億”的兩年投資計劃。“兩會”過后，“4萬億”出臺至今的各種疑竇基本解開。

　　首先，誰的“4萬億”？

　　雖然總投資額由中央政府提出，但中央只承擔其中的1.18萬億元——2008年四季度已經安排了1040億元，今年計劃投入4875億元，明年投入5885億元。“4萬億”中的其他資金，則需要地方政府和企業、個人配套完成。

　　“這1.18萬億完全是新增的。”溫家寶在3月13日的記者會上，非常肯定地說。他試圖回應輿論對“4萬億”計劃的一個疑惑：能真正稱為“擴張”的新投資有多少？

　　溫家寶總理解釋，這些項目中，有些是新安排的，如保障性安居工程建設；有些則把“十一五”規劃中論證過的項目提前推進，比如公路和鐵路等基礎設施建設。

　　“不然的話，我們怎么能在這么短的時間內，確定這么多的基礎設施建設呢？”溫總理反問。

　　中央的1.18萬億元，又如何知道它能拉動剩余2.82萬億元的投資？這是因為，按規定，一定的投資項目要求中央政府一定的出資比例。如建學校，中央政府必須承擔三分之二的資金；建廉租房，中央政府對中部和西部地區每平方米分別補助300元和400元。簡單乘法與加法后，得出大約4萬億元的總數。

　　這4萬億元又會選擇哪些方向投資？主要是七大領域。其中，鐵路、公路、機場和水利等基礎設施建設占據最大份額，投資1.5萬億元；災后重建1萬億元；保障性住房和農村的水、電、路、氣、房等工程的建設，以及教育、衛生、文化等社會事業，這三個直接涉及民生的方向總計投入9200億元。

　　對比2008年11月發改委對外公布的計劃，可見項目的資金分布有了變化。國家發改委主任張平解釋說，這是在聽取了專家、地方、部門及社會輿論等方方面面意見后，在2008年的初步方案基礎上調整形成的。

　　“4萬億”投資計劃自2008年“閃亮登場”后，輿論議論的焦點之一，是基礎設施建設占比(45%)是否過大。1998年亞洲金融危機后，中國政府的財政擴張政策，便是以投資鐵路、公路、機場等基礎設施建設為主。全國上下普興“修路潮”的一個負面效果，就是規劃不合理的重復建設。

　　“投資密度已經很大，收益率低。”中國社科院經濟研究所副所長張平對《財經》記者評價基建投資時說，“并且對就業的拉動也不明顯。”

　　他認為，此輪重振內需的核心應該是城市化，其關鍵便是投資于保障性住房建設，這既能改善民生，又能有效加速城市化進程。這一受到多數學者認可的投資方向，從一開始就列在政府投資計劃中的首項，雖然投資規模并不是最大。

　　此番“兩會”上揭曉的最新投資計劃中，這兩項投資果然有了相應的增減。基建投資比去年11月公布的數字削減了3000億元，保障性住房則從2800億元上升到了4000億元，增長逾四成。

　　此外，教育、衛生、文化等社會事業的投入從400億元增加到了1500億元，結構調整和技術改造的投資也從1600億元增加到3700億元；后者的大幅增加，與國務院此前批準的汽車、鋼鐵、紡織等十個重點產業振興規劃相關。

　　“因為形勢是在不斷變化的，在實施的過程中，可能某一些方面又增加了一些新的投入，有一些方面可能還需要做一些調整。”國家發改委主任張平仍不排除繼續調整的可能。

　　三大財源

　　有了大規模的新增投資，再加上其他增支減收因素，中央財政今年將面臨7500億元的資金缺口。為彌補這個缺口，今年需發行的長期建設國債將比去年增加5700億元。

　　中國政府擁有令他國稱羨的財力——但這指的是中央政府。“4萬億”投資中，地方政府需承擔的配套資金規模不比中央政府小，這對地方政府來說將是一個難題。尤其是地方政府的一大財源——土地出讓金及稅費收入，預計將因房地產市場萎靡而大幅下降。

　　據國家發改委有關部門估算，2009年，地方政府僅能拿出3000億元配套資金，還有2400億元的缺口；2010年配套能力3200億元，也還欠缺2600億元。

　　目前中國的法律不允許地方政府直接發債。要填上這個缺口，地方政府需借外力融資。

　　一部分幫助將來自中央政府。今年，中央將代地方發行總額2000億元地方債，也就是通過現有的國債銷售渠道，由財政部代理發行冠有地方政府之名的債券，不過這種地方債與國債的發行方式、發行對象和利率水平均無甚區別。

　　至于這2000億元如何分配給地方，據悉分配方案已基本確定，但公眾尚難窺其真容。財政部財政科學研究所所長賈康介紹，地方財政需先向財政部上報想借2000億元中的多少，中央會對各地的要求進行匯總和調整，使之不超過2000億元的規模。

　　既然是以地方政府的名義舉債，就要考慮到地方政府的還債能力。矛盾在于，越是經濟欠發達的地區，越需要投資項目上馬，但這些地區的財政往往很難有節余來還債。在上一輪的財政擴張中，中央政府也采取過類似的轉貸地方政府的做法，但幾年過去后許多地方政府還是無法還清貸款，中央財政不得不最后“埋單”。

　　“中央在考慮中西部特別是欠發達、邊遠地區，是不是也有必要通過舉債來融資？如果有必要，對于還本付息，中央是不是要配上一定的條件？”賈康表示，目前在地方債的分配問題上，如何權衡還債能力與融資需求之間的關系，仍有不明朗之處。

　　不過，除了通過中央發行債券這種“明貸”，地方政府還有其他“暗貸”方式。

　　寧波市已經在“4萬億”中爭取到了鄉村衛生院建設項目。該市發改委主任、全國人大代表王仁洲告訴《財經》記者，地方配套資金的來源，除了地方財政、專項基金和地方債，還可以由地方的國有投資公司通過上市、發企業債等方式融資。

　　由國有建設投資公司發行的債券，也就是所謂的“城投債”，基本可以看成是地方政府的隱性負債。這是因為，投資者評估一只城投債，重點之一是看地方政府對該城投企業的支持力度，用何種方式為其擔保。正是由于中國財政體制下地方政府不會出現破產，城投債才以低違約風險贏得了投資者青睞。

　　河北建設投資公司，就是這樣一個國有獨資政策性投資機構。該公司總經理、全國政協委員王永忠告訴《財經》記者，他的公司承擔了為河北省的高速鐵路等重要項目籌集部分資金的任務，“已經報上去了，爭取一季度發20億元債券。”據王永忠估計，今年河北省鐵路建設需耗資100多億元。

　　這種通過地方企業發行債券的方式，為中央政府所鼓勵。特別在道路、電力改造這樣有收益性的項目上，中央的態度是鼓勵利用地方的融資平臺。國家發改委主任張平在3月6日的記者會上透露，2008年四季度至今已發行45只企業債券，籌得1300多億元，此外已提出申請待發行的還有50多只，總額逾千億元。

　　除了發企業債，這些地方企業還可以向銀行貸款。王永忠說，其公司2008年四季度申報的幾個造價在三四億元的垃圾發電項目，已經基本得到了落實，“招商銀行、交通銀行、農業銀行等，給了我們幾個億”。

　　而且，商業銀行為項目貸款的空間日后很有可能還將擴大。據悉，國家發改委、銀監會、人民銀行和財政部正在聯合制定《政府特定投資項目中長期貸款管理辦法》。該辦法出臺后，將改變只有國家開發銀行才能為項目提供資本金的局面，商業銀行也將能夠發放資本金貸款。而落實資本金，是國家規定的投資項目啟動的前提條件。

　　顯然，除了中央和地方政府，銀行是“4萬億”融資中另一主角。為了配合擴大內需的政策目標，中國政府把今年新增貸款目標定在了“5萬億元以上”，不設上限。央行行長周小川今年全國“兩會”期間更強調，“‘以上’這兩個字很重要”。

　　自從2008年取消對銀行的貸款限額，銀行的放貸熱情已經在“4萬億”的鼓舞下日漸高漲。僅今年前兩月，新增貸款已達2.67萬億元——超過目標下限的一半。(參見本期“信貸‘大躍進’”)

　　“4萬億”之外

　　“我們已經準備了應對更大困難的方案，并且儲備了充足的‘彈藥’，隨時都可以提出新的刺激經濟的政策。”溫家寶總理在3月13日“兩會”閉幕后舉行的記者會上的這句話，給人們留下了遐想的空間。

　　“兩會”前，坊間有傳言稱，“4萬億”將加倍成“8萬億”，令遠在大洋彼岸連日萎靡的美國股市都為之一振。當然，隨著《政府工作報告》公之于眾，這樣的臆測不攻自破。但這也反映出，經濟增長8%左右這個目標難度之大，現有的“4萬億”力度仍不足以令人放心。

　　“關鍵時刻要不惜采取預案，給擴張政策加碼。”曾多次到中南海接受國家領導人咨詢的賈康，3月3日在政協會場接受記者采訪時說。他認為，關鍵要看今年二季度，經濟是否會在政策作用下呈現出止跌或向好的苗頭。

　　賈康在“兩會”召開之前接受《財經》記者采訪時也表示，如果五六月的經濟增長數據無法支持今年內“前低后高”這個目標，就應該下決心啟動一輪更大力度的擴張。

　　中國也這樣做過。1998年亞洲金融危機后，中國政府在1999年初安排了500億元的長期建設國債，但一季度的疲軟數據公布后，二季度就追加了600億元。2000年也是年初安排1000億元長期建設國債，二季度又加碼500億元。

　　不過，“4萬億”計劃并不是中國刺激經濟措施的全部。“人們沒有讀懂中國所采取的一攬子計劃的全部內涵。”溫家寶總理在3月13日記者會上，特意強調了“4萬億”只是“一攬子”計劃中的一部分。

　　“一攬子”計劃，指的是2月23日中共中央政治局會議中提出的大規模增加政府投資，大范圍實施調整振興產業規劃，大力推進自主創新，以及大幅度提高社會保障水平。

　　除去在“4萬億”中反映出來的，“一攬子”計劃還包含稅收減免和社保投入的增加。

　　2009年起，中國將實施增值稅轉型，落實去年出臺的出口退稅提高以及與中小企業、房地產、證券交易相關的稅收優惠，以及取消和停征100項行政事業性收費。溫家寶總理表示，今年可減免的稅費實際超過此前財政部統計的5000億元，達到6000億元。

　　此外，政府還將提高企業退休工人養老金的標準，提高教師的工資水平，增加對農民的補貼，以及三年內在醫藥衛生體制改革中投入8500億元。

　　據瑞銀證券中國首席經濟學家汪濤測算，扣除經濟放緩導致的稅收下降的成分，2009年減少的稅費中，約有3000億元可以視做積極財政產生的影響。加上政府在醫療、教育和社會保障等方面的超額支出，汪濤認為，2009年中央財政刺激的力度相當于GDP的3%。而“4萬億”投資計劃中還有相當一部分來自銀行貸款——實際上屬于“準財政支出”，上不封頂的銀行新增貸款，事實上提供了數額不可估量的“影子刺激”。

　　增長的陰影

　　人們普遍相信，以“4萬億”投資計劃為“主力”，以多種籌資和信貸手段為后盾，即便最終不能實現8%增長目標，中國經濟增長毫無疑問仍將領先世界。而隨著投資、信貸閘門大開，政府在經濟中的主導作用將更為突出。

　　“4萬億”中的大部分，將用于基建和住房建設。這意味著，鋼材、水泥、能源等以國有企業為主的行業將成為最大的受益者。而在此次危機中受影響最大、以私營中小企業為主的下游輕工業，卻很難得到直接的好處。

　　“政府的投資計劃對重工業和國有企業而言是陽光，卻很難為輕工業和私營企業遮風擋雨，結果很可能加劇中國的重化工業傾向。”《財經》首席經濟學家沈明高在去年11月“4萬億”計劃出臺之初就做此評價。

　　在經濟總體放緩的背景下，有政府全力護航的“國字號”項目，也將成為吸引投資的“明星”。銀行可能會更傾向于貸款給這些大型投資項目，本來就面臨“貸款難”的民營企業，難免更受冷落。

　　“去年11月以來，銀行熱衷于政府投資項目，對企業的貸款看得比較緊。”寧波市發改委主任王仁洲對《財經》記者表示。

　　全國政協委員、廣州市政府參事室主任張嘉極則建議，應該有意識地吸納民間資金，如規定每個項目中安排一定比例的社會民間資金，擴大政府投資對民間投資的撬動作用。

　　而投資在此輪拉動經濟的主導地位的確立，又使中國轉變經濟增長方式的路徑受阻。據國家發改委向全國人大提交的2009年計劃執行報告，今年全社會固定資產投資總規模預期增長20%，而社會消費品零售總額預期增長14%，這意味著消費在中國經濟中的比重將進一步減小。

　　全國人大常委會委員長吳邦國在人大常委會工作報告中，也指出政府在經濟結構轉型方面的不足，如反映經濟結構的四個指標中，服務業增加值、服務業就業、研發經費等三個指標沒有達到預期進度要求；單位國內生產總值能源消耗、主要污染物排放總量等兩個主要約束性指標與“十一五”規劃目標差距較大。

　　“我國經濟發展方式尚未根本轉變，產業結構仍以工業為主導，需求結構仍以出口和投資為主導，資源環境壓力加重、擴大就業難度加大、消費不足等問題依然突出。”吳邦國委員長說。

　　本刊記者霍侃、張曼對此文亦有貢獻

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