本報(bào)記者 陳小瑩 實(shí)習(xí)記者 李景

　　“中央應(yīng)該再多出300億補(bǔ)貼出口退稅。”作為兩會(huì)代表，杭州市政協(xié)主席孫忠煥的提案帶有鮮明的地方訴求意味。

　　“這300億元，等于包下出口退稅的所有補(bǔ)貼資金。”孫忠煥對(duì)本報(bào)記者解釋他這個(gè)提案的初衷，出口作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三駕馬車之一，應(yīng)該投入資金促進(jìn)出口，“而且這些資金不能再讓地方出，是否可由中央出？”

　　在他的《關(guān)于要求完善出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的建議》提案中，詳細(xì)梳理了上世紀(jì)80年代至今的出口退稅政策的中央與地方負(fù)擔(dān)比例，并推導(dǎo)出由中央全部埋單的合理性。

　　這并不是一個(gè)孤立的建議。從2009年初的地方兩會(huì)開始，“要政策”“要項(xiàng)目”就成為頭號(hào)話題。在經(jīng)濟(jì)不景氣的重壓之下，即便是富庶的長(zhǎng)三角地區(qū)也出現(xiàn)了地方財(cái)政捉襟見肘的困局。作為稅收大戶的上海市，2008年的財(cái)政收入增長(zhǎng)僅有6%，首次低于GDP增長(zhǎng)，為多年未有之困局。

　　但地方政府向中央求援的難度也可想見。2009年中央財(cái)政的赤字預(yù)計(jì)將達(dá)到史無(wú)前例的6000億元。要解決地方財(cái)政難題，爭(zhēng)取發(fā)地方債也是各地能想到的傳統(tǒng)訴求。

　　“自1993年分稅改革以來(lái)，中央與地方的互動(dòng)始終在進(jìn)行，地方政府想要控制更多的財(cái)源，這種愿望無(wú)可厚非，但由于分稅比例由中央決定，地方只能在其他方面比如地方債政策突破上面動(dòng)足腦筋。”浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授張旭昆認(rèn)為，目前發(fā)放地方債等措施正是深化財(cái)政改革的契機(jī)，也將是中央與地方互動(dòng)的新起點(diǎn)。

　　300億的地方小算盤

　　孫忠煥提出的300億，是基于2008年全國(guó)的出口退(免)稅總額。

　　據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，2008年全國(guó)出口退稅總額為5866.1億元，扣除2003年出口退稅基數(shù)2004億元，差額為3862億元。按照現(xiàn)有的分擔(dān)比例，中央財(cái)政和地方財(cái)政為92.5：7.5，即2008年中央財(cái)政承擔(dān)了其中的3572.35億元，地方各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)了289.65億元，接近300億。

　　“但外貿(mào)是一個(gè)流通性很強(qiáng)的行業(yè)，產(chǎn)品的產(chǎn)地和出口地往往不是一個(gè)地方，單純讓出口地的地方政府出錢補(bǔ)貼退稅金額并不合理。”孫忠煥認(rèn)為，要想調(diào)動(dòng)地方政府促進(jìn)出口的積極性，突破口就在完善出口退稅負(fù)擔(dān)，“也就是這部分錢應(yīng)該全部由中央負(fù)擔(dān)”。

　　我國(guó)自上世紀(jì)80年代逐步恢復(fù)實(shí)行出口退稅政策。2003年之前，出口退稅一直由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，但出現(xiàn)了嚴(yán)重的出口欠退稅問(wèn)題。

　　從2003年10月起，建立了中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)出口退稅增量的新機(jī)制，即以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對(duì)超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75∶25的比例共同負(fù)擔(dān)。

　　實(shí)施一年多之后，歷年拖欠的出口退稅款基本全部還清。2005年8月1日，這個(gè)分擔(dān)比例又經(jīng)歷了調(diào)整，超基數(shù)部分中央與地方按照92.5∶7.5的比例分擔(dān)。

　　“這些都是由于當(dāng)時(shí)的中央地方財(cái)稅收入狀況決定的，是權(quán)宜之計(jì)。”孫忠煥認(rèn)為，這樣的直接后果是，一個(gè)地方出口越多，出口退稅額越高，地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)就越重，“所以一些地方政府就層層分解出口退稅指標(biāo)，想方設(shè)法限制外貿(mào)出口，甚至出現(xiàn)了驅(qū)趕外貿(mào)企業(yè)的現(xiàn)象。”

　　在以浙江省為代表的長(zhǎng)三角以及珠三角的諸多省份中，大都有五到六成的財(cái)政收入都是靠外貿(mào)拉動(dòng)的，這樣的外貿(mào)依存度在今年全球經(jīng)濟(jì)下滑的形勢(shì)下直接導(dǎo)致了這些經(jīng)濟(jì)大省的財(cái)政收入下滑——“節(jié)流”和“哭窮”是他們想到的方法之一。

　　雖然孫忠煥提出的建議，僅僅涉及出口退稅補(bǔ)貼總額的2.5%，但他認(rèn)為在目前地方財(cái)政銳減的形勢(shì)下，如果中央財(cái)政能讓地方政府把這些錢節(jié)省下來(lái)，地方政府會(huì)把錢投到產(chǎn)業(yè)升級(jí)上去。

　　地方債“開源”

　　在節(jié)流之外，開源似乎更值得期待。

　　“我們浙江省已經(jīng)上報(bào)了300億元的地方債項(xiàng)目，估計(jì)大概有80到100億能夠批下來(lái)，當(dāng)然最好能多跑點(diǎn)項(xiàng)目下來(lái)，多多益善。”浙江省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)魏躍華在2009年2月中旬的一次內(nèi)部會(huì)議上透露，“我們正指望這些錢緩解壓力”。

　　據(jù)記者了解，目前各地方發(fā)改委已經(jīng)上報(bào)了具體的地方債項(xiàng)目，各地的財(cái)政系統(tǒng)也在填寫關(guān)于地方債務(wù)摸底的表格，作為地方債發(fā)放的技術(shù)參考標(biāo)準(zhǔn)。

　　正因?yàn)閷?shí)際項(xiàng)目并沒(méi)有得到批復(fù)，已有數(shù)個(gè)省份組成了強(qiáng)大的游說(shuō)團(tuán)在兩會(huì)期間進(jìn)京，試圖在地方債的分配上為本省爭(zhēng)得更多的份額。

　　地方債被稱為中央對(duì)地方財(cái)政“開前門堵后門”的調(diào)節(jié)手段。根據(jù)國(guó)務(wù)院剛剛下發(fā)的通知，本次中央代發(fā)地方債的規(guī)模達(dá)到2000億元，募集的資金將被限定用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。

　　一位不愿公開姓名的東南某市地方財(cái)政局負(fù)責(zé)人向本報(bào)記者解釋稱，“地方債的發(fā)放對(duì)于緩解地方財(cái)政來(lái)說(shuō)有三大好處”：

　　其一，債券的形式是中長(zhǎng)期的，不會(huì)一下子增加地方財(cái)政的預(yù)算壓力。其二，發(fā)債券的利息成本遠(yuǎn)低于向銀行借貸的成本。其三，地方政府在實(shí)質(zhì)上并不具備向銀行直接貸款的主體資格，往往都是借用城市投資集團(tuán)這樣的政府性投資平臺(tái)來(lái)完成融資，“直接用政府信用發(fā)行債券就繞過(guò)了這個(gè)資格問(wèn)題”。

　　對(duì)每年需要編制財(cái)政預(yù)算報(bào)告的這位負(fù)責(zé)人而言，中央代發(fā)地方債的方式頗受他的歡迎。

　　“我覺(jué)得，地方對(duì)發(fā)債的熱情由兩個(gè)因素決定，其一，解決中央政府的配套資金問(wèn)題用于建設(shè)；其二，地方政府在任期間盡可能多地支配財(cái)權(quán)，還債則是后任的事情。”張旭昆說(shuō)。

　　但在各地方以往的財(cái)政運(yùn)行中，負(fù)債運(yùn)營(yíng)已經(jīng)成常態(tài)。來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。

　　“中央同意地方發(fā)債，就是為了解決地方融資困難這個(gè)問(wèn)題。”上述地方財(cái)政局負(fù)責(zé)人說(shuō)，雖然作為發(fā)債主體，地方政府必須披露其債務(wù)情況，但實(shí)際操作中很難做到。“我們的很多債務(wù)都是通過(guò)城投這樣的投資公司借貸的，在披露的時(shí)候，會(huì)填那些每年公布的預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)，操作上沒(méi)有什么大的妨礙。”

　　“地方債這個(gè)中央與地方互動(dòng)背后的終極原因是目前的行政體系下稅收和預(yù)算的缺乏監(jiān)督。”張旭昆說(shuō)，目前地方和中央政府都有強(qiáng)烈的花錢欲望，結(jié)果就展現(xiàn)為“中央錢不夠了就增加地方稅上交比例，地方錢不夠了就要求中央批準(zhǔn)貸款。”

　　他擔(dān)心，如此必然導(dǎo)致地方政府上報(bào)高額的發(fā)債數(shù)額，由于中央對(duì)地方情況缺乏了解，最后的結(jié)果很可能是按照上報(bào)的數(shù)額劃定一個(gè)百分比進(jìn)行批準(zhǔn)。“我覺(jué)得這些都應(yīng)該交給地方人大去監(jiān)督。然后從地方民意代表比如說(shuō)人大監(jiān)督地方政府發(fā)債開始，擴(kuò)展到最后將整個(gè)政府預(yù)算和稅收的決策權(quán)交給民意代表。讓地方的民意代表為中央政府分憂。”

　　在已經(jīng)公布的全國(guó)拉動(dòng)投資4萬(wàn)億項(xiàng)目中，中央和地方的出資大約在1：3之間，地方出資仍是大頭。

　　“其實(shí)我們也知道，中央政府有很多地方需要花錢。以往我們還能湊合干，今年這么大的規(guī)模有點(diǎn)吃不消。”上述某地方財(cái)政局負(fù)責(zé)人直言。

　　與此同時(shí)，如何拓展投融資渠道成為地方政府2009年的當(dāng)務(wù)之急。“我們正在嘗試使用一些金融創(chuàng)新工具，比如如何更充分的使用保險(xiǎn)資金，之前國(guó)家有政策，允許保險(xiǎn)資金投資重大基礎(chǔ)工程建設(shè)領(lǐng)域。”某政府性投資公司人士告訴記者。

　　其中北京、廣東、上海三地已經(jīng)開始申請(qǐng)中期票據(jù)融資試點(diǎn)，準(zhǔn)備用政府性投資公司作為平臺(tái)，發(fā)行中期票據(jù)，發(fā)行期限從3至5年延長(zhǎng)到8至10年不等。

　　(本報(bào)記者陳歡對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))

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