應在具體落實投資計劃時更明確地考慮擴大就業的迫切需要，實施積極就業政策和擴大社會保障覆蓋面并舉，調整經濟結構，完善刺激經濟的方案，同時實現“保增長”與“促就業”的目標

　　都陽

　　發生于歐美發達國家的金融危機，已經對中國的實體經濟產生了明顯的沖擊。此次經濟危機對中國的影響有以下幾個顯著的特點：首先，由于在經濟危機中，勞動密集型的外向型企業受到的沖擊最大，因此，危機對就業的傷害大于GDP的損失；其次，受沖擊的企業中，農民工就業規模大，是受沖擊比較嚴重的群體；第三，忽視就業增長的刺激經濟方案，可能難以消除此次危機產生的實質影響。

　　目前，中央和地方政府已經出臺了很多具體的“保增長”措施，2008年12月結束的中央經濟工作會議也明確提出了“實施更加積極的就業政策”。但是，只有在具體落實投資計劃中，更明確地考慮擴大就業的迫切需要，實施積極就業政策和擴大社會保障覆蓋面并舉，調整經濟結構，完善刺激經濟的方案，才能同時實現“保增長”與“促就業”的目標。

　　金融危機對勞動力市場的沖擊

　　隨著中國經濟日益融入全球化的進程，外部沖擊對中國經濟的影響也越來越明顯。而且，這種外部沖擊在勞動力市場上也時有體現。1997年的亞洲金融危機，曾導致中國經濟增長放緩，加之大量國有企業處于結構調整之中，城市勞動力市場處于非常嚴峻的局面。當時，下崗、失業現象非常普遍，根據調查，部分失業嚴重地區的調查失業率達到20%。為應對當時的情況，政府采取了積極的就業政策，完善了城市社會保障體系，加之，隨后幾年經濟增長的恢復創造了越來越多的就業崗位，亞洲金融危機對就業的影響得到了有效的化解。

　　此次金融危機的出現，使中國勞動力市場又一次面臨挑戰。和亞洲金融危機不同，此次金融危機起源于歐美等發達經濟體，它們是中國制造業產品的主要出口對象。隨著金融危機的影響向歐美實體經濟的擴散，對制造業產品需求下降就隨之傳導到勞動力市場上。由于中國對發達經濟體的出口主要集中在勞動密集型的行業，因此，出口下降對就業的負面沖擊非常顯著。

　　考慮到東南沿海也是中國農民工就業最集中的地區，因此，此次金融危機和亞洲金融危機造成影響的顯著差異表現在受沖擊的群體發生了變化。而我們知道，相對于城市職工而言，農民工群體不僅收入水平相對較低，被目前的社會保障體系覆蓋的程度也不夠。從這個意義上說，此次金融危機對中國勞動力市場所產生的沖擊，可能會帶來更嚴峻的社會影響。

　　就業增長應該成為宏觀調控最主要的目標

　　在市場經濟條件下，經濟的周期性波動是一個正常的經濟現象。一般看來，政府在應對經濟危機時首先關注的問題，就是盡可能解決經濟危機造成的大范圍失業。因為，失業對人民群眾的生活會造成直接影響，劇烈的外部沖擊引起的群體性失業還會造成社會的不穩定。因此，在面臨經濟危機的情況下，恢復就業崗位是首當其沖的目標。

　　為了應對此次金融危機所產生的影響，政府已經提出了“保增長”的調控目標。誠然，就業崗位的增加必定需要依賴一定程度的經濟增長。但是，經濟增長并不必然帶來就業崗位的增加。短期的刺激經濟增長計劃，大多數以投資帶動經濟增長，投資集中于基礎設施等資本密集型行業，這時的增長目標和就業目標往往難以吻合。這種局面在以前的宏觀經濟調控過程中也曾經出現過。

　　恢復經濟的政策如果忽視就業增長，就容易造成所謂的“無就業的復蘇”，其典型的特征就是經濟增長率有所回升，但失業并沒有減少。例如，美國經濟在1990～1991年衰退之后，就經歷了比較漫長的“無就業的復蘇”。因此，盡管當時的經濟增長率回升，但大多數民眾仍然覺得經濟衰退在延續。直到1990年代中期，就業形勢好轉，才實現了真正的經濟繁榮。

　　避免“無就業的復蘇”，刺激經濟發展的政策選擇非常關鍵。對基礎設施、資本密集型企業等投資，對于在短期內提振經濟增長有非常明顯的作用，但對于緩解就業壓力的效果，往往不甚明顯。但根據目前已經公布的刺激經濟的計劃看，基礎設施等的投資仍然占主導地位，用于刺激消費、擴大就業的經濟計劃卻顯不足。

　　如果以“就業增長型復蘇”為目標，刺激經濟的計劃就需要關注就業創造的主體和就業創造的主要方式。在包括中國在內的絕大多數經濟體中，中小企業都是就業崗位的主要創造者。然而，中小企業的天然弱點就是抵抗風險的能力低，因此，在金融危機這樣的外部沖擊來臨時，中小企業損失的就業崗位多。已經出臺的經濟刺激計劃中，扶持中小企業的內容不多，而且力度也明顯不夠。

　　把扶持中小企業的發展作為刺激經濟發展計劃的重點，就需要綜合利用財政政策和金融政策，從而為中小企業創造更好的生存環境。具體來說，在眾多中小企業面臨嚴重困難的時候，對它們實施更寬松的稅收政策，采取放水養魚的方式，可以實現企業發展、就業增加、稅收總量不減的多贏局面。在金融政策方面，應根據目前中小企業難以充分利用金融體系，利率等貨幣政策效果不明顯的特點，主要以增加信貸支持的方法，扶持中小企業的發展。

　　從就業創造的主要方式看，應變金融危機的挑戰為機遇，調整目前經濟增長過度依賴投資推動的特點，出臺直接和間接的刺激消費的政策。直接的刺激消費政策，主要是指直接增加收入的政策。目前出臺的刺激經濟的計劃以投資為主，對直接增加居民可支配收入的作用有限。而且，大規模和集中的投資計劃，往往只能提升少數群體的收入，容易擴大收入差距。目前，一些經濟體都相繼出臺了直接瞄準公民個體的刺激消費計劃。及時評估和借鑒這些政策的積極效果，可以豐富我們刺激經濟、擴大就業的政策手段。間接的刺激消費政策，主要是指提升消費的信心，如增加公共支出的社會保障水平和范圍等。

　　積極的就業政策和加強社會保障相結合

　　中央經濟工作會議已經明確提出“實施更積極的就業政策”。十年前，在遭遇“亞洲金融危機”時，我們就通過實施積極的就業政策，有效地應對了大規模下崗、失業所產生的不利影響。因此，通過實施更積極的就業政策來應對此次金融危機，無疑是十分正確的。在實施更積極的就業政策時，需要根據此次危機的特點，瞄準受沖擊最大的群體，實行有針對性的政策舉措。

　　首先，如前所述，此次危機所沖擊的群體，主要是農民工，他們的就業和失業狀況在現行統計體系中難以反映。近年來，中國的勞動力市場呈現出非正規化趨勢增強的特點，根據以前的研究，有30%～40%的勞動者采取靈活就業的方式。在城市就業的農民工靈活就業的比例更高，根據我們的研究，其比例占農民工總量的近2/3，即約9000萬人。然而，由于這一部分人很難在現行就業統計體系中反映，他們失去就業崗位的嚴重程度也容易被低估。

　　其次，農民工的社會保險的覆蓋面小，社會保障水平低，而且，由于農民工就業的非正規性，使得雇主幾乎不對他們的失業承擔責任。這種局面使農民工在遭遇失業沖擊時面臨更大的生活困難。

　　第三，農民工就業地與戶籍地分離，增加了積極就業政策落實的難度。較大的區域流動性，是農民工群體的突出特點，也導致他們在遭遇經濟危機沖擊時處于更不利的局面。目前，農民工工作地的地方政府，一般沒有把外地農民工納入積極就業政策的目標群體；而戶籍地的地方政府，不能掌握企業損失的情況。為此，中央政府可以出臺具體的政策措施，協調和統籌安排農民工的再就業問題，把這一群體有效地納入積極的就業政策的作用范圍。

　　要實現“就業增長型的經濟復蘇”，需要綜合利用積極的就業政策和消極的勞動力市場政策兩種手段。在應對“亞洲金融危機”時，也曾經綜合利用了這兩個手段，并起到了良好的效果。目前的形勢下，更應該借鑒以前的成功經驗，最大限度地化解經濟危機對勞動力市場造成的不利影響。

　　首先，把擴大社會保障覆蓋面，加速推進社會保障制度的城鄉統籌和區域攜帶作為應對危機的重要手段。國際經驗表明，大的經濟危機往往是擴大社會保障覆蓋面、提高保障水平的重要時機。在應對亞洲金融危機時，中國也成功地建立起覆蓋城市地區的社會保障體系。因此，盡快推出擴大社會保障覆蓋面的政策措施，應當成為應對此次金融危機的重要政策選擇。鑒于此次金融危機影響的主要群體是農民工，把目前應用于城市的社會保障體系延伸到農村，將有助于奠定我國未來的社會保障體系的主要框架，并實現社會保障的城鄉統籌。

　　其次，在教育、衛生、養老等老百姓最關心的領域有重大突破，將有助于提振消費信心，不僅有刺激經濟的短期效應，也有完善社會保護和公共服務體系的長期效果。擴大社會保障覆蓋面的工作，將主要會刺激低收入群體的消費。對低收入群體進行更廣泛的社會保障覆蓋，可以鼓勵他們將更多的現期收入用于消費。另外，公共財政在教育等公共服務領域承擔更大的份額，也有利于鼓勵消費。因此，擴大社會保護的覆蓋面有很大的空間。如果把社會保障延伸到農村地區，其所產生的刺激消費的效果將更加明顯。

　　第三，擴大社會保障的范圍，需要公共財政在社保支出中承擔更大責任。由于近年來加強了勞動力市場規制，在客觀上增加了企業的勞動力成本，對吸納大量就業的勞動密集型企業影響很大。針對目前的形勢，有關部門已經及時作出了反應，如暫緩調整最低工資標準、困難企業暫緩繳納社會保險費等。這些舉措在具有積極意義的同時，也有一定的局限性，例如，這些舉措具有臨時性，也容易在經濟復蘇后造成新的規制成本。

　　因此，讓公共財政在全民社會保障支出中承擔更大責任，可以相應削減企業的社會保障支出。這樣，通過長期的制度安排，可以改善企業的生存環境、穩定企業和投資者對未來的預期、增強人民福利的穩定性、穩定消費者的預期，同時，有更多的企業得以生存，國家稅收的稅基也可以不斷擴大，從而實現多贏的局面。-

　　作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所

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