王佑

　　商議十多年的燃油稅費改革，是勢必深入的中國能源產(chǎn)業(yè)改革標(biāo)志之一，它關(guān)乎國內(nèi)能源節(jié)約政策的實施、財稅體制的延伸、利益再分配以及公平效益

　　“其實我也不知道現(xiàn)在會怎樣，我們都在等通知。” 11月26日下午，張小姐對《第一財經(jīng)日報》說。

　　作為上海市公路養(yǎng)路費征收管理辦公室第四征稽所的一名普通職員，這幾天向她詢問12月是否繼續(xù)繳納養(yǎng)路費的人已經(jīng)很多。

　　當(dāng)天下午，張小姐沒有接到任何有關(guān)養(yǎng)路費變動的通知。但從媒體的報道中，她已經(jīng)知悉了養(yǎng)路費將取消的消息。燃油稅費改革所導(dǎo)致的養(yǎng)路費暫停，將可能對她的人生，帶來不可預(yù)知的影響。與記者的聊天過程中，不停用手指點擊著面前的電腦屏幕。

　　商議十多年的燃油稅費改革，是勢必深入的中國能源產(chǎn)業(yè)改革標(biāo)志之一，它關(guān)乎國內(nèi)能源節(jié)約政策的實施、財稅體制的延伸、利益再分配以及公平效益等，也必將作為一個轉(zhuǎn)折性事件，載入中國改革發(fā)展的歷史中。

　　歷經(jīng)多年變遷

　　14年前，我國有關(guān)部門已經(jīng)就開征燃油稅提出建議。

　　1997年7月3日，全國人大通過了修訂前的《中華人民共和國公路法》(下稱《公路法》)，首次提出公路養(yǎng)路費用采取征收“燃油附加費”的辦法，這也是真正將“燃油稅”的前期概念提上法律議程。

　　該法還特別強調(diào)，征收了燃油附加費，就不能再征收養(yǎng)路費。其實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。可見，燃油費和養(yǎng)路費只能有一個存在。

　　1998年10月，國務(wù)院通過了《公路法》修正草案，并將“燃油附加費”改為“燃油稅”，這貫穿了當(dāng)時財政部的一個重要改革思路，即費改稅的第一步。

　　盡管有人稱，草案中提出了燃油稅率汽油1.2元/升、柴油1元/升的建議，但國內(nèi)并沒有公開這一份草案。

　　而在財政部1999年的大事記中，清晰地展現(xiàn)了中國政府對于燃油稅開征的積極和明朗的態(tài)度。

　　時任財政部部長項懷誠指出，財政部從1998年開始，今后五年的財政改革重點，放在了費改稅上。第一步，就是車輛和道路的費改稅，擬用燃油稅、車輛購置稅來代替其他各類費用。經(jīng)過財政部初步的設(shè)計，燃油稅是汽油每公斤1.15元，柴油每公斤0.95元。財政部比較了世界各國的稅率認為，這一稅率比較低。“當(dāng)然，這兩個稅何時出臺，稅率是多少，還要經(jīng)過全國人大批準(zhǔn)后才能算數(shù)。”

　　但是，在1999年10月31日，全國人大常委會沒有采用“燃油稅”，而是將《公路法》三十六條改為了“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金”。 這一內(nèi)容可以看出，從燃油稅的誕生日起，中國就沒有打算按照發(fā)達國家那樣，將燃油稅作為取代收費公路及橋梁的過路過橋費。

　　依照《公路法》修正案，“征稅”辦法根據(jù)“具體實施辦法和步驟由國務(wù)院決定”，因此，國務(wù)院可以不報全國人大常委會決定這一“征稅”。

　　在修正案審議通過之后，涉及交通和車輛稅費改革的法律程序業(yè)已完成。但2001年1月1日，中國先行出臺了車輛購置稅。

　　首提燃油稅

　　首次使用“燃油稅”提法，并對外提出燃油稅的有效文件，還是當(dāng)時出臺的《交通和車輛稅費改革實施方案》。該方案由國務(wù)院同意，財政部、原國家計委、交通部等多個部委以及兩大石油公司制定，但燃油稅因為油價過高而暫時緩行。

　　實施方案提到：“考慮到當(dāng)前國際市場原油價格較高，為穩(wěn)定國內(nèi)油品市場，燃油稅的出臺時間，將根據(jù)國際市場原油價格變動情況，由國務(wù)院另行通知。”

　　此后的7年，我國政府各級領(lǐng)導(dǎo)都對于燃油稅開征給出了“適當(dāng)時候”、“為期不遠”、“擇機”等表態(tài)。但燃油稅的開征情況，必須要取決于幾個條件，在過去幾年中這些條件似乎都沒有成熟，直至今年下半年。

　　財政部經(jīng)濟建設(shè)司副司長曾曉安在今年7月的一次政府訪談中說，燃油稅改革方案的推出，需要油價相對基本穩(wěn)定，形成合理的成品油定價機制等。

　　另外，實施燃油稅可能會加重消費者的負擔(dān)，同時會對CPI造成沖擊。

　　2001年到2008年上半年，國內(nèi)油價雖有起伏，但總體向上的趨勢讓“燃油稅”很難成行。2001年1月，WTI油價大約在25美元左右，此后呈小波浪形上升。7年來，除在2006年曾出現(xiàn)過從70美元到50美元的回調(diào)，國家也一直在考慮開征時間點，但燃油稅繼續(xù)擱淺。

　　這7年中，我國油價也沒有隨國際市場而進行過到位調(diào)整，加征燃油稅就會產(chǎn)生更多問題。

　　所以，最好的時間窗口是，在國際原油價格大幅回落之后，國內(nèi)成品油價格高出海外同類產(chǎn)品價格；政府就能夠通過下調(diào)國內(nèi)零售成品油價、征收燃油稅并舉的方式，減少國內(nèi)的成品油油價波動，以便減輕對零售市場和社會的沖擊。

　　殼牌公司中國區(qū)主席林浩光說，即便他在石油業(yè)的30多年的經(jīng)歷，2008年7月之后國際原油價格的深幅回落，他本人也是首次遭遇。所以，此時開征燃油稅并改革定價機制，是最好的時間點。

　　中石油集團下屬一家銷售公司的總經(jīng)理說，如按照目前所流傳的傾向在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上征收燃油稅的話，也應(yīng)是政府考慮到對減少消費者對油價的敏感性所致。

　　改革一脈相承

　　盡管燃油稅多年來始終未能成型，但有一個重要的思路，在2001年的“稅費實施方案”中已加以詮釋。對比今年11月20日發(fā)改委的百字通知，我國在燃油稅費的改革上實為一脈相承。

　　7年前的方案指出，“開征燃油稅取代公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費(包括海南省征收的燃油附加費用于公路養(yǎng)護、公路運輸管理的收入部分，下同)、航道養(yǎng)護費(包括長江干線、黑龍江和內(nèi)河，下同)、水路運輸管理費、水運客貨運附加費，以及地方用于公路、水路、城市道路維護和建設(shè)方面的部分收費。開征車輛購置稅和燃油稅后，相關(guān)收費同時廢止。”

　　而發(fā)改委那則引發(fā)社會大討論的百字通知，只是將7年前方案中的“地方用于公路、水路和城市道路維護和建設(shè)方面的部分收費”這一內(nèi)容，沒有放入。

　　燃油稅實行后，人們的憂慮之一，是擔(dān)心地方利益和國家利益的分配如何更為合理。原因是，之前養(yǎng)路費列入地方政府收入，管理單位是公路交管部門；開征之后，這部分資金將會劃入國家稅務(wù)總局負責(zé)的范疇。

　　但在2001年的文件中，也已對燃油稅的收入分配問題做了很詳細的闡述。

　　文件明確，地方分享占60%，中央占40%。對軍隊、武警部隊、鐵路、國家儲備、農(nóng)墾(包括兵團)等直供燃油征收的燃油稅以及由海關(guān)征收的燃油稅全部作為中央收入；其余燃油稅收入仍然為地方。

　　也就是說，除上述提到的機構(gòu)和部門等燃油稅收入之外的政府、企事業(yè)單位稅收，依然劃歸為地方。

　　盡快出臺配套措施

　　而因燃油稅是一種倡導(dǎo)節(jié)約能源的初衷，即用多少油繳多少稅，因此會對部分消費者和非公路用油者產(chǎn)生不公平。

　　但解決方式，政府也提出，燃油稅將會作為補償城市公交支出、城市輪渡、鐵路機車、地方所屬的煤炭、冶金、農(nóng)業(yè)田間作業(yè)用油等的，同時也將補償近海、內(nèi)河、大型湖泊漁業(yè)捕撈用油等因征收燃油稅增加的支出。

　　全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室負責(zé)人在2007年就對媒體表示，國家將進一步落實燃油稅費改革的配套措施，“國務(wù)院有關(guān)部門起草了與燃油稅相關(guān)的法規(guī)文件，包括燃油稅暫行條例草案、燃油稅征收管理辦法草案、中央對地方燃油稅轉(zhuǎn)移支付方案、燃油稅交通專項資金使用管理暫行辦法草案等。”

　　未來，對于國內(nèi)養(yǎng)路費及相關(guān)單位的富余人員，政府將會進行適當(dāng)?shù)陌才拧?1月25日的交通運輸部例行發(fā)布會上，交通運輸部新聞發(fā)言人何建中表示，就燃油稅改革后交通部門的人員安置，已做系統(tǒng)的研究，正向國務(wù)院上報。媒體報道稱，少部分工作人員可能會到稅務(wù)部門工作，而大多數(shù)人將在交通系統(tǒng)內(nèi)部消化。

　　上海的養(yǎng)路費第四征稽所，繁忙如常。11月26日，國務(wù)院審議成品油價格機制和燃油稅費改革，決定向社會公開征集意見。因此，張小姐和她的同事們還在等待。