四、征用農(nóng)村土地關(guān)鍵是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

　　1、農(nóng)地征用制度存在缺陷。認(rèn)同度超過50%的分別是：征地收益分配不合理(79.1%)；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低(68.2%)；征地補(bǔ)償費(fèi)的測算方法不合理(60%)；土地補(bǔ)償資金管理不嚴(yán)，截留、挪用、克扣等現(xiàn)象較為突出(59.1%)；缺乏明確的土地征用范圍，公共利益沒有明確的界定(59.1%)；失地農(nóng)民得不到妥善安置(59.1%)。另外，39.1%的專家認(rèn)為征地補(bǔ)償因土地用途或類型而異，違背了公平對待土地?fù)碛姓叩脑瓌t；20.9%的專家認(rèn)為有些大類的農(nóng)村土地(包括林地和草地)被排除在外。造成利益分配不均。

　　地方政府熱衷于土地征用，成為近年來農(nóng)地征用過程中各種矛盾的重要原因之一。71.3%的專家認(rèn)為是由于現(xiàn)行的財稅體制不完善，客觀造成了地方政府對土地財政的過分依賴；60.4%的專家認(rèn)為，以GDP為主要指標(biāo)的政績考核機(jī)制刺激了地方政府通過征地來上大項(xiàng)目、大工業(yè)。另外，還有專家認(rèn)為土地征用程序的法律規(guī)制不健全(27.9%)、土地要素市場改革滯后(21.6%)、土地征用的監(jiān)管不力(12.6%)也是造成地方政府熱衷于土地征用的原因。

　　2、完善農(nóng)地征用制度的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的能力。63.1%的建議，改善農(nóng)地征用過程的首要措施是提高農(nóng)民在征地過程中的談判地位，賦予農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的能力。認(rèn)同度超過50%的分別還有：清晰界定公共利益，采用列舉、清單等方式明確界定公共利益的范疇(62.2%)；嚴(yán)格控制地方政府的征地權(quán)力(58.6%)；完善征地程序，提高征地過程中的透明度(52.3%)。另外，還有專家認(rèn)為應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(49.5%)；確保征地補(bǔ)償款發(fā)放給農(nóng)民(45%)；以物權(quán)規(guī)范土地征用(41.4%)；大力發(fā)展農(nóng)地交易市場(36.9%)；構(gòu)建和完善司法救助體系，緩和政府與失地農(nóng)民的緊張關(guān)系(34.2%)；放開土地一級市場，允許以營利性為目的經(jīng)營性用地直接入市(29.7%)等也是改進(jìn)農(nóng)地征用的主要措施。

　　3、“土地?fù)Q社保”不是長期的制度安排。專家對此做法存在明顯爭論。34.5%的專家認(rèn)為“土地?fù)Q社保”是在農(nóng)村公共服務(wù)體制尚未建立和公共財政制度還不完善的制度背景下的一種過渡辦法；33.6%專家認(rèn)為“土地?fù)Q社保” 既是政府卸責(zé)與城鄉(xiāng)二元制度慣性的表現(xiàn)，也是地方政府利誘農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的誘餌；24.5%的專家認(rèn)為“土地?fù)Q社保”是安置失地農(nóng)民的一種保障措施，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的重要舉措。

　　五、當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度

　　1、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題，一是收益分配不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益得不到保障(84.7%)；二是流轉(zhuǎn)中違法、違規(guī)問題比較嚴(yán)重(71.2%)；三是政府的行政性干預(yù)大(60.4%)。以上三個選項(xiàng)的認(rèn)同度都超過了50%。

　　對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生諸多問題的原因，72.1%專家認(rèn)為，缺乏明確的土地產(chǎn)權(quán)是問題的根源；59.5%的專家認(rèn)為是國家壟斷稀缺的土地資源，農(nóng)村土地市場發(fā)育嚴(yán)重滯后造成的；58.6%的專家認(rèn)為缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)價格體系也是重要原因之一。還有專家指出，造成以上問題的主要原因在于地方政府干預(yù)過多，農(nóng)民權(quán)利得不到尊重。

　　2、農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場。調(diào)查顯示，57.7%的專家贊成農(nóng)村集體建設(shè)用地(尤其是經(jīng)營性集體用地)直接進(jìn)入市場，其中，55.4%的專家認(rèn)為目前時機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)盡快推開。另外，也有近1/3的專家明確表示反對。有專家認(rèn)為，在不具備成熟農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不宜直接入市。

　　3、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。專家對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式有不同的看法。

　　對“公司+農(nóng)戶”的看法。57%專家認(rèn)為“公司+農(nóng)戶”有效地促進(jìn)了農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民收入。但也有43%的專家表達(dá)了不同的看法，其中13%的專家認(rèn)為“公司+農(nóng)戶”成為公司與農(nóng)民爭地的主要來源。還有專家指出，要反思這些年來“公司+農(nóng)戶”的做法，通過規(guī)范運(yùn)作、有效監(jiān)督，使這種形式真正惠利于農(nóng)。

　　鼓勵土地股份制試點(diǎn)。調(diào)查顯示，71.8%的專家對土地股份制表示支持，只有9.1%的專家明確表示反對。有專家認(rèn)為，國家現(xiàn)行的土地法律制度不作根本性的改革，各地開展的土地股份制試點(diǎn)只能是“瞎忙活”。

　　六、支持廣大農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)性收入

　　1、土地尚未發(fā)揮財產(chǎn)性功能。專家對未來10年土地的主要功能的預(yù)測中，并不看好土地的財產(chǎn)性功能，認(rèn)為土地對農(nóng)民來說還主要是發(fā)揮生產(chǎn)功能和保障功能。40.9%的專家認(rèn)為，之所以土地未能成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要來源，主要是受制于當(dāng)前土地制度。但也有36.4%的專家認(rèn)為，發(fā)揮土地的財產(chǎn)性功能必須認(rèn)真貫徹現(xiàn)有的法律制度。只有不到20%的專家認(rèn)為，土地已經(jīng)成為農(nóng)民財產(chǎn)性的主要來源。

　　2、擴(kuò)大農(nóng)民宅基地的使用權(quán)。農(nóng)民最重要的財產(chǎn)--住房，由于受宅基地使用權(quán)制度缺失和限制，所引發(fā)的矛盾越來越多。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民宅基地面臨的主要問題主要表現(xiàn)在三個方面，一是不清晰的土地權(quán)利期限(66.1%)，二是保護(hù)農(nóng)村宅基地權(quán)利法律的缺失(58.7%)，三是對轉(zhuǎn)讓的過度限制(51.4%)。以上三個選項(xiàng)的認(rèn)同度都超過了50%。另外，分別有37.6%和30.3%的專家認(rèn)為，對土地抵押的限制、不明晰的補(bǔ)償條款也是宅基地使用權(quán)存在的問題。

　　針對目前宅基地存在的問題， 67%的專家認(rèn)為法律應(yīng)取消對農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓的種種限制，81.5%的專家贊成在適當(dāng)時候允許市民到農(nóng)村購買農(nóng)村住房， 82.7%的專家贊成農(nóng)村宅基地(包括地上房屋)可以抵押。(作者單位：中國(海南)改革發(fā)展研究院）