周天勇 谷成

　　■周天勇評(píng)說中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題之三十一

　　 分稅制是財(cái)政管理體制的重點(diǎn)內(nèi)容，也是加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控機(jī)制的重要支撐。分稅制的核心要義，就是建立以明晰界定各級(jí)政府事務(wù)為前提，以增強(qiáng)中央調(diào)控能力為目標(biāo)，以強(qiáng)化基層政府管理服務(wù)能力為重點(diǎn)的稅收分配制度。要改變我國目前分稅制度與中央以及各級(jí)政府事務(wù)不盡銜接的狀況，就要按照中央政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的主要經(jīng)濟(jì)職能和地方政府公共服務(wù)、社會(huì)管理的服務(wù)職能，立足現(xiàn)行管理服務(wù)重心下移的基本趨勢(shì)，財(cái)政分配結(jié)構(gòu)要逐步形成兩頭大、中間小的分配格局，鞏固和維護(hù)中央財(cái)政收入的比重，擴(kuò)大和提高縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入比重，調(diào)控和壓縮省、地市的財(cái)政收入比重。

　　 　　在劃分稅種時(shí)，應(yīng)使各稅種的功能、特性與各級(jí)政府的職能特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)。具體而言，需要把握如下原則。一是稅種的功能與各級(jí)政府的職能相一致。在政府職能的劃分上，中央政府主要承擔(dān)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，在資源配置方面負(fù)責(zé)提供全國性受益范圍的公共產(chǎn)品；地方政府更主要地在資源配置上發(fā)揮作用，提供大量的地方性公共產(chǎn)品。相應(yīng)的，具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)政策，公平收入分配以及其他宏觀調(diào)控功能的稅種應(yīng)劃歸中央，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不產(chǎn)生直接影響的稅種劃歸地方。在資源配置職能上，則應(yīng)堅(jiān)持受益原則，由于與日常生產(chǎn)經(jīng)營和人民生活密切相關(guān)的大部分公共服務(wù)是由地方政府提供的，因此具有明顯受益性的稅種，應(yīng)劃歸地方政府。二是維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)，即稅種的劃分不應(yīng)妨礙生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)的合理流動(dòng)。為此，應(yīng)將稅源具有地域性和具有非流動(dòng)性的稅種劃為地方稅。三是提高稅收征管效率。各個(gè)稅種應(yīng)該根據(jù)各級(jí)政府的稅務(wù)行政能力以及征管手段的特點(diǎn)來劃分。將征管技術(shù)要求較高的稅種劃歸中央財(cái)政，將稅源不具有流動(dòng)性的稅種以及稅源零星分散的小稅種劃歸地方。

　　 （一）中央政府稅收

　　 中央政府收入以社會(huì)保障稅、個(gè)人所得稅為主，還包括關(guān)稅、證券交易稅、燃油稅、公司所得稅、海洋石油資源稅等涉及國家主權(quán)，公平市場(chǎng)環(huán)境，影響全局利益，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，維護(hù)統(tǒng)一秩序，調(diào)節(jié)收入分配以及流動(dòng)性較強(qiáng)和分布不均的稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的５５％左右。

　　 開征社會(huì)保障稅，改變目前由地方、行業(yè)統(tǒng)籌，政出多門，條塊分割，各地區(qū)、各部門之間苦樂不均的局面，對(duì)所有納稅人征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅。由于社會(huì)保障稅是具有明顯受益性的稅種，因此它歸屬于哪一級(jí)政府，關(guān)鍵要看社會(huì)保障服務(wù)是由哪一級(jí)政府來提供的。社會(huì)保障制度歸根結(jié)底是要建立一個(gè)全社會(huì)范圍內(nèi)的互助系統(tǒng)，只有由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)度，才能獲得最優(yōu)效率，因此，在較為成熟的社會(huì)保障制度于全國范圍內(nèi)建立起來，由中央政府向全社會(huì)統(tǒng)一提供社會(huì)保障服務(wù)時(shí)，社會(huì)保障稅應(yīng)歸屬中央財(cái)政。

　　 關(guān)稅是國家處理國際貿(mào)易關(guān)系、調(diào)節(jié)進(jìn)出口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的稅種，關(guān)系到國家主權(quán)，理應(yīng)歸屬于中央稅。加入ＷＴＯ后，我國關(guān)稅制度的完善應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是履行入世承諾，逐步降低關(guān)稅總水平；二是以保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、維持就業(yè)水平和降低福利損失為目標(biāo)，進(jìn)一步優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)；三是調(diào)整優(yōu)惠政策和減免稅措施，使實(shí)際稅率接近名義稅率。

　　證券交易稅稅源來自全國各地，但繳納地點(diǎn)卻主要集中在設(shè)有證券交易所的上海和深圳兩地，因而將證券交易稅劃作中央與地方共享稅的做法有失公平。由于證券交易稅的稅源具有全國性的特點(diǎn)，稅基流動(dòng)性大，且實(shí)際分享該稅的地區(qū)財(cái)力較寬裕，調(diào)整后不會(huì)對(duì)相關(guān)地區(qū)財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生多大影響，應(yīng)將其由共享稅改變?yōu)橹醒攵悺?

　　 維持資源稅中除海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方的現(xiàn)狀。我國開征資源稅的初衷，一是調(diào)節(jié)開發(fā)資源的企業(yè)因資源條件差異而形成的級(jí)差收入，促進(jìn)公平競(jìng)爭，另外就是針對(duì)濫采濫挖、掠奪性開采等嚴(yán)重破壞和浪費(fèi)國有資源的現(xiàn)象，通過征稅來保護(hù)和促進(jìn)國家資源合理有效地開發(fā)和利用。考慮到資源稅對(duì)企業(yè)級(jí)差收入的調(diào)節(jié)功能以及資源國有，避免資源分布不均造成地方財(cái)力的不均，資源稅應(yīng)劃歸中央。但是，若將非戰(zhàn)略性的資源稅劃歸地方，則大大有利于對(duì)國有資源的保護(hù)、合理開發(fā)和利用，因?yàn)榈胤秸�府�?duì)情況比較了解，且關(guān)系其切身利益，在執(zhí)行有關(guān)資源保護(hù)政策時(shí)措施更加得力，效果也會(huì)更好。另一方面，如果將資源稅的立法權(quán)和管理權(quán)較多地集中在中央，使全國保持資源稅稅政的統(tǒng)一，同樣可以起到調(diào)節(jié)企業(yè)級(jí)差收入的功能。至于地區(qū)間財(cái)力平衡的問題，我國目前的資源稅主要是對(duì)采掘業(yè)征收的，而我國的礦產(chǎn)資源主要分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，將資源稅劃歸地方有利于緩解東西部地區(qū)的收入差距，符合縱向公平原則。

　　 統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，適當(dāng)降低稅率。變按行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入辦法為中央與地方共享稅源、分率分征，使企業(yè)所得稅成為地方稅體系中的一個(gè)重要稅種。個(gè)人所得稅具有很強(qiáng)的收入再分配功能，其累進(jìn)稅率對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)也具有重要作用，因此，世界各國都普遍地將其劃為中央稅，尤其是所得稅占很大比重的西方發(fā)達(dá)國家，個(gè)人所得稅更是其中央稅的主體稅種。在我國，從長期來看，所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中的比重會(huì)逐步提高，其調(diào)節(jié)功能也將會(huì)逐步展現(xiàn)出來，因此個(gè)人所得稅也以歸屬中央為宜。但就目前來看，一方面，由于個(gè)人所得稅的稅額過小，其調(diào)節(jié)功能還難以發(fā)揮，另一方面，個(gè)人所得稅的征管水平仍然較低，相應(yīng)的配套制度如儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制、個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制尚未建立起來，因此與企業(yè)所得稅一樣，個(gè)人所得稅現(xiàn)階段可采取中央與地方共享稅源、分率分征的辦法。

　　 將現(xiàn)行燃油費(fèi)改為燃油稅。作為一種受益稅，燃油稅跨越了省份的界限，因而不適宜作為地方稅，應(yīng)劃歸中央稅。

　　　 　（二）省級(jí)政府稅收

　　 省級(jí)財(cái)政作為地方財(cái)政的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著中觀層次上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能，并負(fù)責(zé)省域范圍內(nèi)的收入再分配和投資規(guī)模大、受益范圍廣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，一方面要保證省級(jí)財(cái)政必要的財(cái)力，同時(shí)要將一些具有調(diào)控功能的地方稅稅種劃歸省級(jí)財(cái)政。省政府收入以營業(yè)稅為主，還包括資源稅（一部分）、公司所得稅、個(gè)人所得稅中的地方分享比例等。其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的１５％左右。

　　 將營業(yè)稅全部劃歸省一級(jí)政府，使它們成為名副其實(shí)的省級(jí)地方稅。營業(yè)稅是一種與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種，城市維護(hù)建設(shè)稅對(duì)于地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)也具有重要意義，將它們劃為地方稅是合理的。但目前鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營業(yè)稅劃歸中央，這種劃分方法顯然不夠規(guī)范。今后，應(yīng)在合理界定營業(yè)稅征稅范圍的基礎(chǔ)上，將其收入全部劃歸地方。

　　 （三）市縣級(jí)政府稅收

　　 縣、市政府以房地產(chǎn)稅為主，還擁有資源稅（一部分）、契稅、土地增值稅、遺產(chǎn)稅、排污稅、車船牌照稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應(yīng)保持在全國收入比重的３０％左右。

　　 實(shí)行分稅制的許多國家都將房地產(chǎn)稅作為其地方稅的主體稅種，而我國的房地產(chǎn)稅體系尚不健全，主要表現(xiàn)為稅基窄、稅種少，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要。今后，應(yīng)借鑒國際通行做法，分別按房地產(chǎn)擁有、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移、房地產(chǎn)收益三個(gè)環(huán)節(jié)來設(shè)計(jì)稅種，逐步建立和完善房地產(chǎn)稅體系。改革的方向應(yīng)當(dāng)是將現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅合并，建立內(nèi)外資統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一納稅人，合理調(diào)整計(jì)稅依據(jù)，改從量定額為從價(jià)定率，適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。

　　 修訂契稅條例，擴(kuò)大契稅的征稅范圍，各行政事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體企業(yè)、外資企業(yè)，在參與房地產(chǎn)買賣、贈(zèng)與、典當(dāng)、交換時(shí)，應(yīng)繳納契稅，以體現(xiàn)公平稅負(fù)原則，增加契稅收入。

　　 開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。根據(jù)繼承法合理確定納稅人、課稅對(duì)象范圍以及稅前扣除項(xiàng)目，按照輕稅、簡便原則設(shè)計(jì)稅率和確定起征點(diǎn)，盡快建立財(cái)產(chǎn)登記制度，以便創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　　　 　在房地產(chǎn)收益環(huán)節(jié)保留土地增值稅，并完善配套制度，加強(qiáng)征管，將國有土地自然增值的部分收歸國家，以便抑制房地產(chǎn)的投機(jī)，防止國有土地收益的流失，增加財(cái)政收入。

　　 將現(xiàn)行車船使用稅和車船牌照稅合并，建立內(nèi)外資統(tǒng)一的車船稅。把車船稅明確為財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)，凡擁有車船的單位和個(gè)人都是車船稅的納稅人，并合理調(diào)高稅負(fù)水平。