陳小瑩　張鳳安　陳歡　李芃　

　　大部委制漸行漸近。　

　　“本次機構改革是歷年來動作最大的一次。機構改革是一個循序漸進的過程，要在三到五年內完成。”記者從制定改革方案的有關部門得知。　

　　據記者得到的消息，這次提請十一屆全國人大一次會議審議批準的方案中，除本報此前報道的大環保、大交通、大能源、大工業等，也可能涉及到人事、勞動保障、建設、林業、水利、衛生、計生、藥監等部門。　

　　按照會議議程安排，3月11日下午3時，國務委員兼國務院秘書長華建敏將在第四次全體會議上作關于國務院機構改革方案的說明。3月15日上午9時，在第五次全體會議時，表決關于批準《國務院機構改革方案的決定（草案）》。　

　　據有關人士透露，此次大部委改革也可能涉及到發改委的某些部門。　

　　屆時，由中共十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》也將公布。未來12年中國特設社會主義行政管理體制改革路徑和框架也將浮出水面。十七屆部門二中全會在審議相關文件時指出，“要深刻認識深化行政管理體制和政府機構改革的重要性和緊迫性”。　

　　一旦《國務院機構改革方案的決定（草案）》被大會通過，三天之后，新的大部委的部長也將隨之產生。　

　　“在加大機構整合力度、探索職能有機統一的大部門體制等方面邁出重要步伐。”十七屆二中全會后，官方發布的消息進一步說，將在加快行政管理體制改革、建設服務型政府的要求下，進一步著眼于推動科學發展、保障和改善民生。　

　　新大部委的面紗　

　　從上述率先進行的大部制改革試點來看，涉及到了醫療衛生、住房、住房等廣泛關注的民生領域，也包括了對著眼于推動科學發展觀的大農業、環保、大交通和信息工業。權威消息解讀說，“這次改革的重心是對宏觀管理職能和微觀管理職能，按照進行調整。”　

　　當前，我國政府機構設置過多細節，管理對象與管理事務重疊，機構重疊、職能交叉、協調困難的情況十分普遍。目前，除國務院辦公廳外，國務院共有組成部門28個，特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個、部委管理的國家局10個、直屬事業單位14個，另外還有100多個議事協調機構。　

　　據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，僅建設部就與發改委、交通部、水利部、鐵道部、國土資源部等24個部門存在職責交叉。　

　　國家行政學院教授李軍鵬在接受本報記者專訪時，分析說，職能交叉帶來了一系列問題。第一，導致各部門之間職能分工不夠明確，遇到問題往往難以協調一致。第二，職責交叉影響了國家整體利益的實現，比如涉外管理方面，由于具體分工與職責界定上存在的職責交叉，容易導致各自為戰，多頭對外。第三，嚴重影響了經濟社會統籌發展。第四，導致行政管理成本上升，出現重復建設，資源浪費。第五，部門林立導致審批程序、審批環節過多，公民與企業辦事困難，嚴重影響了投資環境。　

　　本報記者獲悉，由2008年拉開帷幕的大部制改革，將按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求轉變政府職能，通過轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能的改革路徑，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，并在此基礎上，朝著建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標邁進。　

　　大部制過程　

　　大部制從醞釀到最終成案，時間并不長。　

　　2007年10月14日中共十七大召開，對我國實行大部制進行了部署。在此之前一年，對于大部制已經在小范圍內有過討論。但此前，無論是學術界還是官方，對于大部制體制，所涉及的并不多。　

　　此后，對于大部制逐漸形成的共識是，按照社會主義市場框架制定相應的部門職能。李軍鵬說，大部制的突出特點就是按政府綜合管理職能設置政府機構，而不是按照專業管理職能設置政府機構。如按政府經濟綜合管理職能設置統一的經濟部門，統一管理內貿、外貿等各經濟部門；政府教育職能與科技發展職能統一由一個部門管理；政府公共就業、社會保障職能、勞動管理職能統一由一個機構管理；政府信息產業、郵電、廣播、電視等職能由一個部門統一管理。　

　　在更早之前的經驗來看，“大部委制”的組織架構并非機制創新。早在上世紀50年代，已有國家經委這樣的大部委設立。2003年國家設立商務部，也可以視作“大部委制”的先期試水。我國于1982年、1988年、1993年、1998年（含1999年啟動的省級機構改革與2000年啟動的市縣鄉機構改革）和2003年先后進行了五次大規模的政府機構改革。在機構改革的過程中，一個重要的經驗就是，要堅持精簡、統一、效能的原則，不斷推進政府職能與機構的整合，推進政府事務綜合管理。　

　　1998年國務院機構改革中，為適應經濟和社會的發展，推進了職能與機構整合，解決了一批長期存在的部門職能交叉、權責不清、多頭管理問題。如將原來由勞動、人事、民政、衛生部門管理的以及由各行業統籌的社會保險工作，統一由新組建的勞動和社會保障部管理；將原來由3個部門分管的藥品、藥政、藥檢等職能，統一交由國家藥品監督管理局管理等等。這些調整基本解決了部門職能交叉、權責脫節的問題，提高了行政效率，優化和改進了政府組織機構。　

　　在2003年進行的行政管理體制改革中，將國家經貿委的內貿管理、對外經濟協調和重要工業品、原材料進出口計劃組織實施等職能，國家計委的農產品進出口計劃組織實施等職能，以及外經貿部的職能等整合起來，組建商務部。商務部實行的就是統一管理內外貿的大部門體制。　

　　十七大報告指出，“要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，由此拉開了中國大部制改革的序幕。此后，中央成立了兩套“人馬”，分別牽頭草擬《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》。并在2008年春節前進行了廣泛的征詢意見后，在中共十七屆二中全會上定案。　

　　中國人民大學著名行政管理學教授毛壽龍也是其中被征詢意見的智囊專家之一。此間他剛好率領一個課題組撰寫了一份名為《未來十年政府改革的框架》的方案，作為征詢意見上報。在這份框架報告中，毛壽龍提出了“2008年大部制小步試點”的建議。　

　　從最后透露的方案來看，其中不少內容與毛壽龍提出的建議相類似。當時毛壽龍也給出了大部制試點的多種選擇方案，如他建議，將鐵道部、交通部和中國民航總局合并，組建新的運輸部，該部負責所有交通的公共管理職能，即包括公路交通、鐵路交通、水路交通和空中交通的管理。在此基礎上，進一步實行政企分開的改革。但目前看來，鐵道部這次不在大部制試點之內。　

　　毛壽龍當時的設想是，將鐵路交通方面負責鐵路運營的公司和公共管理職能分開，負責鐵路運營的公司可以組建若干個獨立子公司，運輸部負責公平競爭性政策的制定。本報獲悉，“2008年春節前后的雪災，使得鐵道部的職能調整不可能一蹴而就”。　　

　　再如對于信息產業部，毛壽龍建議撤銷信息產業部，并將其相關國有企業歸國資委管理，其宏觀政策和相關管理歸國家發改委以及相關的行業協會等。而對于國防科學技術工業委員會，他則建議將國防科工委和國防部合并，新的國防部既負責國防工作，也負責國防工業科技工作。但最后的方案則是，將國防科工委的相關工業科技職能和信息產業部合并，組建新的工業信息部。　

　　“黨的十七大報告所傳遞出的行政體制改革精神，就是要按照政府綜合管理職能合并政府部門。”國家行政學院教授李軍鵬在接受本報記者專訪時表示，“這是一種大職能、寬領域的政府事務綜合管理體制。”