陳歡

　　 五年前，十屆全國人大首創了“專職常委”制度，如今，十一屆人大一次會議在即，據有關方面消息，十一屆人大上將進一步發展“專職常委”制度，提高專職委員的比例，那么，該制度五年實踐效果如何？有哪些積極作用，又有哪些改進空間？

　　 本報記者最近專訪了曾長期在全國人大常委會任職的中國政法大學教授蔡定劍。

　　 五年來效果很明顯

　　 《21世紀》：2003年十屆全國人大上建立的“人大專職常委制度”，至今已經五年了。這一制度實踐的效果如何？

　　 蔡定劍：人大專職常委制度的建立，響應了之前專家們關于人大代表專職化，提高人大代表的議政能力的呼吁，這是加強人大常委會建設的一個積極措施。

　　 從五年的實踐來看，這些有專業背景的，年紀比較輕的專職委員，確實在人大發揮了積極的作用，尤其是在立法上，以及一些社會問題上，有好的見解；還有些專職委員牽頭進行的專題調研，也起到了積極作用；部分專職委員充實到人大的各個部門擔任領導職務，如各個專門委員會、法工委、辦公廳等，都發揮了比較大的作用。

　　 《21世紀》：有消息說，本屆人大將繼續擴大專職常委的比例，原來的委員大部分將保留，再增加20個，達到將近40個。您如何看待這個現象?

　　 蔡定劍：上一屆全國人大175個常委，其中19個有專業背景的，現在增加到近40個。比例擴充是一方面，但不能據此推測達到人大常委全面專職化路徑的長短。

　　 其實，原來多數的常委組成人員，是從黨政部門、司法部門等而來，以及到了一定年齡的部長、副部長、民主黨派等等，他們也有專業背景。什么叫專職化呢？沒有別的工作就是專職化？也不是，如果按照這個定義，十屆全國人大之前，人大專職化比例也達到60％、70％。

　　 我理解人大代表專職化的含義是產生一批以議政為職業的人。以前，人大來的人多是退休才來，顯得不夠重視，現在來的人年富力強，其中的含義是：人大不是中轉站，人大不是二線，也是一線。但不能據此推測，人大多長時間能到達專職化的終點。

　　 避免行政化

　　 《21世紀》：上一屆10名專職常委中，有4人被提拔到人大的副部級領導崗位上，您對此有何評價？

　　 蔡定劍：我覺得要一分為二地看，首先，有4人被提拔，說明這批專職常委的工作得到了肯定，這批專職常委發揮了很大的作用，但是從制度建設的角度，我認為這某種程度上是體現了行政化的傾向。

　　 人大代表專職化的意思是說，從加強人大常委會制度建設的角度，希望有一批專門從事人大常委會工作，日常工作就是開會、立法、調研、搜集人民意見的人，這些人要相對比較超脫，才能相對比較中立。

　　 人大是一個代議機構，所有人大代表都是平等的，體現在制度上就是一人一票，人大代表的職責是議政，重點在“議”。而人大機關則是一個行政機構，之前給這批專職委員都安排了行政職務——主任助理，行政機構和代議機構不同，行政機構有上下級別，常委委員都是平等的，不能讓一個委員給另一委員做助手。

　　 而且，根據憲法規定：人大常委會的工作人員不得兼任政府部門、司法部門的職務，如此規定的含義是把代議機構和行政機構、司法機構區別開來。雖然憲法沒有規定，人大代表不能兼任人大機關干部，但是這毫無疑問是兩個系統，之間的職責、權利、義務都有區別。現在這批專職委員成為人大機關領導后，一方面屬于公務員序列，雖然級別高，另外一方面，又屬于政治家序列，兩個序列的職責、權利、義務會產生沖突。

　　 這里就有一個制度設計的疑問,專職委員是為了選拔來做人大機關里的干部，還是選拔來議政？如果說在人大干上一屆，干得比較好的，輸送到政府部門、司法部門擔任領導職務，我覺得更加好，因為經歷了議政訓練，人大歷來被稱為“法律的熔爐”，再到其他單位擔任領導職務，有利于提高他們的法律民主意識。

　　 現在專職代表行政化的方向，我認為從制度安排上還有商榷的空間，而且經歷了這么長時間的實踐，已經有副作用顯現：干得好的會安排一個領導職務，那么專職委員可能就會自己為自己考慮這個問題，說話做事都會更小心翼翼，這個安排本來是激勵，現在某種程度上成了約束，限制了他們作為人大代表的說話做事。

　　 議事能力要強化

　　 《21世紀》：專職委員制度還將繼續推進，您認為有哪些配套措施，可以讓這個制度運行得更好更有效率？

　　 蔡定劍：首先，從加強人大常委會制度建設的考慮，要讓他們成為專業的議政人員，不要行政化，如果其間有人有培養前途，那么就輸送到黨政機關、司法機關，不要在人大行政化。

　　 其次，就人大的議事規則而言，會議時間可以更長點，這樣可以強化人大的議事能力。

　　 人大的工作主要表現就是開會，為什么全國人民代表大會很難提高議事能力呢？因為全國人大代表是兼職，開會的時間就不能太長，很多議案只能表決，無法討論，這樣議事能力就高不了。比如一個法律通過討論總的時間加起來不會超過3天，這么短時間不可能是個慎重的事情，但全國人民代表大會代表數量太多，受條件限制，無法延長。但專職常委就有條件解決這個問題，方法是延長會期。

　　 其次是要為專職委員提供議政服務。現在人大機關工作人員的服務可以做到盡量開放，為常委們提供各種議政服務，比如辦公廳、法工委等部門，專職委員要議政某個問題，需要調研報告，可以要求研究室等部門提供報告，比如環境問題，可以要求環資委提供報告。

　　 人大機關要為每個委員提供服務，而不僅僅是為機關領導提供服務，只有領導能看到調研報告，那就是領導得到了信息，其他委員就沒有能力得到信息。信息某種程度上決定了發言權。

　　 第三是多開會，尤其是全體會議。根據人大的議事規則：分為全體會議、小組會議、聯組會議三種類型的會議，之間的區別是，全體會議就是聽報告，討論就是開聯組會議。現在只有小組會議，八屆全國人大之后就沒有聯組會議。

　　 聯組會議的作用是充分討論，就是“議”，而且所有人都能聽到，現在只有小組會議，分6個組，委員的討論只有本小組人才能聽到，其他人通過簡報，第二天才能看到。而且以前聯組會議上，委員可以報名要求自由發言，議題也是自己報的。討論一些人民群眾關心的熱點問題和委員們調查的事，委員們通過這個平臺發表出來，就能更好地展現委員的作用，提高了議事能力。