王鎮江

　　 全國人大常委會副委員長成思危3月3日接受本報記者專訪時透露，目前中國實現混業監管的條件還不成熟。他說，本屆人大并沒有研究混業監管問題，也沒有為此籌備起草有關法律法規。

　　 本報從多個部委亦了解到，業界呼聲很高的統一監管問題，近期并不會有所動作。

　　 而記者近日獲得的一份“關于各國金融監管體系的研究報告”顯示，從國外監管一體化的進程看，轉變監管模式的成本和風險相當高，監管一體化改革要綜合考量慎重。

　　 在監管模式的設計中，風險與效率的權衡是關鍵，而風險與效率的權衡又往往取決于一個國家發展所處的階段以及金融業在這個階段中所起的作用。中國金融市場目前正處于高速發展的階段，在此過程中，金融安全和金融穩定至關重要。此外，僅建立統一監管機構而未實現真正的監管一體化是有一定風險的。

　　 這份由中國證監會研究中心編譯的世界銀行報告，是在對已經采取統一監管措施的15個國家進行了問卷調查的基礎上做出的。這些國家包括：澳大利亞、加拿大、丹麥、愛沙尼亞、匈牙利、冰島、韓國、拉脫維亞、盧森堡、馬耳他、墨西哥、挪威、新加坡、瑞典和英國。

　　 分立與統一之辯

　　 報告顯示，為應對金融自由化與全球化、金融創新和金融集團跨境運作等帶來的監管挑戰，提高金融集團監管有效性，越來越多的國家開始向統一監管方面邁進。截至2002年底，全球范圍內至少有46個國家采取了統一監管（包括只對兩個行業實現統一監管的國家）。從各國實踐看，建立統一監管體制的主要原因在于，更好監管全能銀行、實現規模經濟和范圍經濟，解決原來各監管機構溝通協調不力和監管中的重疊及真空。

　　 盡管統一監管已成為一種趨勢和潮流，但支持和反對的聲音依然不絕于耳，而且難分高下。

　　 支持者認為，一個國家的金融監管體制必須與被監管行業的發展相適應才能提高監管效率。過去幾年中，金融市場的快速發展，使得傳統的分業監管模式越來越難以適應市場發展的需要。

　　 首先，金融創新使得傳統分業監管所依據的機構監管模式不斷受到挑戰，按照銀行、保險、證券對金融機構及監管職責進行劃分，已經越來越難以適應創新的需求。

　　 在許多國家，保險公司可以向客戶提供類似儲蓄的產品，證券公司開發出來的新產品，例如信用衍生品，經常帶有保險的特征，而通過資產證券化手段對傳統信貸產品（例如房貸、信用卡應收賬款和商業貸款）進行處理、捆綁和重新包裝，越來越將股票、債券和貸款之間的界線模糊……所有這一切都在不斷弱化信貸、證券、保險之間的業務差別和產品差別，而所有產品中的共性（都是對風險的定價）則被不斷彰顯。這種不同金融機構之間產品差異的弱化、共性的增強導致人們對傳統分業監管體制有效性產生疑問，尤其是對基于機構監管模式的傳統分業監管體制是否能夠有效應對數量不斷增多、結構日益復雜的金融創新產生質疑。

　　 其次，金融集團的出現和發展壯大，也對傳統的分業監管體制提出了挑戰。在涉及多個金融領域、業務遍及多個國家和地區的大型金融集團內，風險變得更加分散和難以監控，傳統的分業監管體制往往難以對金融集團的總體風險進行有效監管。因此，建立一個對所有金融業務（或絕大部分金融業務）都負有監管責任的統一監管體制，可能會對金融集團的整體風險以及國家金融體系的系統性風險進行更有效的監管和控制。

　　 與傳統的分業監管體制相比，統一監管體制在對金融集團的監管方面具有明顯優勢：它能更好地識別和監控在不同金融機構和部門之間轉移的風險，評估宏觀因素對金融系統內所有領域可能造成的影響，更好地理解金融集團混業經營的特點；更易于制定針對金融集團整體經營風險的政策，制定一致的監管方法，有效監控不同類型金融機構提供的同類金融產品和服務。

　　 反對者認為，統一監管的規模經濟和范圍經濟優勢可能并不如理論預期明顯，同時，統一監管體制也并不適用于所有國家。

　　 首先是規模和范圍效應未必明顯。一方面，統一監管機構如果不能對同類型金融業務建立一致的監管標準，仍然可能出現監管缺位或監管套利；另一方面，如果統一的監管方式過于簡單，不能充分理解銀行、證券、保險機構在業務方面各自的不同特點和模式，將直接影響監管的效率和有效性。

　　 在一個統一監管機構中，如果銀行監管者的勢力過于強大，那么整個機構很容易采用更適合銀行監管的方式對證券及保險市場進行監管，而銀行監管的原則是保護儲戶和銀行系統。在這種情況下，一個直接的風險是資本市場可能會喪失足夠的發展空間。同時，對現有監管機構的整合過程也充滿風險，處理不好可能導致有經驗的監管人員大量流失，減少甚至抵消了潛在的監管規模經濟或范圍經濟效應。一個過于強勢、監管權力過大的統一監管機構可能變得過于官僚，這也會在很大程度上抵消由于監管規模經濟或范圍經濟效應可能帶來的監管效率提高。更重要的是，統一監管并不能解決原有分業監管體系中的監管缺陷。如果在分業監管體制下對某一金融子市場的監管不力，建立統一監管體制后對該子市場的監管通常不會有實質性的改善。

　　 反對者還認為，增強監管機構間的溝通協調有很多方法，建立統一監管體制也許并不一定是唯一的選擇。增強監管機構間的溝通協調有很多方法，比如建立高層次的監管協調機制，不同機構間就某些問題簽定專門的監管協調備忘錄，等等。在某些特殊情況下，例如當某些大型金融集團破產時，可以采用由某個監管部門牽頭，負責協調兩個以上的監管機構進行危機處理。

　　 統一監管的風險

　　 從分業監管走向統一監管絕非一帆風順，其中會遇到很多的障礙。

　　 這包括：原有的金融法律不適用統一監管的要求，需要對原有的法律進行修改；在監管機構合并整合過程中，一批經驗豐富的監管人員離開了監管部門，留下來的監管人員工作積極性不高；合并成立的統一監管機構信息系統一體化和基礎設施建設滯后，影響工作效率和監管效率；合并成立的統一監管機構任務不夠明確；缺乏足夠的資金來維持運作等等。

　　 尤其是前四個問題占有很大的比重，分別為總問題數的67%、60%、53%和53%。

　　 而要完成一體化監管，所需要的時間也是漫長的，僅完成其中的關鍵步驟，如明確組織結構、崗位職責、目標、權力，統一信息系統等，一般都需要一年或者兩年的時間。

　　 這些國家還提到建立一體化機構的一個很重要的風險，即一種監管方法相對于其它方法可能會占上風。如果一種金融中介——通常是商業銀行——在金融業中占主導地位的時候，這種情況就可能會發生。這種情況下，合并過程更像大機構吞并一批小機構，而不是幾家機構的合并。

　　 如果管理不當，這種狀況就會造成對非銀行金融中介監管質量的下降，因為新的統一監管機構可能將更多的資源投入到監管占據主導地位的金融中介，并以犧牲其他金融中介的監管為代價。

　　 報告發現，在實行統一監管的國家，監管機構的權力也并非如想象的那么大，實際上，央行和財政部仍發揮著重要作用。

　　 從各國實踐看，對于分業監管和混業監管，“很難評判哪種更有優勢”，真正意義上的統一監管（只有一個監管機構實現對各金融行業的監管）仍然是少數。而且監管方式調整過程本身存在很大的風險和成本，必須引起高度重視。

　　 其由此建議，構建金融監管框架（以及相關的人力、物力資源）必須充分考慮到現有金融體系結構（保證各自發展程度及重要性）和金融機構的特點（嚴格分業或混業經營），并保持一定前瞻性。