翁仕友 歐陽曉紅

　　在歷時一年的醞釀之后，大部制改革徐徐拉開帷幕。

　　2008年2月25日至27日，中共第十七屆中央委員會第二次全體會議在北京召開，會議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，按照程序，方案將在今年3月提請全國人大審議之后向社會公布。

　　本報獲悉，這次國務院機構改革仍秉承漸進式推進的思路，第一階段力爭將國務院現有的28個部委整合為21個，而率先小范圍試點的領域有望是能源、交通、工業、環保。

　　小范圍先行試點

　　2007年10月，胡錦濤總書記在十七大報告中提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，此后，大部制改革方案制定工作進入了實質運作階段。

　　2008年2月22日，中共中央政治局討論了 《國務院機構改革方案(草案)》，據悉，來自中編辦、國務院法制辦、國務院辦公廳的三套方案被提交在會上討論。在“充分發揮民主、反復論證”之后，大部制改革方案數易其稿，2月25日提交中共十七屆二中全會審議。

　　“大部制改革不會流產，肯定會推行下去，應該說，改革的決心是堅定的，改革的策略是審慎的。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱告訴本報。

　　由于今年南方出現雪災，目前多數部委忙于災后重建工作，如果因為機構改革而造成災后重建不及時，勢必會影響社會穩定，同時今年又將舉辦北京奧運會，諸多現實情況促使了大部制改革方案略顯“保守”。

　　知情人士透露，此前呼聲較高的“大農業”、“大文化”、“大金融”均不在案。本報獲悉，率先小范圍試點的有望是能源、交通、工業、環保四大領域。

　　汪玉凱認為，大部制改革首先整合的一定是問題比較突出、大家認可度比較高、整合風險比較小的領域。環保總局升格環保部也是基于國內、國際對環境保護的重視，“大環保”料會整合分散在各個部門的環保職能。

　　“大工業體制的建立，將實現工業與信息化的融合。”汪玉凱說。

　　1998年國務院機構改革時，幾乎撤銷了所有工業部門，如電力工業部、冶金工業部、煤炭工業部、化學工業部、機械工業部等，當時僅保留了國防科工委。加上后來新組建了信息產業部，實際上，管理工業的只有兩個部委。知情人士透露，上述兩部委料會被整合，成立國防工業委員會，而能源則有可能作為特種工業，納至麾下。

　　大交通體制有望率先整合的是民航、公路等，而整合鐵路部門則有較大難度。鐵道部部長劉志軍在2008年1月11日的全國鐵路工作會議上明確表示，到目前為止，他沒有得到相關指示，近期不會進行實行管理體制改革。

　　能源部呼之難出

　　與前三個大部委相比，成立大能源部的呼聲最高，一位不愿具名的政府官員告訴本報，近期成立能源部的可能性極低。

　　能源法專家、華東理工大學法學院院長肖國興教授認為，我國現行的法律包括《能源法》，都為能源主管部門的設立提供了法律依據，但是能源主管部門究竟是什么形態，仍值得討論。

　　“能源領域的大部制不可能一步到位，可以采取漸進式。”肖國興說。

　　在肖國興看來，由于能源涉及的部門較多，參與博弈的人也比較多，因而改革會觸犯了很多部門的利益，問題的關鍵是怎么去面對這些利益博弈。

　　一位資深能源問題專家分析認為，目前國家發改委能源局掌管著全國煤、電、油、氣的供應端，據了解，該局共有八個處級機構，30多人，人手早已捉襟見肘。平日主要忙于能源項目核實、審批，根本無暇顧及大的、長遠的能源發展戰略規劃。

　　除電力外，煤炭、石油均沒有專門的監管機構，能源領域“弱政府，強企業”，各自為政的現象早已為人詬病。上述專家認為，新的能源局有可能在國家發改委能源局或國家能源辦的基礎上，成立由國防工業委員會管理的國家局，即國家能源局。

　　有學者預計，大能源體制將整合電監會、國家發改委環資司、價格司、投資司等部門有關能源的職能，而大能源部則暫時無望，在試點基礎上日后或會推行。

　　陳望祥現擔任中國投資協會能源研究中心副會長，在他看來，無論能源局或能源部都面臨著權力劃分問題，歷史上，能源部的三次分分合合就是明證。

　　建國后，燃料工業部實際上就扮演了能源部的角色，其下轄煤炭、石油、電力、水電建設四個總局，隨著職能的擴大，1955年7月，燃料工業部被撤銷。清華大學畢業后即在燃料工業部工作的陳望祥，見證了能源部的變遷。

　　陳望祥告訴本報，能源部的第二次設立是在1982年，當時名為國務院能源委員會，時任國務院副總理的余秋里擔任主任。當時，與能源委員會平級存在的有石油部、電力部、煤炭部、工業部等，后來由于與國家計委職責不清，能源委員會實際上被架空，在運作兩年之后，能源委員會便被撤銷。

　　1988年，國家再次成立能源部，但是由于石油工業總公司、核工業總公司沒有加入，能源部管的領域僅限電力和煤炭，此后煤炭退出，能源部名不副實，1993年第八屆人大一次會議通過了撤銷能源部，設立電力部的方案。

　　三次成立，三次被撤，能源部可謂命運多舛。在2005年陳望祥就向中央高層建議設立能源部。在陳望祥看來，行將面世的大能源體制會在未來能源管理格局中扮演什么角色，直接取決于在這次大部制改革怎樣劃分職能，尤其是與國家發改委的職能劃分。

　　政府權力重組

　　有學者預計，《國務院機構改革方案》在今年全國“兩會”上審議通過后，這些大部“一把手”的任免也會不久公布，按照國資委等機構的運作模式，這些新成立的大部委將會“先掛牌，后整合”。

　　隨著大部制改革棋子的落定，有關改革實施后的后續問題也引起關注。

　　改革后，被合并機構的人員如何消化，尤其是部級干部如何安置，這成為首先考慮的現實問題。更為關鍵的是，改革后如何制約大部委的權力，如何抑制部門利益抬頭，這些都考驗著改革設計者的智慧。

　　另外，各部委如何協調與大部委關系也成為新的課題。

　　前不久，國資委進行了一次內部討論會，議題是國資委在大部制下，如何與這些大部委協作。因為大部委很多資產都在國資委下面，能源系統的企業就是典型代表。

　　“感覺大部制改革，國資委的作用更為重要，應該會賦予其更多的職能定位”。一位國資委人士告訴本報。

　　據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉重疊，如農業管理方面，產前、產中、產后管理涉及14個部、委、局，建設部就與國家發改委、交通部、水利部、鐵道部、國土資源部等24個機構存在職責交叉。部門設置過多，職能重疊交叉，多頭管理等現象長期存在。

　　同時，黨、政部門設置也有重疊，例如宣傳與文化、廣電、新聞出版，政法委與司法等；另外，政府和社會職能也沒有分化開來，政府機構下面有大量的行業協會，本應由社會來做的行業協會變成“二政府”，造成政社不分。

　　而要解決這些問題，實現服務型政府，大部制無疑是個很好的抓手。

　　“大部制改革不是機構的簡單合并，合并只是現象，現象的背后是政府權力的重組。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為。在早前，汪玉凱就提出兩種重組模式，一種是大部委內部分設不同機構，分別行使決策權、執行權、監督權，一種是在整個國務院組織架構內實現決策權、執行權、監督權分離。

　　從目前來看，在大部委內部實行決策、執行、監督“權力三分”模式更具可行性。二中全會公報表明，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，這也意味著，在更高層次進行政府權力重組尚需時日。

　　“大部制改革是行政體制內部的改革，尚未涉及政治層面，更沒有聯動；因此，現在要做的就是轉變政府職能，讓職、責、權更為統一、一致，更加有效、更加‘廉價’地提供公共產品服務。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家說。

　　竹立家同時提醒，不要對大部制改革寄予過高的期望，畢竟體制改革不是一步到位的，是一個漸進式的過程。

　　一位知情人士向本報透露，大部制改革的未來目標是將現有部委整合為十幾個，方案最終希望在本屆政府任期內完成這項改革。

　　改革開放后的五次政府機構改革

　　1982年：國務院各部門從100個減為61個，人員編制從5.1萬人減為3萬人。撤銷了電力工業部、水利部、商業部等部委。這次政府機構改革，廢除了領導干部職務終身制，精簡了各級領導班子，加快了干部隊伍年輕化建設步伐。

　　1988年：國務院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人。撤銷國家計委和國家經委，組建新的國家計委；撤消煤炭工業部、石油工業部、核工業部，組建能源部。弱化了專業經濟部門分錢、分物、直接干預企業經營活動的職能。

　　1993年：國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個，人員減少20%。當年改革的一個重大舉措是，實行了中紀委機關和監察部合署辦公。同時新設置了國務院臺灣事務辦公室與國務院新聞辦公室。這次改革首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要。

　　1998年：改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名。全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名。這次改革在政府職能轉變有了重大進展，其突出體現是撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門。

　　2003年：國務院組成部門變為28個。設立國資委、銀監會，組建商務部、國家食品藥品監督管理局、安監總局，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會。這次改革抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變政府職能。

　　來源：經濟觀察報網