南方周末記者 蘇永通 發自北京

　　改革的難點是思想解放不夠，背后的原因是既得利益阻礙；

　　有人說我可以主動報稅，但政府是不是也應該公布你的錢是怎么花的？就是要求政府要求對納稅人負責；

　　自下而上推動這個改革是有可能的，比如直接選舉、公推公選，下面大面積在做，十七大就肯定了下面民主選舉改革的探索；

　　真正要改革，從策略的角度來講，財政部門應該借助人大，把它作為一個公共預算的過程來改革。

　　2月23日，全國“兩會”召開在即，北京大學人民代表大會與議會研究中心組織四位不同領域的專家座談，他們呼吁人代會應重視對政府花錢的監督，公共預算改革也是目前中國最佳的帕累脫改進的改革，除了少數掌握花錢的人利益受損，于執政黨、于國和于人民都是有極大好處的事。座談中，他們同時接受了南方周末記者采訪，專家說，“我們希望傳播一種觀念，人大開會最重的事就是要討論政府怎么花錢。”

　　-蔡定劍(中國政法大學教授，憲政研究所所長)

　　-賈康(財政部財政科學研究所所長，中國財政學會副會長兼秘書長)

　　-趙樹凱(中國發展研究基金會副秘書長，國務院發展研究中心研究員)

　　-張千帆(北京大學法學院教授，中國憲法學會副會長)

　　政府怎么花錢不應是機密

　　南方周末：全國財政收入已突破5萬億，決定財政支出的力量都有哪些？

　　賈康：按照憲法和預算法，人民代表大會審批了以后，預算形成具有法律效力的執行文件。

　　南方周末：這是法律的規定，是不是經常會落空？

　　賈康：不能說完全落空，但還有很大的空間來加強人民代表大會對政府預算的實質性審議。舉例來說，每年全國人民代表大會開會期間，財政部要派出一批司局級干部到每個分會場做講解員。講解員會拿著一些標準文本，涉及可能的財政收支和政策問題，原則是人民代表沒問不答，有問才答，文本里有的按文本答，沒有而自己又沒把握的，帶回去問清楚后再回應。前些年我曾當過講解員，一直沒有碰到發言機會，因為沒有代表提問。近些年沒參加，不知道新的局面如何。

　　南方周末：目前中國財政預算管理現狀該怎么評估？

　　賈康：應該說透明度在逐漸提高，但是還不夠。在得改革開放風氣之先、引領潮流的廣東，廣東省和廣州市兩級的人民代表近年都要求：財政廳、局要拿完整的、大本的預算報告來給人大代表看，而不滿足于幾頁紙的預算報告。拿出大本，就意味著透明度在大大提高。

　　蔡定劍：長期以來我們的預算是不透明的，把本來是“公共”的預算當國家“機密”對待，現在這個觀念沒有根本改變。政府給人大作的預算報告是公開的，但具體的預算文本是機密，不發給代表，有的只給代表團長掌握，代表只能借看。近幾年有些地方人大把“大本”也發給代表，但會后都要收回。今年北京市宣布給人大代表的預算“大本”不收回，這是進步。但還不夠。應該將預算向人民徹底公開。這是政府公開透明最重要的內容。

　　當然，我們也考慮到預算公開有一個過程，目前可做的改革，可先不公開所有的預算，或者說特別敏感的財政開支暫不公開，并不敏感的開支項目，那些用于公共服務的預算，這部分應該先向社會公布。

　　張千帆：我個人感覺，中國在花錢這方面的問題要比收錢多得多。有一次，我的兩位朋友在餐桌上爭論，一位是私企老板，一位在全國人大工作。后者認為前者不應抱怨中國的稅高，“你到美國去交的稅要比中國高得多”。但私企老板卻回答說：我寧可在美國交稅，也不愿意在這里交稅，因為我在美國納稅可以得到養老金、醫療保險等一系列回報，但是在這里交稅就交出去了，自己什么都沒有得到。這種看法可能夸張了，但說明一個道理：如果政府預算和開支不能滿足社會需要，老百姓就會有意見。

　　南方周末：也就是說公共預算改革本不應敏感？

　　蔡定劍：公共預算改革是一個最沒有風險的，又可操作、難度也不大的改革。改革的難點是思想解放不夠，背后的原因是既得利益阻礙。少數掌握花錢權力的人都是領導和重要職能部門，他們是不是愿意把自己的錢袋子亮給公眾，就要有突破既得利益的勇氣。

　　當然，我要說明一點，我說的公共預算改革不是有些人所說的，把預算更多的錢用于公共服務方面。這樣理解公共預算是片面的。我說的公共預算是預算性質的公共性，不僅預算用于公共服務，更重要的是預算決策過程是公共的，即民主的、公眾參與的和透明的過程。

　　5萬億收入怎么花

　　南方周末：現在中國的財政收入迅速增加，大家很關心這么多錢怎么花的。

　　賈康：2007年中國的財政收入達到5.2萬億元左右，增長很快。年末實際收入超過預算安排的是超收部分，2007年達到了7000億元。還有一個增收的概念，是說2007年比2006年收入的規模上升了多少，增收為1.2萬億元，這兩個數字確實看起來是不小的。

　　過去對超收部分，因為在預算內沒有明確安排，于是各方會想方設法說動一些部門和領導，通過批條子、跑部錢進方式爭取。而現在，財政部和人大財經委、預算工委等方面經過磋商后，已明確2007年的超出部分，由當年分配改為結轉到下一年，通過預算程序來安排。應該承認，這是一個帶有進步意義的分配框架。進入預算程序就意味著透明度提高，而且在很大程度上排除了在桌子底下暗箱操作的可能性。

　　這個例子在一定程度上反映經濟轉軌過程中的財政轉型，和公共財政導向下的管理創新。

　　南方周末：為何要進行公共預算改革？

　　蔡定劍：第一，通過依法管錢達到依法治權。法治政府最重要的兩個方面，管人，管事、管錢。我們國家是組織部門管人。在國外可能主要用選舉方式來解決；政府主要是管事、管錢。其實我們講了這么多年建設法治政府，要依法治權最重要的是依法治錢，政府行使權力為人民做好事，根本的是管好錢。因為權力的行使要以錢為基礎，只有管住了錢，才能有效控制政府的辦事。

　　第二，公共預算可以有效預防腐敗。你看那些貪官基本都是在用錢上出了問題。預算不公開，暗箱花錢沒有監督，成了腐敗的溫床。

　　第三，建立公共預算，有利于形成政府與公民責任關系。近年政府出臺一定收入以上的人主動報稅的問題。有人說我可以主動報稅，但政府是不是也應該公布你的錢是怎么花的？就是要求政府對納稅人負責。可見，公共預算有利于明晰公民和政府之間的權利義務關系，讓官員知道政府是納稅人出錢養的，增強官員責任和服務意識。

　　人大制度是改革支撐點

　　南方周末：目前全國人大是怎么監督政府預算的？

　　賈康：八屆人大在人大財經委員會里建立了一個預算工委，這是一個信號，以后多少可以類似美國參眾兩院的預算專門委員會，來加強對預算的審查。

　　我記得1990年代中期的某一年，人大在審議預算的時候，提出了一條要縮小赤字十億元，后來就落實了，雖然這十億元的赤字在整個盤子里影響不太大，但很有象征性，可惜這種方式沒有延續下去。

　　最近幾年值得一提的是，個人所得稅“起征點”第一次調整的時候，是預算工委出面來組織全國的聽證會，至少在形式上是一個進步。

　　南方周末：人大代表審議時間少，一般的人大常委是怎么監督預算的？

　　蔡定劍：人大常委會對預算的監督一是通過聽取審計報告，二是通過聽取預算執行情況的報告，三是專門委員會聽取財政預算的專項工作報告。這些監督有待于更好地發揮作用。